他山之石善借用——瑞典、俄罗斯社会救助制度考察报告

马红薇 郭春华

他山之石善借用
——瑞典、俄罗斯社会救助制度考察报告

马红薇 郭春华

2015年11月初，陕西省法制办、民政厅组成考察团应邀考察了瑞典、俄罗斯的社会救助工作及立法情况。现将考察感受和受到的启示报告如下：

一、瑞典和俄罗斯社会救助制度述要

（一）瑞典

瑞典社会救助制度可以追溯到中世纪。这一时期，由于宗教权力高于世俗权力，教会的救济作用非常明显。在19世纪中期政教分离后，社会救济交由各级地方政府实施。1763年，瑞典颁布《救济法》，规定各镇当局对贫困人口提供救济，可以征收济贫税，以保障救济所需的费用。1847年，瑞典颁布《济贫法》，主要为无生活来源的老人和孤儿提供救济。1871年，瑞典颁布新《济贫法》，试图减少政府的社会救助责任，并于1918年进行修改。此时的救济制度多强调个人责任，受救济者需要偿还所得的救济，获得救济也需要以放弃一些权利如选举权为代价。1957年，瑞典颁布《社会福利和社会救助法》，认为国家对社会成员负有保证基本生活的责任，提供帮助的对象主要是儿童和妇女。1982年，社会服务法代替社会救济法，包括现金补贴和老年、学前儿童、残疾人关怀等形式的救济和补助。

在瑞典，接受社会救助的对象主要包括三类：一是收入低于最低生活水准的家庭；二是没有参保或者不够资格领取失业保险的人；三是因疾病、残疾或者抚养孩子而陷入困境的人。

按照救助对象划分，社会救助包括老年补贴、残疾人补贴、伤残人员家属补贴、儿童健康补助、失业津贴等内容。

考察人员在瑞典的卡尔斯坦德镇政府大楼内与有关负责人交流互动

1. 老年补贴。主要是针对不具备领取国家基本养老金和与收入相联系养老金者，以及养老津贴尚不能满足基本生活需要的老年人。

2. 残疾人补贴。主要是针对没有资格领取工伤保险制度下的残疾津贴的残疾人。残疾人还可以领取经常性护理津贴。

3. 伤残人员家属补贴。结婚或者同居5年以上，或者有12岁以下子女的伤残人员家属可以领取一年的伤残人员家属调节补贴，最高限额为收入基数的96%。由于疾病或者失业失去自立能力时，还可以领取伤残人员家属特殊补贴。

4. 儿童健康补助。12岁以下生病的子女可以申请临时健康补助，前14天的标准为照顾者原来收入的80%，14天以后则为原来收入的90%，领取时限为每年不超过60天。

5. 失业津贴。即为那些没有参保或者不够领取资格者提供失业救济金。享受这个待遇的条件是必须在65岁以后退休，且必须在瑞典居住40年以上。

按照救助项目划分，社会救助包括住房补贴和社会补贴。

一是住房补贴。这是为了让那些处于工作年龄、有19岁以下子女的困难家庭有足够的住房面积而设立的一种救助措施，发放标准、支付数量均与家庭收入、子女数量、住房规模有关。最多补助到住房费用的75%，其余部分由社会补贴填补。

二是社会补贴。这是向收入低于生活最低标准的人提供的。主要有三项：（a）对每日标准生活费用的补贴（不含住房费用）；（b）对常规性但非标准费用的补贴（包括医疗、旅行、幼儿看护等费用）；（c）对非常规性但必须开支的补贴。

瑞典有关社会救助的立法由中央政府中的社会事务部负责，社会事务部下设国家社会委员会，负责对全国范围内的社会救助实施情况行使基本监督权。社会救助的直接实施机构是地方政府有关部门，主要针对城市、市镇与农村社区。由地方政府直接来提供社会救助，可以及时反映出陷入困境家庭和居民的真实需求，使救助更贴近需求者。

在资金来源上，瑞典社会救济和社会服务项目支出的主要来源是中央政府财政拨款。中央政府对地方政府实行综合性财政资助，而不是按照不同项目分类提供财政资助。地方政府可以根据当地情况自行安排。

（二）俄罗斯

资本主义产生之前，俄国对老年人、丧失劳动能力者的物质保障是对国家公职人员和因战争致残或者年迈而复员的军人的一种优待，是对贫困阶层提供的一种国家支持。1712年，彼得大帝下令在全国各个省为残疾人和老人建立医院，有劳动能力的乞丐被处以服苦役或者鞭刑，对职业行乞者则处以5～10卢布的罚款。叶卡捷琳娜二世通过立法调节国家和社会救济问题，原则是谴责和取缔自愿赤贫者、对有劳动能力的懒汉实行压制措施、对丧失劳动能力者的救济主要在养老院或者残疾人收容所进行、建立儿童福利院。1901年，俄国通过了国营矿场里因公致残的工人待遇和暂行退休金条例，并于1903年通过了有关救济遭遇不幸事故的工人的法律。

十月革命胜利后，苏联废除沙俄时期的社会救济制度，建立国家救济人民委员会来领导社会保障工作，后来领导权转归工会组织。1917年至1922年，列宁签署了一百多项关于劳动者社会保障和福利的法令，肯定劳动者应该享有各种社会帮助的权利。苏联初期，社会保障的主要对象是工人和国营农场的农民，集体农庄建立农民互助委员会，农民在农庄内接受互助形式的保障。直至1964年，苏联制定《集体农庄庄员退休金和补助金法》，才实现全国统一的社保制度，规定集体农庄庄员同职工一样，享有社会保障待遇。1936年宪法和1977年宪法中均规定，苏联公民在年老、疾病、全部或者部分丧失劳动能力及失去赡养人时，有享受物质保证的权利。

苏联解体后，由于国家财政状况的恶化，大部分津贴被取消。1993年俄罗斯联邦新宪法第7条规定，国家创造保障公民正常生活和自由发展的条件，国家保护父母、儿童、老年人、残疾人和家庭。第39条规定，宪法保障每个公民在生病、残疾、丧失扶养人、教育子女等情况下享受国家的社会保障。在转轨时期，除了养老保险、医疗保险、失业保障外，还有由中央和地方政府预算及专项基金拨款的社会贫困救济和福利补助。俄罗斯把个人月收入低于最低生活费的人算作贫困人口。

近年来，针对不同人群的最低生活需求，俄罗斯规定不同的救济标准，每季度变动贫困线指标，扣除物价上涨和通货膨胀因素，贫困人口生活水平逐步提高。平均最低生活标准由2001年的1524卢布增至2011年的5902卢布。为体现公平，福利实行货币化，发放对象是最需要获得福利的老残退伍军人和儿童等弱势群体，福利资金由联邦和地方预算共同承担，划清中央和地方的财政负担比例。基于俄罗斯人口的危机状况，政府大力支持完善社会保障制度，加大对家庭、儿童和母亲的关心与支持，并在家庭社会保障方面倾注大量资金，刺激人口增长，倡导健康的生活方式，力求延长人口的预期寿命。

俄罗斯卫国战争胜利70周年主会场——莫斯科红场之一角

二、瑞典、俄罗斯社会救助制度带给我们的启示

通过相互交流和参观考察，我们对瑞典、俄罗斯两国的社会救助制度有了较为深刻的了解和认知，从中也获得了一些启示。

其一，政府是社会救助的责任主体。在现代社会，社会救助是国家和社会应尽的责任和义务。政府可以整合所有社会资源，通过国民收入的再分配，对贫困和弱势群体实施各项社会救助。强调政府是社会救助的责任主体，不但可以保证社会救助行为的权威性，还可以最大限度地保护受助者的权利。

其二，经济是社会救助的物质基础。从世界范围来看，社会救助资金主要来源于国家财政，国家财政则直接依赖于国家经济的发展。一个国家或者地区的经济发展水平决定着这个国家或者地区的社会保障水平。只有经济发展才能促进社会救助制度不断完善，经济衰退则会导致社会救助面临支付危机，从而阻碍社会救助制度的发展。

其三，法律是社会救助的根本保障。社会救助制度顺利运转需要法律来规范、约束和保障。社会救助法律将社会救助的对象、目标、内容、方式、资金保障等方面以法律条文形式确立下来，保证了社会救助制度的权威性、稳定性，有力地保障了社会救助制度的正常、可持续运转和社会救助制度的不断完善。

其四，分类救助是社会救助的重要手段。导致贫困的原因有多种因素，如何满足不同贫困者的需求是社会救助制度设计需要考虑的问题。针对不同类型的贫困群体的不同特点和不同需求，采取不同的救助形式进行救助，是各国社会救助的重要手段。这不但有助于提高救助效率，还有助于扩大社会救助覆盖面，做到“应救尽救”。

其五，发展型救助是社会救助的必然趋势。发展型救助强调人力资本与劳动力市场相结合，政府应当通过社会投资提升个人竞争力进而提升国家竞争力，积极地预防贫困，而非被动地应对贫困。通过优化教育资源、医疗资源等为贫困者创造提升自己的权利和机会，通过政策扶持为贫困者创造更多的工作岗位，远比直接向贫困者提供现金和实物更有效果，也更能体现社会救助的真实含义。

作者单位：（陕西省法制办 陕西省民政厅）