人口老龄化背景下的社区居家养老服务<br/>——基于J省J市社区居家养老服务的实证研究

人口老龄化背景下的社区居家养老服务
——基于J省J市社区居家养老服务的实证研究

2016-08-31邵燕中共江阴市委党校江苏江阴214431

中共太原市委党校学报 2016年4期

邵燕（中共江阴市委党校，江苏江阴214431）

人口老龄化背景下的社区居家养老服务
——基于J省J市社区居家养老服务的实证研究

邵燕
（中共江阴市委党校，江苏江阴214431）

我国已进入老龄化社会，面对来势汹涌的“银发浪潮”，社区居家养老成为一种独具优势的养老模式。本文以J省J市为个案，通过实证研究发现，当前J市的社区居家养老服务初步实现了服务范围扩大化、供给模式多元化、服务形式信息化、服务队伍专业化。但J市的社区居家养老服务依然存在着覆盖范围有限；服务内容单一；专业人才短缺等诸多挑战。当前迫切需要进一步扩大居家养老服务的覆盖范围、丰富居家养老的服务模式、拓展养老的服务内容，提升居家养老的专业队伍。

老龄化；社区居家养老；养老模式

一、“银发浪潮”加大了对居家养老服务的需要

据国家统计局公布的数据，2014年，我国60周岁及以上的人口数量已达21242万人，占全国人口比重的15.5%；65岁以上人口数量达到13755万人，占全国人口比重的10.1%。数据显示，我国老年人口规模呈现出总量扩张、增量提速的发展态势，人口抚养负担逐步加强。加上当今社会已经进入高流动时代，多数老年生活在空巢家庭，特别是大中城市，空城家庭比率已达70%左右，给老年人的生活及照料带来了巨大的挑战。

J省早在1986年就进入“银发社会”，其进程不断加速。而J市又是J省老龄化最严重的地区之一，J市也于1986年步入了老龄社会，比1999年的全国平均水平提前了10年。根据江阴民政部门所提供的资料：2013年，J市60周岁以上人口总数为25.2万人，占全市总人口的21%。在年龄分布结构上，60-69岁的老年人居多，占老年人数量的近60%；70-79岁的老年人近30%；80岁以上的占10%。老年人的人数以每年8000人的速度逐年上升。J市的人口老龄化也和其他地区一样呈现基数大、增长快、高龄化的特点，并且伴随高空巢率和“未富先老”的现象。

由此可见，“银发浪潮”对经济社会发展的影响正如科尔巴赫教授警告的一样：“整个社会体系并未准备好迎接人口老龄化。”发展老龄服务事业，是应对老龄化和空巢化的重要手段。在应对“银发浪潮”的挑战而积极探索的各种养老模式中，机构养老的数量增加缓慢，收费昂贵，让许多老人望而却步；家庭养老因高空巢率和高龄人群增多而陷入困境；社区居家养老服务模式则同时具备了传统家庭养老与机构养老的双重优点：距离近、服务便捷，节约养老成本，有助于直接的满足老年人的现实需求，成为应对“银发浪潮”的一种必然趋势和许多老年人的现实选择。据一项对老年人养老地点选择的调查显示：有97.81%的老年人选择本地养老，仅有1.84%和0.35%的老年人选择异地养老和流动养老；有超过70%的老年人希望养老机构在离家1公里以内的地方，仅有2.58%的老年人可以在3公里以上的养老机构。由此可见，社区居家养老模式成为多数人的选择偏好。

社区居家养老是一种以社区为载体，实现政府、社区、企业、社会等多方资源的整合，为社区内的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等系列服务。这种养老模式的最大优势在于：其一，有利于节约社会财富，社区居家养老需要投入的财力远低于机构养老；其二，更加适合于老年人的养老需求。社区居家养老对于养老需要的家庭，更加便捷、节约成本，而且还能维护老年人原本的社会网络与支持网络。其三，社区居家养老还能提供就业机会，增加就业岗位，特别有助于解决在就业市场上处于弱势群体（如下岗再就业群体、4050人群等）的就业问题。

二、社区居家养老体系的建设成效

为应对“银发浪潮”日益严重的现实，江阴市积极响应民政部2006年提出“社区居家养老服务计划”，通过制定长期性的发展规划，扩大政府资助，加强队伍建设等有效举措，在社区居家养老服务方面取得了显著成效。

（一）社区居家养老服务范围扩大化

J市经济基础良好，无论是地区生产总值、公共财政预算收入，还是居民人均可支配收入与消费性支出都具有明显优势。J市把加快发展社区居家养老服务体系作为一项重要的民生工程常抓不懈，创新机制，多元投入，在土地紧缺的现实情况下建设一批养老服务机构，完善了社区居家养老服务设施。近几年来J市还将居家社区养老服务中心建设列入市委、市政府的民生重点工程，并不断完善社区居家养老服务中心建设方案，工作目标责任制和绩效考核制度。共建成居家养老服务站218个，全市居家养老服务站覆盖率达到85%，实现居家养老服务站城区全覆盖。此外，J市还大力加大对居家社区养老服务中心的支持力度，积极引导、整合社会资源，加大资金投入，努力扩大受益面，每年都会安排专项资金如建设资金补助、运营补助、养老服务从业人员工资补贴等。如2014年CD街道养老服务中心总投资1.4亿元，设有颐养区、特护区、活动区等多个功能区，拥有养老床位500张，配套设施堪称一流，而收费则是“平民价”，普通老人平均每月只要花费1600元左右，就能享受到全方位的生活照料。

（二）社区居家养老供给模式多元化

J市结合自身市情，不断探索多元化的社区养老服务供给机制和社区居家养老服务模式。在供给方面形成了三种模式：其一，政府出资建设，与社区共同运营。其二，市场主体投资建设，政府通过购买获得服务。其三，市场出资、市场建设、市场运行。如J市于2008年在全国首次引入外资参与养老项目，由美籍华人投资1500万美元兴建的夕阳红老年康乐中心，目前，这个综合性养老服务机构已吸引1000多名老人入住，成为了老年人的温暖之家。

（三）社区居家养老服务形式信息化

J市日益注重依托现代信息科技手段助推社区居家养老服务中心的建设，引导居家养老服务项目向信息化发展。通过完善具有GPS定位、主动呼叫和被动呼叫共存的老年呼叫居家信息服务平台。2008年，J市把保障独居、空巢老人的生活作为市政府的十大民生工程，通过财政出资为老年家庭安装“幸福一点通”居家应急呼叫系统。这一系统与120、110相连，老年人遇到紧急情况下及时，通过这一系统能够在第一时间与社区服务组织、志愿者和老年人子女等取得联系，获得帮助。这一举措有效为独居、空巢老人打造了健康安全网。截止到2014年年底，“幸福一点通”用户扩容至7800户。

（四）社区居家养老服务队伍专业化

目前，J市养老机构持证上岗率目前已达95%，但专业人员主要集中在敬老院等机构。为此J市力推“养老护理员培训工程”，大力提升对社区居家养老专业人员的培训力度，以满足不同年龄层次的老年人的不同服务需求，以提升居家养老服务的水平。培训内容实用而广泛，不仅包含了养老护理员的职业道德和基础知识方面的培训，还包括老年人权益保障法、国内外机构居家养老护理现状、老年人心理特点及与其沟通的技巧、养老护理基础知识和生活照料、康复护理等养老护理操作技能、护理员减压培训等。这些针对性的培训极大地提升了养老护理员的护理理论知识等。此外，J市还对养老护理员开展职业技能鉴定。目前，全市各养老机构有360多名养老护理员，其中已有270多名实现了持证上岗。与此同时J市还大力倡导公益慈善组织、社会组织志愿者积极参与到社区居家养老服务中，通过组织驻区单位、社区干部、社区热心人士以及青年志愿者等，探索出了“邻里互助帮扶式”、“小手拉大手式”和“高龄孤老结对关爱式”等多种服务形式，使高危空巢老年人有人关心帮助，并得到代购、代缴、助医、助餐等生活照料和家政、精神关爱等服务。例如LG街道共有170名老年志愿者，每月有113位老年人能够享受到上门服务。LG街道还专门建立了一套较为完整长效的工作机制，形成了常态化的活动模式。

三、社区居家养老遭遇的现实困境

与家庭养老和机构养老相比，社区居家养老服务有其独特的优势。但因其发展时间较短，在发展过程中还面临着一些现实困境。

（一）覆盖范围依然有限

从J市的实证研究来看，当前社区居家养老服务网络的覆盖依然有限，在经济基础雄厚的J市社区居家养老服务中心也仅在市区内实现了全覆盖，居家养老覆盖率不足，一些乡镇特别是一些农村社区的居家养老服务中心（站）的基础设施建设还较为滞后。还有服务对象上的覆盖范围依然难以实现均衡化。社区居家养老服务按照由谁出资可以分为个人出资和财政出资两种模式。因地方财力所限，特别是基层社区活动经费的短缺，能够享受到提供给社区老年人口的免费服务的人口还相对较少。而自费购买服务的人群则更少，其原因在于，传统观点的禁锢对老年人影响深远，即使经济相对宽裕大部分老龄人也不愿意花钱购买服务。

（二）服务内容依然单一

2011年2月24日《人民日报》报道提供的一组数据显示：当前我国社区居家养老存在突出问题是服务形式单一，高龄人群继续康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务滞后。J市的实证研究也证明了这一观点，当前居家养老服务仅限于针对健康老年人的养老设施服务，以及日常生活照料等家政服务，现有的服务项目与老年人个性化的服务需要还有一定的差距。如目前各个社区居家服务中心（站）还普遍缺乏老年人特别是高龄人群需求较高的上门服务；化解空巢家庭、独居老人等精神慰藉和精神关怀等人性化服务；以及针对高龄人群患病需康复的老年人的医疗服务等个性化的服务项目。

（三）专业人才依然短缺

尽管J市通过提升居家养老服务人员的工资待遇水平，加大对其业务水平和工作能力的培训，但在养老服务人员队伍方面还存在诸多问题。首先专业人才力量偏少，远远不能应对“银发浪潮”的来袭；其次结构不合理，大部分从业人员年龄超过40岁以上，而且多为女性，这样的年龄结构不利于提升养老服务队伍的专业化素质，而且不利于这一事业的可持续发展。再次人员结构不稳定，因养老服务工作待遇低，工作强度大，工作地位不高，因此人员稳定性极低。最后虽然志愿者队伍通过开展丰富多彩的助老志愿活动，但这些活动大多停留在非常态化、非专业化、非连续性的“献爱心”层面。

（四）管理机制仍需完善

目前国家层面还缺乏从法律上给予养老事业相应的保障，许多地方也把工作的重心放在教育、医疗等其他公共服务的供给上，从而忽视了养老服务的供给。在这种背景下，J市养老服务也缺乏相应的法律保障，基本上是靠地方性的政策法规来开展工作，工作在实际推广和具体运行过程中会遇到很多障碍和阻力。例如民政部门因资金和人力的限制，很难根据社区居民的现实需求，按照老年人的个性化意愿制定居家养老服务中心的发展规划和服务项目，一些项目设置不实用，造成了资源的浪费。此外，一些社区居家养老服务中心（站）建成后，受前期规划不到位，布局的不合理，覆盖范围狭窄等问题的局限，社区居家养老服务的难以向规模化和专业化发展。特别是养老服务设施的建立、服务的开展等需要其他职能部门的支持和配合，因民政部门难以进行有效协调，在工作中难以调动其他部门的资源为养老工作服务。作为居家养老服务的具体实施者，无论是在人力，还是物力、财力上，社区都难以承担如此繁重的工作。社区的工作人员承担着许多行政职能，因而没有太多的时间和精力来承担社区居家养老服务方面的工作。

四、推进社区居家养老服务的对策

针对已有挑战，特别是有效化解人口老龄化的社会风险，保障老年人安享晚年，还需进一步探索优化提升居家养老服务的发展方向和发展路径。

（一）进一步拓展社区居家养老覆盖范围

当前，我国大多数老年人依然居住在农村社区，与城市社区相比，农村社区的机构养老发展更为滞后，绝大多数老龄人群，特别是一些高龄人群缺乏基本的养老服务，给当地经济社会发展造成了一些负面影响。因此，今后，应进一步扩展社区居家养老的服务范围，特别是应加大对农村社区的扶持力度。在全市建设居家养老服务中心时应充分考虑农村社区的实际情况，在资源配置上有一定程度的倾斜和支持，为更多的农村老年人提供社区居家养老服务的基本保障。此外，还应将居家养老服务的范围扩展到不同年龄层次的老年人群，争取将老龄服务由补缺型服务向普惠型服务转变，逐渐惠及所有老年入群体。

（二）进一步丰富社区居家养老服务内容

当前，社区居家养老服务中心所能提供的服务与老年群体的个性化需要存在着一定的差距。因此，政府应逐步丰富服务内容。如当前空巢家庭数量较多，因此社区居家养老服务中心可提供一些精神生活陪伴、文化娱乐活动等精神性的服务。此外，老年人对健康的关注和健康服务的需求较高，因此社区居家养老服务也可以进一步丰富服务形式，如采取多种形式向老年群体提供健康资源、陪医送药、康复护理等服务，也可以根据老年群体的生活现状，提供一些如房产分配、赡养等方面的法律咨询和法律维权等服务。最后，还应该加大对老年群体精神状态、心理状况的特别关注，注重服务质量。

（三）进一步完善社区居家养老服务机制

针对人口老龄化高龄化速度不断加快、老年人对养老服务需求日趋多元的发展现实，各级政府应逐步完善社区居家养老服务管理机制，为养老事业提供制度保障。各级政府应因地制宜，探索建立长期护理保险制度与养老服务补贴制度，为居家养老服务提供必要的资金支持。

（四）进一步壮大社区居家养老服务队伍

首先，应该通过制定各种优惠政策，提升养老服务人员从业待遇，鼓励和吸引更多的人才加入到养老服务事业工作。其次，应该利用和借助高校和职业院校以及机构养老等各方力量，加大对社区居家养老服务人才的培养，提升行业的整体素质。最后，完善志愿者工作机制，逐步建立志愿者服务人员的专业化、稳定化和职业化。

［1］江苏省财政厅.充分发挥财政资金支持引导作用助推社会养老服务体系建设［J］.中国财政，2014（2）：21-23.

［2］宋超.江阴投入10亿兴办养老设施颠覆养老靠子女的传统［N］.江南晚报，2012-10-08.

［3］孙迎春.我国社区居家养老调查及对策研究——基于南京市栖霞区居家养老调查［J］.特区经济，2012（11）：90-92.

［4］胡丹，郑英.社区居家养老托起“夕阳红”［N］.江阴日报，2014-01-13.

［5］郑英.政府主导社会参与全民关怀多元化为养老服务托起幸福“夕阳红”［N］.江阴日报，2014-10-01.

［6］“江苏特色”居家养老服务模式初步形成［N］.新华日报，2013-10-14.

［7］江阴市大力发展居家养老服务中心及日间照料中心［EB/OL］.江阴政务网（http：//www.jiangyin.gov.cn/a/201312/ m69vcmq4lchf.shtml）.

［8］“江苏特色”居家养老服务模式初步形成［N］.新华日报，2013-10-14.