国企改革中政府职能相关问题研究

高岩

[摘要]我国的国有企业改革问题既需要依靠企业内部改善传统的管理模式，同时更需要外部环境体制的变革。其中，体制的转变涉及到多种社会关系，最为关键的是改革过程中以及改革之后企业与政府之间的关系，即在社会主义市场经济体制中政府与企业的角色定位问题。概括来讲，国有企业的改革与政府的角色定位应当是两个相互包容、相辅相成的过程。在本文中，笔者将结合自己的实践经验，就这一问题展开论述。本文首先从理论角度着手，介绍了国有企业改革以及国企改革与政府职能定位的相关概念，然后就现阶段我国国企改革中政府职能存在的一系列问题和相应的对策，做出了详细的探讨。

[关键词]国有企业；改革；政府职能；角色定位

前言：我国的经济结构中以公有制经济为主体，同时又允许多种所有制经济共同发展，这样就使得国有企业成为了国民经济中的重要组成部分。我国国有企业先后经历了计划经济、市场经济，为独立、完善的国民经济体系建设做出了重要的贡献。与此同时，国有企业在改革和发展中取得了根本性的进步，但仍然有少部分国有企业存在着政企不分、改革进程缓慢以及无法适应宏观经济体制等病症，从而降低了国有企业改革的整体效率。在国有企业的改革过程中，政府的政策和导向始终是影响改革进程的重要因素，只有在政府的科学引导之下才能建立起有效的现代化企业制度，为国有企业营造良好的体制、政策、基础设施等环境，从而提高生产力和经济效率，充分发挥出国有企业在国民经济中的主导作用。

一、国有企业改革的概念

在改革开放之前的计划经济体制环境中，政府部门号召全国根据计划与比例发展国民经济的要求，合理组织各部门按照统一的计划标准来配置国民经济中的人力、财力和物力。国有企业在计划经济体制下，统一由国家来进行分配和管理。而随着社会经济的不断发展，传统体制下的国有企业出现了条块分割、各自为政、效率低下等问题，严重制约了国民经济的发展。为此，政府开始逐渐意识到国有企业改革的重要性。1978年，十一届三中全会的召开标志着国有企业改革的步伐开始。国有企业改革发展至今，其改革历程可分为初步探索、制度创新以及纵深推进三个阶段。从本质匕来讲，国有企业的改革是生产力与生产关系之间的相互作用，是中央推动与地方实践上下结合的产物，我国的国有企业改革符合社会主义市场经济建设的客观需求。虽然针对国有企业的市场化改革问题已经确定了大致的方向，但面对复杂的社会经济环境，新时期国有企业的改革仍然需要面临巨大的压力和挑战。

二、国有企业改革与政府职能定位之间的关系

政府职能通常包括经济职能、政治职能、文化职能以及社会公共服务职能等内容，它是政府机构在一定时期内根据国家与社会发展需求所发挥的作用与功能。政府部门有着非常大的权利，政府部门的职能定位与国有企业改革之间的关系，可以概括为如下几点：

1.相辅相成的关系

政府通过调整自己的职能定位，能够在一定程度上推动国有企业的改革。同时，国有企业的改革模式也能够确定政府部门需要怎样的职能定位。因此，二者有着相辅相成的关系。

2.指导的作用

政府机构通过对国有企业的考核与科学评价，准确定位自己的职能，从而指导国有企业的改革方向，加快国企的改革进程。

3.约束与调节的作用

政府的职能定位可以有效约束和控制国有企业在改革过程中出现的诸多不良现象，从而帮助企业发现和解决改革中的问题，调节和推动改革历程的健康发展。

三、国企改革中政府职能问题分析

1.政府职能与经济体制的脱节，引发国企改革矛盾

在计划经济体制的环境中，政府部门形成了集国有企业所有者职能、社会经济管理职能以及经营者职能于一体的经济职能体系，正是这种全面的政府职能，使得在市场经济体制之下产生了如下一些矛盾。举例来讲，政府部门职能过于全面，导致缺乏足够的精力去关注国有企业的经营状况，也无法履行国有企业所有者的职能，只能延续传统的计划经济模式来管理企业。而许多特殊领域之内的国有企业对政府部门有着很强的依赖性，没有充足的条件来成为独立市场经济主体，无奈之下只得受制于政府管理。另外，部分国有企业还被迫承担起了政府分配的社会职能，导致企业只能以政府附属品的形象出现在公众视野内。长此以往，由于政府职能与市场经济体制的脱节而导致的问题将会越来越严重，从而影响到国企改革的进程。

2.出资与监管制度不完善

在《企业国有资产》出台之后，我国逐渐确立了以国务院和各级人民政府为出资人，国资委和各级地方人民政府根据国务院规定设立的国有资产监督管理机构代表国家履行出资人职责的机构。这也就是说，国资委一方面作为出资人履行职责，另一方面又肩负着国有资产的监督管理职责。同时，“国新”公司的成立在理论上来讲使得国资委的双重职能在央企层面上被分离开了。然而在现实中，出资与监管二者的关系常常混淆，由于处理不好出资人和监管之间的关系，导致了监管不力或者不公平竞争的问题发生。例如，山西煤炭的产供销问题仅仅在一两年之内就重新回到了改革前的行政全程管制模式，这种所谓的政府创新，实则反映出了政府职能在一定程度上的缺失。

3.政府在国企改革中控制行为体现不够突出

政府机构是国有企业改革过程中的主力军，而在许多地方的国企改革中，经常会出现国有资产负债问题或国有资产的定价问题无法得到有效解决，究其原因主要在于政府机构在企业的改革过程中控制行为不够突出，将过多的精力投入到了其它—些无关紧要的问题上，最终导致了上述重要问题长期无法解决。通常来讲，政府机构在国企改革中有着很大的控制权利，而且也能够通过政府自身拥有的政治、经济等各项职能对国企改革中的不合理地方进行整治，对改革中合理的地方大力推广。然而，就实际情况来看，不少的地方政府都没有充分发挥出自身的职能优势，也没有充分利用其拥有的控制手段，导致国企改革中出现了一系列的问题。

4.国企改革制度创新不够

国有企业的制度创新需要一批有活力且实干的综合性人才，而实际的改革过程中需要企业的创新制度都不够完善，具体来讲：①有的企业中创新机会成本过高，导致前期投入资金和精力大，一些中小型的国有企业无法承受，难以达到创新要求。②现阶段我国针对版权和专利的保护力度有限，—个新的制度创意出来如果无法为创造者赢得期望中的价值，该项创新制度后续也就难以得到有效的落实。③国企的高层领导频繁更换，也是企业改革制度创新不足的重要因素。在任的领导往往只求业绩，忽视了制度创新对于国企改革和企业经营状况的影响。因此，在—些企业的改革过程中就会出现企业员工成份转换困难，社会职能难以剥离等问题。

四、当前国企改革中政府职能转变的对策及建议

1.健全社会保障体系

社会保障制度是国有企业改革中的重要环节之一，只有建立起一套完善的社会保障制度，才能促进国有企业在改革中尽快地拜托沉重的历史包袱。现阶段，社会保障的滞后问题是阻碍国有企业进一步深化改革的主要因素。政府作为制度的主要供给机构，应当采取有针对l生的措施来完善社会保障制度，如医疗保险、失业保险等。具体来讲：

（1）对国有企业的逻辑边界进行合理界定。国有企业在我国国民经济中占有重要的比重，它是政府调节经济的主要手段之一。因此，国有企业应当有别于普通的私营企业，应具有严格的逻辑边界，即企业的存在领域问题。在市场经济环境中，政府的主要价值应当在于市场作用不能发挥作用的地方，而国有企业作为政府的一种调控工具，也应当存在于市场失灵的公共产品以及准公共产品之中。所以，这就要求政府部门对于国有企业的存在领域先给予一个明确的界定，而不是简单地制定国有企业退出机制或减少国有企业数量。

（2）将国有企业的资产和收益变现，以此来补充社保基金。目前，针对部分国有企业退出问题已经达成共识，这也是政府消除垄断、开发民营企业空间的主要途径之一。为此，可以将国有企业退出的部分国有资产以及国有企业的收益，来适当补充社保基金。

2.建立现代企业制度

（1）重点推行政企分开。重新界定国有企业和政府部门之间的关系，坚持“政企分开”、“政资分开”以及“所有权与经营权分开”三项原则，以此来确定国有企业在市场中的主体地位，转变政府职能。具体来讲，首先应当推动国有企业中的政企脱钩与资产的整合工作，理顺企业的管理体制和经营机制，促进国有企业的整体发展。其次，分类推进各委办局所属国有企业的事企分开与政企分开，捋顺国有出资人的关系，在辖区内建立起经营性国资，对国资管理体制进行集中统一监管。最后，加快调整步伐，对现存的政企分开方面的新问题进行研究，不断总结和完善经验。

（2）去行政化。国有企业的改革应当积极借鉴国内优秀城市的经验，企业领导人积极主动地消除行政观念和头衔，促进国企的管理体制向着市场化的方向快速转变。为了达到这一目标，可以从以下几方面着手：首先，企业领导人应彻底摆脱“官本位”的观念，将除掉权利作为落实制度的基础，从根源上斩断二者之间的关系，以此来促进管理理念的根本性突破。其次，理顺企业的管理体系，过去一些国有企业中，从中央政府到地方组织部门都要参与进去管理企业的阶层干部，这样就容易造成在企业中即使不讲行政级别，而实际的工作中仍然会有行政级别的存在。为此，国企的改革中可以将干部界定为行政和企业两个概念来分别予以管理。在行政方面的干部，直接交由企业组织部门来管理，而企业的干部则让国资委的来进行管理。这样，从组织体系上将二者分离开来，就等于从组织层面上斩断了二者的关联性。最后，国有企业在福利和薪酬方面应当制定相关的企业标准，并且企业中的大小会议也不应当再受到行政方面的硬性约束，而是以企业自身的发展需求为出发点，从而使得国有企业的干部自觉与行政级别分离开。

3.加强国资委监管的有效性

好的制度模式需要配合有效的监督体系。国资委作为国有资产的监督部门，肩负着监管国有企业改革和重组的重任，国资委的监督行为也应当受到监督，才能确保其监督行为的有效性。常见的监督模式有内部监督和外部监督两种形式。内部监督指的是在组织内部设置专职的监督体制，自上而下地对组织行为过程进行监督；外部监督则是指除了本组织之外的其它个人、机构对该组织的监督。就针对国资委的监督来讲，也可以从内部监督和外部监督两种形式来开展。

一方面，内部监督应当由国资委内部职能机构来完成。例如，监事会工作局来承担对国资委的内部监督工作，通过监事会工作局可以实现对国资委内部人员工作执行情况和绩效水平的监督。另一方面，针对国资委的外部监督模式，可以根据《企业国有资产法》中的相关规定：“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。第六十四条，国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。”上述规定中指出了国资委的外部监督主体由各级政府和人大来承担，其中虽然没有明确细化监督的细则问题，但由于国资委本身是政府的一个职能机构，所以，为了避嫌，外部监督机制的构建则应当主要由人民代表大会常务委员会来进行。

结语：国有企业在我国国民经济中占有着举足轻重的地位，新时期国有企业正面临着前所未有的深化改革挑战。政府部门在国企的深化改革中扮演着重要的引导角色，政府可以通过自身的各种职能来行使其权利，有效推动国有企的改革历程。现阶段，我国部分国企改革中政府的职能没有能够很好地与市场化模式相结合，也没能梳理好政府与市场之间的关系，导致了国有企业的深化改革过程缓慢。为此，在新—轮的改革中，政府部门有必要认清自己在企业中扮演的新型角色和地位，通过对自己职能的重新定位来充分发挥自己的主导作用。