土地流转：农村改革在路上

策划/执行　本刊编辑部

土地流转：农村改革在路上

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1978年安徽省凤阳县小岗村打响了中国农村改革的“第一枪”，开启了新的模式家庭联产承包责任制，将土地所有权分离。2004年8月28日修订的《中华人民共和国土地管理法》指出，土地使用权可以依法转让。2014年农村集体土地确权登记发证进入新阶段，为土地流转政策推进扫清障碍。土地流转喜获政策力挺，巨大的土地流转市场有待开发。

土地流转指的是土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地是农民的生命线，是吃饭的根本。“三农”问题依然严重。如何加快农村土地流转，促进土地适度规模经营，实现农业增效、农民增收，是当前和今后一个时期我们必须解决好的一个重要而紧迫的问题。

从“大锅饭”到包产到户

陈德忠是一位年过七旬的老人，住在榆中县和平镇和平村，早在1961年，他怀着美化家乡的强烈愿望，放弃城市的工人身份、从工厂辞职，回乡从事义务造林工作。经过数十年的艰苦创业，他在荒山秃岭上植树造林、发展果园，为当地的绿化、经济发展，做出了巨大贡献。1967年，他开始筹建西北最大的紫斑牡丹培育基地——和平牡丹园，当和平牡丹园发展的最为红火的时候，他却将辛苦经营了40年的牡丹园捐给了当地政府。

陈德忠老人对于这片土地，他身上所经历的这些故事，恰好也是这半个多世纪来兰州乃至甘肃省农村土地政策变革的一个缩影，如今，过去的往事在陈德忠老人的脑海中，放佛是昨天才发生过的。

上世纪六十年代初期，陈德忠老人从城市里回到农村，那时，农户们的生活状况并不好，吃饱肚子，是当时人们最大的愿望。

六十年代，国家明确了“三级所有、队为基础”的土地所有权制度，除给农民保留一点自留地外，一切生产资料属于集体，集体劳动，评工记分，集中经营，按照人口和工分两个标准进行统一分配。因为所有成年人和半成年人都参加劳动，同时也形成了一定的刺激，使得社员们有了挣工分的积极性。在那个吃大锅饭的年代里，挣工分成为了每个劳动者每天都必须去要面对的事情，然而平均主义的分配制度，严重的打击了农民们的劳动积极性，降低了劳动效率。

时间就这样一天天的过去，他们的生活也在一天天的继续，转眼间，到了八十年代，家庭联产承包责任制的春风吹到了陈德忠的家乡。

包产到户作为家庭承包经营的一种形式，在全国农村迅速地采用和推广。“家庭联产承包责任制”作为

农村经济体制改革的第一步，突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制。随着承包制的推行，个人付出与收入挂勾，农民生产的积极性大增，解放了农村生产力。农民可以将多余的粮食卖出去，农民手上的现金多了起来，农村经济也逐渐好转了。

在和平村进行包产到户的工作时，陈德忠在给每家每户分配土地时，注重了每户实际土地的连片性和整体性，避免了碎块化的分配，这样为和平村今后的发展，奠定了一个良好的基础。

此时的陈德忠，终于腾出了精力，可以全身心地投入到自己喜爱的果树和花卉种植去，国家对于土地承包制度的改变，也使得他有了更为广阔的空间去大展身手。

伴随着改革开放而产生的家庭联产承包责任制，解放了我国农村的生产力，开创了我国农业发展史上的第二个黄金时代。农业的发展也为国民经济的发展奠定了坚实的基础，农民们的生活，也因为家庭联产承包责任制的实施，而发生了大的改变。

家庭联产承包责任制，确实有效地解决了农业生产中的公平与效率问题， 分离了所有权和经营权，其收益分配明确划分，极大刺激了农业总产出和剩余产品的增加，增加了农户的财产，使得农民的生活大幅度改善，使中国农业有了一个很大的发展，基本上解决了温饱问题。

从上世纪八十年代到现在，改革开放释放出来的巨大能量使中国经济和社会发展突飞猛进，工业、商业、服务业等都发生了日新月异的变化，然而原先的家庭联产承包责任制，却显得难以跟上这种变化。

家庭联产承包责任制，虽然极大的调动了农民的生产积极性，但是碎块化的土地分配，也限制了农业的发展。农业土地的集中经营非常困难，首先是由于农户不拥有土地的所有权，土地不可能通过买卖的方式集中；其次是由于土地的极度分割，即便进行一定的转移后，接受转移的农户得到的仍然是大量分散的小块土地，故而土地的规模化经营很难出现。

这样一来，很多地方的农业只适合手工劳动，不适合机械化经营。正因为如此，在家庭联产承保责任制实施的很长一段时间内，我国农业生产的机械化程度不仅没有提高，相反还有所下降。根据有关资料显示，1979年和2001年每千名农业劳动力拥有的拖拉机数量没有任何变化，都是2台，而每百公顷可耕地拥有的拖拉机数量则从76台下降为70台。

土地家庭承包经营制度在发挥了它的历史作用之后，随着社会经济的发展，逐渐显示出它的某些不足，导致近年来农村出现“村庄空心化、农业兼业化、农民老年化”和一家一户分散经营状况，束缚和阻碍了农村经济发展和城镇化进程。

如何有效地解决在原有土地政策下出现的问题，成为了社会各界所有人士共同关注的问题。

就在陈德忠红红火火为他的果树和花卉们忙碌的时候，远在千里之外的河西走廊，也有人借着这次土地政策重要转折的良机，努力改变了自家的生活状况。

张正福是永昌县朱王堡镇汤宁村一社的村民，由于当时家中人多地少，生活过得并不宽裕，贫困一直伴随着张正福度过了青少年时期。

在张正福夫妻俩的共同努力下，生活过得比过去有了很大的改善，可是有限的土地资源，始终制约着他俩的进一步发展，这时候，张正福就谋划着怎么样能拥有更多的土地资源。

这个时候的张正福，从县上和乡上承包了100多亩土地，以种植树苗为主，同时，随着苗木发展的越来越好，他又承包了更多的土地，不但要种好树苗，还想在养殖业和蔬菜业里闯出一番天地。

慢慢的，张正福承包的土地是越来越多，养殖业和种植业也是发展的越来越好，过去连吃饱肚子都发愁的穷小伙，现在变成了在当地响当当的张老板。

在2002年以前，像陈德忠和张正福这样承包土地的行为，早已存在于农户之间，从短期内来看，家庭联产承包责任制提高了农户的积极性，提高了农田里的经济产出。可是，在一家一户的经营方式、城市化进程的限制、缺少相应法规的规范等诸多因素的制约下，家庭联产承包责任制已经难以适应现在发展形势，土地制度将面临着再一次的变革。

应运而生的土地流转

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转其实指的是土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

随着国家法规政策的相继实施，土地流转告别了过去私下、口头承诺等形式，正式地出现在了人们的身边，越来越多的人们开始接触和了解到土地流转，他们从这里边也逐渐尝到了甜头。

在张掖市甘州区城南38公里的地方，有着省列重点贫困乡的花寨乡，虽然处在祁连山的北麓，但是干旱缺水的问题却始终制约着当地的农业经济发展。

严酷的自然环境、传统的种植方法和已经退化的种子品种，诸多因素的作用下，使得当地的农民不愿意在把自己的精力浪费土地上，纷纷将土地抛荒、离开家乡，外出务工，追求更高的收入和回报。

2008年，在西阳村村民甄彬的带动下，吸收当地村民，成立了专业的种植合作社。合作社成立后，结合当地的实际情况和种植习惯，引进新品种、新技术，开始在当地示范和推广旱地谷子，带动了当地经济的发展。

有了新的品种、新的技术，再加上合作社全新的种植管理模式，当地谷子的产量和价格都有了大幅度的提高，辐射带动了当地5000多户农民的增收致富。

通过土地流转，老百姓的经济收入提高，越来越多的人认识到了土地流转的好处，要求加入到合作社里来。而甄彬通过合作社，也走出了一条适宜山区农业产业化发展的新路子。

像花寨乡这样通过土地流转，为当地农村经济发展带来变化的事例，在我省还有很多，一些县区将土地流转作为实现土地规模经营和农业现代化，促进农民增收、农业增效的一项重要措施来抓，积累许多的经验和方法，取得了不错的成绩和效果。

在土地流转工作开始之初，很多的农户并不了解土地流转，对于土地流转中的细节还不是很清楚，经常因为流转问题产生纠纷，既不利于土地流转的开展，也严重的影响了农村经济的发展。

在土地流转过程中，要实现有序流转、平等交换的前提，是土地归属清晰、权能完整。通过对农村土地承包经营权进行确权登记颁证，给农民承包地上户口、发身份证，可以明确土地承包经营权归属，让农民定地、定权、定心后，这些土地就可以流转交换，优化配置，让外出务工农民土地流转得放心，让新型农业经营主体经营得放心。

在稳定农户家庭承包经营制度的基础上，加快土地流转，让土地向大户集中，农民向二、三产业集中，是当前“三农”工作中最迫切需要解决的问题之一。农业的发展远远滞后于工商业，农村的发展落后于城市，农民收入增幅落后于城镇居民。

土地经营权流转的相关政策出台，对于像陈德忠和张正福、甄彬这样农业大户们进一步扩大生产规模、加大资金投入、发展农业现代化和产业化，起到了良好的促进和推动作用。

新的土地流转政策出台后，张正福从村上又流转了500多亩土地，在兼顾好自己的种植业和养殖业的同时，还修建起了80座温棚。不但自己致富了，还有效的带动起了周围的老百姓共同致富，如今，他每年仅向农场里务工的工人发放工资，就要三四十万元。

无论是陈德忠，还是张正福、甄彬，他们的生活发生改变，离不开他们自身的勤劳和努力，更得益于国家对于土地制度的改革。

土地流转相关政策的出台，使得原本被人们忽视的土地重新焕发出了活力，土地的价值再次得到提升，一些原本从事其他行业的投资者，从中看到了农业生产拥有的巨大潜力，纷纷通过各种不同方式转行投入到农业产业中来，既提高了农村产业规模化经营，也为当地农民的增收致富起到了良好的带头示范作用。

在实行家庭联产承包责任制以后，农村广袤大地上的改革热潮没有停歇过，一种全新的激活土地生命力的行为——流转土地承包经营权，正在陇原大地上如火如荼的进行着，我们相信土地承包经营权的流转，一定能实现农民收益和土地效益的双赢。

“农民”是个新职业

农村土地承包经营权流转问题，是深化农村改革，加快农村发展的大事。积极探索和实践加快农村土地承包经营权流转的有效形式和途径，着力解决农村土地资源的优化利用问题，对于加快现代农业发展、促进新农村建设具有十分重要的意义，也是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。

在我省，土地流转工作开展以来，越来越多的村庄和农户，利用土地流转的契机，创办合作社、发展产业经济，改变了当地农民们的生产生活状况。

高奇志是甘州区党寨镇下寨村的一位普普通通的村民，家里有着15亩的土地，平时和老伴在地里种植玉米。后来，村上修建了养牛场，他通过招工，在这里成为了一名产业工人。高奇志说，他现在是双收入，班也在上，地也在种。

说起养牛场的建立，就不得不说起下寨村的致富带头人，蒋吉福，他既是村里的党支部书记，也是下寨村奶牛养殖专业合作社的理事长。他刚当上村支书的时候，下寨村里的大部分村民还住在“灰头土脸”的砖混结构平房里，与如今全村人所居住的小康楼是有着天壤之别。

2011年，蒋吉福带领全村人，在当地政府的扶持下搬进了小康楼，先后完成小区的化、美化、绿化等任务，村民服务中心和小学教学楼也相继完工。可是，村民们搬进楼房之后，就面临着养殖难的问题。

2012年4月，下寨村奶牛养殖农民专业合作社成立，蒋吉福带头为奶牛专业合作社入股100万元，采取“股份合作，集体经营”的发展模式，带领全村95%的农户入股经营，建立了科学化、标准化、规模化、生态化的奶牛养殖场。

奶牛养殖合作社现已完成投资5400多万元，引进奶牛1000头，2014年底完成3000头奶牛存栏任务。奶牛场的建设，彻底扭转了下寨村农民单靠种植业和畜禽散养殖发展的局面，有效破解了农民入住小康住宅楼造成的“养殖难和难养殖”的问题，进一步拓宽了农民增收渠道。

下寨村的奶牛场正办得红红火火的时候，作为村里致富能人的蒋吉福，并没有因此赶到满足，他又开始思考该如何利用目前的资源，来为村民们谋取更多的利益。

随着奶牛养殖效益的逐步提升，蒋吉福又瞄准了设施农业。2014年，村上积极探索尝试“种养废弃物—沼气池—住宅社区—温室大棚”的循环发展模式，再投资530万元，建造日光温室大棚70座，连同2013年建成的88座日光温室用于食用菌培植，形成了“畜牧业引领，多产业融合”的产业联动发展新机制，全村踏上了致富的“快车道”。

如今的下寨村，大部分的村民们都住进了小康楼，每天在养牛场和温室大棚的工作，已经告别了过去那种面朝黄土背朝天的生活，在新建的生活小区内，很难将这里与过去的下寨村联系在一起。

当前农村的规模经营，不论在种植业还是在养殖业，不论是粮食作物还是其他经济作物方面，领头或挑大梁的都是些能人或经营大户。像蒋吉福这样的致富带头人，在我省有着许多，他们原本都是在各自的领域取得成功，转而又回到农村，带领乡亲们共同致富。

与张掖市甘州区有着千里之遥的宁县，在土地流转方面也走出了一条自己的道路，成立了全省第一家以土地入股为主要形式的股份制合作社——宁县民生农民合作社。

合作社以土地入股为主要方式，农户携地入股，由合作社集中使用，把土地租赁给种田能手或客商承包种植，双方签订合同，合作社统一管理，收入按比例分成，盈余按股分红。

就这样，共有203户876名社员的甘肃第一家土地股份制农民合作社成立了，

这几年，在合作社的带动下，任村复垦土地860亩，并建成小康住宅区、柏油硬化村道，通过招商引资建成的工贸、制药、建材等龙头企业，可常年解决本村剩余劳动力160多名，实现村内务工收入460多万元。

在土地不可再生的稀缺资源面前，只有通过能人的带动，才可以提高农业用地规模经营效率、使土地发挥最大的资源优势。当能人大户投身土地流转时，吸引了更多的农户开展土地租赁，催生了一批集约化经营土地和规模化设施养殖的职业农民和家庭农场主，为农村推动土地流转规模经营、促进农业转型升级和规模化经营起到了良好的带头示范作用。

土地流转在我省各地迅猛发展，顺应了农村富余劳动力向非农产业转移的新趋势，土地向种养能手、专业合作社和龙头企业集中，改变了分散经营的传统耕作模式，加快了农业规模化、集约化、产业化发展步伐，让人们看到了现代农业发展的无限希望。