完善官僚制 重申官僚理性

张周涛

摘要：自官僚制诞生以来，关于它的优劣之争一直不绝于耳。特别是随着新公共管理理论的提出，许多学者对官僚制大加批判。但令人遗憾的是，我们国内很多学者也是人云亦云，大批特批官僚制。那么，官僚制在我国真的到了应该抛弃的地步？本文经过分析认为，我们非但不应抛弃，反倒应该不断完善，重审官僚理性。

关键词：官僚制 官僚理性 理性不足 重申

伴随着新公共管理运动的兴起，我国一些学者在引进西方先进行政理念的同时，大谈特谈“摒弃官僚制”，以期与国际接轨。但现实情况是，西方国家在发展的过程中，由于官僚制得到了充分的应用，其缺点也不断暴露出来，所以，针对西方来说，官僚制可以进行超越或者是摒弃。但我们是否也要效仿西方，置官僚制之“死地”而“后生”，官僚制在我国真的像在国外一样到了应该抛弃的地步，还是应该大力发扬官僚理性，完善官僚制呢？

一、官僚制的“重新审视”

众所周知，官僚制是在韦伯那里得到系统阐释的。许多学者在大谈特谈“摒弃官僚制”时，实际上一定程度上误会了韦伯的本意。因此，在对官僚制进行评价之前，我们有必要再回归到它的发明者——韦伯那里，再重新审视一下“官僚制”。

韦伯的理性官僚制理论是在传统的官僚制实践经验和前人研究的理论基础上总结出来的。在韦伯那里，他研究与设计了政府机构的组织管理模式，创立了著名的理性官僚制理论。韦伯通过研究机构和人类社会的管理实践发现大致有三种模式：一种是建立在组织管理个人领袖魅力基础上的管理方式；第二个是基于遗传的习俗和惯性血缘基础之上的传统组织管理；第三是建立在法律和理性基础上的“官僚制”组织管理方式。在韦伯看来，这三种模式中，只有“官僚制”才是最有效和合理的组织形式。

官僚行政人员是法理型权威的具体执行者。在纯粹的法理型权威的讨论中，韦伯提出的官僚行政人员的任用规律表明了官僚组织的主要特点：1.个人要服从权威；2.职务等级界限清晰明了；3.每个职务有明确的职能范围；4.具体的职务由契约关系确定，人员有自由选择的权利；5.应以货币化的固定工资付给报酬；6.职务是任职人员唯一，或至少是主要的职业；7.职务是一种职业。晋升是基于资历，加上领导的评价；8.行政人员执行公务时不得滥用行政资源；9.执行公务时要受到纪律的制约。

在上面的几个特征之下，现代官僚制为行政组织的发展提供了以下基本理念和价值观：第一，否定世袭制或家长制。官僚制不提倡主管武断的管理方法，批判和否定个人专制、裙带关系、暴力威胁、感情用事，相应地，举起理性和逻辑的旗帜，这对原本西方国家盛行的政党分肥制是个有力的打击。第二，对法律法规和规章制度的追求。法律原则和规制，确保了制度面前人人平等，最起码是形式上的。官僚主义需要官僚机构严格按照预先设定的计划来行事，不能随便变动，更不能根据特定的想法或意识形态的取向来确定自己的行为，必须保持价值中立。第三，重视专业知识。基于官僚组织的专业知识、专业职位，必须通过最广泛的社会招聘来选聘人才，从而拒绝了身份制度和世袭制度。第四，保障权力运行的公共性和非人格化的管理。所谓非人格化的管理是指要按照制度办事，对制度负责，不能感情用事。故权利的行使是可预测的、是理性的、是有一套特定的规则与程序可循的。

因此，在韦伯看来，官僚制组织在技术上对于那些非机械的生产方式有比较优势，也优于其他形式的组织。连续性、灵活、统一、准确、速度、知识、严格的服从、人力和物力成本低，这些都是官僚制体系的特征。同时，官僚制强调要靠规则和制度来开展管理，可以不用顾忌人的情感，官僚体系内的官员行事可以对事不对人，不涉及爱憎感情。因此，“理性”是其最基本的特征。

总之，韦伯提出的官僚制作为一种高效和理性组织工具，一方面以制度化、非人格化的特点否定了传统家长制下的人治现象，同时又极大地适应了行政管理复杂化和机器化工业社会大生产的客观需要。所以在其诞生的相当长时间内适应了工业社会的发展，可以说为资本主义的发展做出了极大贡献。

二、官僚制存在的一些不足之处

在看到官僚制诸多优势的同时，应该也承认，官僚制从诞生的那天起，也存在着这样那样的不足。对于这一点，即使是官僚制的“发明者”韦伯自己也都不否认。

随着人类社会进入到后工业社会，工业化水平不断得到提高，官僚制的一些不足也不断暴露出来。让我们先感性的看看美国几位总统对官僚制的评价吧。罗斯福哀叹他处于官僚主义的阴影之下，哀叹改变美国海军的困难“要想改变海军中的什么好比是用拳头搞羽绒床，你用右拳打它，你用左拳打它，直到筋疲力尽，你会发现该死的床还跟你打之前没什么两样”。杜鲁门曾说，“我想我是个总统，但一旦涉及到那些官僚们，我就什么都不是了！”肯尼迪也经常无奈的说，“我同意你的看法，但我不知道政府是否也会同意。”卡特在任期最后一年说，“在我当总统之前，我知道，也有人告诉我，同联邦官僚打交道将使我遇到的糟糕难题之一。实际上比我预想的还糟糕。”

对韦伯的官僚制理论最著名的批评要数默顿的“科层制结构与人格”。默顿首先承认科层制体制确实能带来管理效率的提升，但默顿也有自己独到的看法，他认为，现实中不少事例充分说明，一些专门为了效率而进行的非常规化的设计，反倒会导致出现一些仪式化的或特别刚性的行为，而这些都有损效率。

当代美国学者沃伦·本尼斯将官僚制的缺点概括为10项：阻碍个性的成熟和个人成长；鼓励盲服和随大流；不考虑紧急情况；忽视非正式组织的存在；过时陈旧的权力和控制系统；缺乏完整的裁决程序；创新思想和内部沟通受到阻隔、压制和畸变；由于害怕报复和互不信任而不能充分利用人力资源；无法吸纳人才和最新的科学技术成果；个性结构变得扭曲，使职工变成没有主见、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。

正是由于官僚制的上述缺陷，特别是新公共管理理论提出以来，西方不少学者近些年不断对官僚制提出了全面的质疑。他们纷纷提出要突破官僚制甚至摈弃官僚制。美国组织理论家沃伦·本尼斯更是大胆预言：“从六十年代算起的二十至五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”

三、中国的官僚制发展现状

西方国家实行新公共管理，“摒弃官僚制”，是因为它们的官僚制发展得已经相当完善，官僚理性已经得到很好的发挥。众所周知，官僚制的成功运作是建立在以下前提条件下的：对契约、法律、规章重视的理性主义，政府与社会形成良性互动的局面，公务员系统保持相对稳定等。遗憾的是，跟西方国家已经能够成功运作官僚制的基础不同的，当前中国要想成功实施官僚理性，尚存在着较大差距。

首先，法治的理念很难“根深蒂固”。现代官僚制的一个基本精神就是将法律和程序作为一切政府机构开展行政管理活动的基本依据，要求行政人员的行为符合法律规定，行政机构依照法律来组建。而理性传统的欠缺影响规则、制度的权威。从依法治国的法治理念载人宪法，到有法必依成为行政行为主体的自觉行动，这中间依然还有一段很长的路要走。在中国，法治精神还不能说得到了很好的贯彻和执行，一方面，法律和规章制度还不是非常健全，另一方面，即使制定了相关法律，“上有政策、下有对策”和“有法不依、执法不严”的现象依然时有发生。因此，大力普及法治精神、继续建立健全法律体系以及与人治进行长期不懈的斗争仍将伴随未来相当长的时期。

其次，组织活动中的人格化、行政行为的非理性化现象严重。虽然从形式上来看，我国五级行政组织均已建立了完善的层级化与部门化体制，但实际上行政机构的权力仍呈现出严重的人格化倾向，特别是在政府机构中，占支配地位的权威体系依然是人情伦理、关系，而这些人情和关系甚至能够代替制度和规则。这一方面造成了对领导者的高层组织行为监督的缺失，另一方面，又容易导致组织中出现权威领导，形成了“以言代法”、“人大于法”的现象。

第三，从公务员系统来说，一方面，现在公务员已经成为中国最抢手的职位，公务员考试已经是名副其实的“国内第一考”，上千，甚至上万人去竞争一个职位。2014年国家公务员考试报名人数达到152万，招录比达到77：1，最热岗位报录比达7192：1。但另一方面，从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委中，共流失本科学历以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%。特别是2012年“八项规定”实施以来，年轻公务员和部分处于领导岗位的公务员流失的情况尤为严重。许多进入公务员体制的年轻人多是盲从他人，而没有考虑过自己适不适合干这一行。这些对公务员提高整体专业素质、保持公务员系统的稳定性形成了致命的打击。

第四，从政府与社会良性互动角度来看，中国的社会自治能力还比较弱。本来对于一个完善的社会来说，政府与社会、私人组织三者应该各负其责，形成良性互动的局面。特别是政社关系，第三部门应该能够承接得起从政府转交的一些事务。但这些在我们国家做得还远远不够。从社会的自治能力看，我国的“非政府组织”（第三部门或中介组织）目前还非常滞后，尚难以独立担负起政府赋予的公共管理的重任。目前我国第三部门发展存在的突出问题是：缺乏独立性和自治性，官方色彩或官方背景浓厚，其领导人，最起码是名义上的领导人好多是由行政官员直接兼任。

从以上分析可以发现，由于传统惯性及其他历史性因素，目前中国尚不具有“摒弃官僚制”的土壤，我们依然还处在官僚制不足的阶段，仍需下大力气补足官僚制这一课，努力去建构与市场经济发展相适应的具备中国特色的现代官僚制。并且改革进行到今天，我们只有建立法制化的理性管理方式，才能保证政府推行的各项改革措施能够最终落到实处，才能提高行政效率、有效克服官僚主义。因此，在新的条件下，我们应该做的是进一步完善官僚制，重申官僚理性。

四、完善官僚制，重申官僚理性

在行政生态学学者看来，一个社会究竟应该采用什么样的行政模式，首先是由这个社会的政治经济文化背景和社会的整体发展水平决定的，其次才是人们（包括高层管理者）自觉选择的结果。所以对于从国外引进来的种种所谓“先进”的行政模式理论，我们不能不加思考地去照搬，而应该结合我国的实际来“具体问题具体分析”。因此，对于官僚制在中国的未来发展，我们要立足于中国自身的现实和环境来选择和决定。

历史发展的经验表明，理性官僚制是适应现代工业社会的最为理性、最有效率的行政模式。中国正处在转型的过程中，目前的目标是迈向工业化移动，因此，与之相适应的管理方式、管理架构、组织文化当然就该定位于理性官僚制上。对于这点，彼得斯在其著作中也有论述，“对于体制转换中的国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”。就韦伯而言，他在《经济与社会》一书中也曾鲜明指出：社会主义制度可能比资本主义制度需要更高程度的官僚化，以保持一种稳定的经济生活。

就中国目前的现实来看，我国现行行政环境与官僚制所适宜的“温床”具有惊人的相似性，这一点已与西方国家有着很大不同。从总体上说，我国的现实跟发达国家很不同。发达国家之所以要对官僚制进行再造，是因为它落后于时代发展的需要，而我国的发展阶段却与官僚制的适应环境极其吻合。官僚制形成与发展的先决条件在当前的中国仍然存在。

从某种意义上说，中国改革开放后政治上的巨大变化和市场机制使传统政府组织内部出现的种种积垢正是官僚制不足的后果。因此，笔者认为，目前我们不应“摒弃官僚制”，相反，我们应该大力弘扬“官僚理性”，完善官僚制。只有当我们汲取了理性官僚制中足够的积极因素，理性官僚制得到充分发展的基础上，我们才能谈得上去超越官僚制。很显然，在建立起真正意义上完全理性的官僚制之前，我们仍有一段漫长的路要走。

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