民间资本进入社会领域改革绩效及深化

孙裕增

民间资本进入社会领域改革绩效及深化

孙裕增

民间资本加大对社会事业领域的投资力度，改善了区域社会事业供给，对整体社会事业运营绩效具有激励作用。而社会领域消除体制障碍和制度创新，在相当程度上实现社会领域民间投资意愿转化为投资实绩。在人力资本成为未来决定性资源的条件下，坚持推进基本公共服务标准化和均等化，进一步深化民间资本进入社会领域改革

从浙江的改革实践看，社会事业领域在进一步放宽市场准入，加快政府购买公共服务体制改革和财政专项资金竞争性分配改革，建立投资适度回报机制，消除专业人才流动体制约束以及其他资源要素配置障碍的条件下，对民间资本进入具有显著吸引力，在增强社会事业公益性的同时，能够提升社会事业运行的经济绩效。

扩大民间资本进入社会事业领域具有显著绩效

“十二五”期间，温州、诸暨、青田等地部署开展扩大民间资本进入医疗、教育、养老、文化体育等社会事业领域的改革试点。民间资本在扩大对工商业投资的同时，加大了对社会事业领域的投资力度，建立了适度回报和成本管理机制，探索了商业运营与社会声望追求相结合的新型创业方式，改善了区域社会事业供给，对整体社会事业运营绩效具有激励作用。

——民间资本投资渠道进一步拓宽。浙江民间资本在市场进入的相对便捷和创业文化的长期导向条件下，始终处于活跃状态，在册企业法人数由2011年的85万户增加到2015年的145万户。地方政府通过规划指引、项目招商、整套服务等吸引了民间资本就地投资，加之相对完善的工商业投资政策，民间资本对各领域的固定资产投资占全社会投资总额的比重由2010年的57.4%上升到2014年的62.7%。

进一步看，全社会在教育、文化体育和娱乐业、卫生和社会福利业、环境、就业与社会保障5大领域固定资产投资增长较快，合计投资总额占第三产业投资比重由2011年的5%左右上升到2014年的7.3%，2015年预计进一步上升。尽管政府投资占社会事业领域投资比重较高，但民间资本在投资来源中仍居重要地位。

——民间资本投资社会事业的行业集中度相对较高。专科医院、基础教育、文化体育与娱乐业民间投资及运营绩效突出。在专科医院领域，继杭州通策医疗买壳上市后，市场占有率居第二位的温州康宁医院在香港证交所上市，首期募集资金达5.5亿港元。主业为医学第三方检验检测的上市公司迪安诊断成为行业龙头。教育领域重点投资于学前、高中、职业技术等，养老领域重点投资于机构养老、养老护理培训等，文化领域重点投资于影视制作与策划、电影院线、主题公园等。累计投资超过25亿元的诸暨海亮教育2015年7月在美国纳斯达克上市，全省文化产业上市公司达到15家。“十二五”期末，温州民间资本进入社会事业领域预计超过60亿元。诸暨市2014至2015年新批民办教育、医疗、养老机构64家，总投资超过50亿元，在校生占全市总数的19%，医疗、养老床位占全市总数的20%和50%。青田民间资本进入社会事业领域预计超过10亿元。

表1 浙江固定资产投资比较（2010-2014）

——互联网关联行业投资快速增长。民营公司或个人投资者采取网上投资和线下投资结合、网上创业投资等方式，不断加大对社会事业领域投资力度。据速途研究院报告，仅2015年上半年，全国共489起投资案例，其中253起披露金额案例，总投资规模达到695.1亿美元，其中，在线教育培训投资占7%、医疗健康占5%、文化娱乐占4%、游戏动漫占5%。杭州、宁波分别24起、5起，总投资额超过10亿美元。互联网医疗与健康服务创业，在线课程教学，非义务教育，职业与技术培训，资质资格课程与考试培训，传统文化教育，版权交易与技术交易，文化产品开发与经营，养老服务策划等项目，改变了传统固定资产投资模式，物质资源节约效应突出。

——从就业情况看，2010至2014年，科研和技术服务、文化体育及娱乐领域非公有单位增加人数较多，分别增加了4倍、1倍。另一方面也说明，科研和技术服务、文化体育及娱乐领域开放程度较高，人员流动障碍相对较少。在人力资本居于关键要素的社会事业领域，较少的障碍和限制，可以吸引较多人才，并形成重要竞争力。互联网就业持续向好。据中国就业研究院报告，2015年前三季度，互联网人才需求量同比增加40%，就业指数5.63，位居首位。

民间资本进入社会领域的逐步扩大，活跃了第三产业各行业的创业创新，客观上也促进了地方政府职能转变和公共服务的多元供给，对改善区域发展质量和集体福利具有持续、迭代的激励作用。较高收入居民的差异性需求也得以部分满足，基础教育的双语在校生增长10多倍，医疗康复护理、产妇及育婴特别护理专科、高端体检合计出院人数增长20多倍，养老院高端养护床位利用率在60%以上。

支持民间资本进入社会领域的制度创新加快

“十二五”以来，在土地等要素约束条件大体一致的宏观政策环境下，浙江基于居民手持现金较多、企业家资源充沛以及创业策源地活跃的独有资源，组织开展不同层级、领域和区域改革试点，其中社会领域消除体制障碍和制度创新，在相当程度上实现社会领域民间投资意愿转化为投资实绩。

进一步放宽市场准入。主要是采取清理和规范关联行政审批事项，修订综合和专项规划，编制目录和营造舆论导向机制等措施，促进了投资便利化，改善了民间资本进入社会领域的良好预期。“十二五”以来，在社会事业领域新增投资项目全面放开的同时，加大了贯彻落实民办教育法、民办教育促进条例，深化医药卫生体制、养老服务体制改革以及教育、文化、体育改革决定的力度，浙江省人大还出台了养老服务业促进条例，法律法规和重大改革政策消除了部分行政许可、资金及技术门槛，支持民间资本以控股、参股等方式参与国有事业单位的存量改制。以县或城区为单位修编和公开规划，为投资者明确了空间布局定位，进一步明确了社会事业布局的类别、专业要求，呼应投资者的迫切需要，降低投资决策成本。

探索建立投资适度回报机制。主要是采取自主定价、投资利息提取、清算奖励等措施，落实税收优惠规定，满足投资者的基本决策需要。营利性机构实行自主定价收费。非营利性机构允许投资者自取得收入之日起，根据实际投资额，每年按银行贷款年基准利率的一定比例提取投资利息，允许在投资项目歇业清算时，依法清偿后资产仍有盈余的则提取一次性奖励。在实际操作中，以投资者自主投资形成的固定资产为限，允许用于抵押融资，适当降低财务成本。按贷款年基准利率的1至4倍提取投资利息，也为投资者可以接受。对建设项目减免行政事业性收费，对机构取得的业务收入给予营业税减免，公平水、电、气负担，加速固定资产折旧等，通常可以增加现金流量，减缓经营压力。

表2 浙江城镇非公有制单位就业人数变动（2010-2014）单位：万人

表3 科研与社会事业相关指标变动（2010-2014）

逐步消除专业人才流动的各种障碍。针对人力资源对于社会事业创业、发展的首要政策性约束条件，采取单独核编、人事代理、医师多点执业、公派专业人才暂保留身份不变、补足社会保险缴费差额、简化公办社会事业单位聘用民办事业机构人才手续、统一受理公办和民办社会事业机构人才支持项目申请、公平科研项目申请和专业技术职称评聘、加快建立统一的社会保险制度等措施，改善民办社会事业机构的用人环境。这些改革举措，实质上改变了民办社会事业机构早期高薪用人的做法，而上升为丰厚薪酬、事业留人和相对自由流动保障相结合的复合式用人机制。

积极推进地方政府职能和运行方式改革。围绕公共服务供给与生产主体多元化，采取深化政府购买服务和财政专项资金竞争性分配改革，简化医疗保险定点机构认定手续，公平教育生均经费补贴、养老床位补贴、医疗特色学（专）科建设补贴、医疗责任保险及养老床位综合保险补贴等政策措施，引导民办社会事业机构提供差异化、高质量的服务产品，参与地方更多公共服务项目的竞争。温州自2012年起每年拨款2800万元，诸暨2014年预算1200万元，以政府购买服务方式，用于民办医疗、养老、教育等相关服务支出。2015年，浙江公布的政府采购目录共计65项，预算购买服务项目资金83.8亿元，购买服务对象不分所有制形式。推进地方政府部分职能转移改革，事实上也为民间资本扩大对社会事业投资创造了较好条件，“十二五”期末，浙江每万人拥有民办非企业达7.8家，位居全国前茅。

着力深化民间资本进入社会领域改革

从浙江的实践可以观察到，民间资本在医疗、教育、养老、文化、科研等领域细分行业的有效投资、产品优质化以及社会影响力，多少改变了消费者的选择。在人力资本成为未来决定性资源的条件下，坚持推进基本公共服务标准化和均等化，进一步深化民间资本进入社会领域改革，可以巩固现有势头，适应发展规律。

注重提高市场预期。通过法定程序修改补充现有法律法规，加快地方立法和完善政府规章，保证地方公共品政策调整和协调保持在一个相对稳定水平，定期公布基本清单或目录，完善并公布相应服务标准。主要是解决民间资本进入社会领域的净资产收益、定价、风险控制问题。扩大自主定价、协商定价的范围和项目，改进基于成本监审的政府定价方法；净资产收益更多依靠自主创新，生产或提供更多优质的服务项目和产品，运用科学的成本控制机制；构筑良好的竞争机制，将财务、人员、市场等风险控制导向更多依赖于投资者的敏感性、决策力和执行力。

进一步放宽投资经营准入。简化机构设立审批程序，优化规划、用地、招生、大型设备配备、技术许可等审批流程，完善公建民营、民办公助、混合经营的体制机制。坚持基本公共服务标准化、均等化原则，严格控制城市公立医院、公办非义务教育学校、公办养老机构、公办体育文化场馆的建设规模和标准，为民间资本留出空间。推进城市功能区调整与公布改造标准，保障闲置工业用地和房产优先用于举办科研、医疗、教育、养老、文化体育等社会事业。进一步完善支持互联网创业创新的系列政策措施，根据创业者需要，逐步废止、取消和修订相关行政规制，在医疗、教育、养老等社会事业网上经营领域实行精准改革，尽量通过地方立法和信用监管，规范创业者的权利与义务行为。

加快建立国有和民办社会事业人才双向流动的政策制度。深化事业单位人事制度改革，加快实施机关事业单位养老保险制度。完善专业技术人才第三方水平考试、资格认证和人事代理机制，改革完善行业执业注册制度，进一步消除行业组织和学术团体、政府重大科研项目立项对民办机构的不当限制条件。完善民间资本与高校合作办学机制，提高毕业生履约率，改善民办社会事业人才供给。

拓宽民间资本退出渠道。建立健全民间资本投资社会事业适度回报和奖励制度，试行投资者自取得收入之日起，每年按贷款年基准利率的一定比例提取投资利息。完善股权变更、机构解散和清算机制，依法保护投资者的合法权益。投资者将民办医院、学校、养老院、体育文化场馆等无偿捐献的，当地政府要给予一次性奖励。

探索建立风险控制和行业监管机制。结合当地实际，建立权利和义务相等、公开透明和规范管理的民办社会事业风险防范专项基金，完善法律援助和救济机制，维护职工和消费者的合法权益。健全民办教育、医疗、养老、体育、文化等事业信用评价和信用奖惩制度，建立政府主管部门行政监督、行政执法与行业性组织行业自律相结合的综合监管机制。

支持不同性质社会事业共同发展。打破公办与民办社会事业机构分别由不同行政部门登记注册的格局，加快建立事业机构统一登记注册制度，改年检制为年度自主报告制，真正切断公办事业机构与行政机关的关系纽带，与民办事业机构公平参与社会事业项目竞争服务，激发新型社会企业自主发展动力和活力。深化政府产业基金投资、财政专项资金竞争性分配和政府购买公共服务改革，保障民办机构参与公平竞争。探索允许非营利性社会事业机构举办营利性机构、项目，通过税收优惠等措施，支持将营利性机构经营所得充实非营利性项目或者公益性基金。

作者单位：浙江省发展和改革委员会