从政策限制到制度管制：农民进城就业权的历史演变及启示——基于1949～1977年期间的社会政策分析

杨黎源

（中共宁波市委党校，浙江 宁波315012）

从政策限制到制度管制：农民进城就业权的历史演变及启示
——基于1949～1977年期间的社会政策分析

杨黎源

（中共宁波市委党校，浙江 宁波315012）

农民的劳动就业权利是宪法赋予公民的法定权利，但建国后在计划经济体制、重工业优先发展战略的导向下，国家对农民进城就业实行了不断政策限制和制度强力管制，因而，改革开放以前农民基本没有职业的选择权。本文通过1949～1977年这一历史阶段的回顾，探讨了农民进城就业权利的缺失经济根源和社会政策根源，认为任何社会政策正确与否都需要经过历史的检验，总结相关经验教训，以使国家更加重视和保障农民的基本权利。

进城就业；权利保障；政策与制度

在中国漫长的封建社会里，农民没有选择劳动方式的自由，只能在国家的封建地主圈定的土地上劳作，为统治阶级贡献赋税。把农民牢牢地束缚在土地上，这是历代统治者为了保证政权稳固和赋税供给的基本国策。1949年，随着中国民主革命的胜利，广大农民在土地改革中获得耕地和选择劳动方式的自由。在建国初期，农民群众能够较为自由地进城就业，但随后，国家为了保证重工业优先发展战略的实施和城市社会生活的稳定，开始阻止农民进城就业，主要通过指令性计划用工制度、粮食统购统销制度、户籍制度、城市福利安排制度，从生活、生产、住房等方面严格限制农民进城。由此形成的城乡二元社会体制设置，几乎剥夺了农民的全部民生权利。1978年后，农村联产承包责任制的推行，使城市就业形势和粮食供给有了根本好转。1984年1月，中央发布有关农业发展的一号文件，打破了历代统治者对农民进城就业的禁止，允许农民自带口粮进城就业，由此农民在政策上有了进城就业的权利。我们从社会政策变革视角，回顾和探讨这段历史，分析其成败得失，希望党和国家更加重视农民的生存和发展问题。

一、农民进城就业权缺失的社会历史背景

中华人民共和国成立后，党在农村进行了土地改革，亿万农民获得了梦寐以求的土地，百业凋敝的农村呈现兴旺的景象，但由于小农生产的局限性，一些农民（有手工技能的农民和因各种原因失去土地的农民）开始流向城市寻找职业，主要是通过招工进入城市工矿企业和自谋职业；另外，城市的恢复重建和城市居民的日常生活需要也提供了这种劳动力需求，因而在1949～1952年期间，农民有过短暂的城市就业权。

我国经过三年的国民经济恢复和社会主义所有制改造，基本形成了国家控制的全民所有制经济，建立了国家统一计划管理经济运行的模式，实施了重工业优先发展战略，这些都对我国农民工进城就业政策形成产生了重要的影响。

新中国建立后，迫切需要重建已经崩溃的国民经济体系，这需要大量的资金，但在当时工业十分落后且农村贫困人口众多的情况下，如何提高国家的整体积累率，为工业化提供人、财、物支持，需要一种强制的、不受人民约束的、由国家权力推行的经济政策，这就是以单一公有制为主体的计划经济模式。这一模式的实行是由当时国家的经济情况所决定的，如在 1949年至1957年的8年间，政府财政支出中用于经济建设的每年不到100个亿。①这对保证工业化的高速发展的资金支持是远远不够的。而在农村，农民的农业劳动收入也不能满足基本生活需要，还要靠副业及其他劳动收入来弥补。②此时，工业化与资金需求的矛盾十分突出，在有限劳动生产率的情况下，要提高积累率，就必须压低城乡居民的生活消费水平（主要是农民），特别是通过工农业产品的剪刀差进行社会财富转移。

国家通过计划经济体制，规定工业品和农产品的不同价格，通过工农业剪刀差、二次国民收入分配等形式对农民利益进行了侵占。所谓剪刀差，就是说在工农商品交换中，工业品价格愈来愈高于它的价值，农产品价格愈来愈低于它的价值，在统计图上呈张开的剪刀状。农民为国家财政和工业化提供了大量的积累，在改革开放前约占70%，1978年以后的一段时间内也达到50%左右。（见表1）

表1农民以价格形式为国家提供积累的部分年份的情况

在当时经济状况下，国家通过剪刀差获取农民收入也是无奈之举。在国内，由于建国初期的工业生产基础十分薄弱和落后，无法依靠自身积累进行扩大再生产，要加速实现国家工业化，不得不依赖农业、农村资源。在国际上，资本主义国家对我国进行经济封锁，除了前苏联外几乎没有外援。因此，通过大量剪刀差进行价值转移是唯一的办法。根据公开的经济数据估计，1952～1977年间，按当年的不变价格计算，中国重工业产值增长了16倍，轻工业增长7倍，而农业才增长3倍。③剪刀差是造成先进的城市与落后的农村，城市居民的相对富裕和农村居民的相对贫困的主要原因。

当然，中国的重工业优先发展战略对于快速形成先进的工业体系起到了重要作用，同时表现为工业的快速发展和农业的相对滞后；一方面国家整体实力大大增强，另一方面是农业发展、农村面貌改变较小，农民相对贫困，由此，促使农民因基本生活问题而大量流入城市。

二、从政策控制到制度限制：1952～1957年农民进城就业状况

我国土地改革后，农民的劳动积极性高涨，互助合作运动的推进和新型农具的大量使用，使原本在旧中国已经存在的农耕土地不足，劳动力剩余状况更加突出，大批农民为改善生活，在城镇没有就业限制的情况下自发地流向城市。但建国初期的工业经济发展和城市究竟的容纳量毕竟有限，为此，政府采取措施开始限制农民进城寻找工作。1952年7月25日，政务院《关于劳动就业问题的决定》指出：“农村剩余劳动力无组织无计划地盲目地向城市流动，这增加了城市中的失业和半失业现象。”④国家因城市与工业发展需要吸收的劳动力工作必须有计划有步骤地进行，“故必须大力说服农民，以克服农民盲目地向城市流动的情绪。”⑤为解决大城市的失业问题，地方党委“应适当劝阻农民入城”。⑥同时还在就业上进行政策限制，1953年4月17日，政务院《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》规定：任何单位和企业未经劳动部门许可，都不得擅自去农村招收员工。1954年3月，内务部与劳动部又联合发出《关于继续贯彻〈劝止农民盲目流入城市〉的指示》，重申对农民向城市流动与迁徙的限制。1952～1954年期间，国家有关部门先后出台10余个政策，试图阻止农民盲目流向城市，但成效并不显著。

为了保证我国工业化的顺利进行和城镇居民基本生活物资供应，1953年国家对粮食生产实行统购统销政策，⑦1955年8月，国务院正式发布了关于“市镇粮食供应”和“农村粮食统购统销”的两个暂行办法，将居民户口与粮食供应直接联系起来，⑧从而切断了盲目流动人口在城市的生活必需品的获得，从粮食等基本生活物资供应方面阻止农村流动人口进城。在城镇户籍管理方面，1955年11月，国务院颁布了《关于城乡划分标准的规定》，将“农业人口”与“非农业人口”作为人口统计指标。由此，按“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的二元户籍管理体制正式确立。

1956年初，由于农业合作化运动的急躁冒进以及在粮食统购统销中购了过头粮，同时，少数地区又发生了严重自然灾害，导致灾民大批外流，对城市的正常生活造成了严重冲击，全国范围内的“盲流”问题日益严重。为此，国务院在1956年底至1957年底，发布了五个重要文件，阻止农村人口盲目进城。⑨主要内容有：（1）城市各行业和部门不得私自招用农村劳动力，农业社、农村政府机关和团体不得私自介绍农民进城找工作。（2）各交通部门要设立检查站严格查验进城车票，无故不得进城；民政部门要加强收容工作，严禁农民在城市乞讨，如发现应立即遣返原籍；公安机关严格城市户籍管理，不得给农民发给暂住证件，并进行入户访问查证；粮食部门要严格管理，不得向没有城市户口的人员供应粮食。（3）对现有工矿企业进行排查，如有不符合政策的农村流动人口临时用工，立即清退。

由于1956年《新宪法》刚刚颁布，我国公民还有自由迁移的权利，相关政策的颁布未能达到阻止农民进城就业的预期效果。因而，在1958 年12月，《中华人民共和国户口登记条例》发布，将新中国成立以来逐渐形成的限制人口流动政策和城乡分隔的户口登记制度以法律的形式固定下来，并与粮食统购统销政策、指令性计划用工政策、城市福利制度共同构建成了中国独特的二元社会体制。

实际上，仅有《户口登记条例》国家难以完全制止农民流向城市，因此，政府同时采取了一系列与之相关的政策作为《户口登记条例》的补充措施。包括凭户口发粮油票证的粮油供应制度，凭户口申请就业的就业制度，凭户口取得社会保障制度等。并且，这三个制度与户籍制度相结合，确定了从事不同职业的公民身份等级。国家从人口流动到口粮供应，从劳动力就业到社会福利保障待遇，从义务教育到职业培训，从政治参与到选举权平等，采取各种措施限制农村人口向城镇流动，并充分发挥了国家制度体系控制工业化、城市化进程的社会功能，用僵死的社会政策彻底阻断了人口的自然流动。

城乡分割的二元社会制度的确定，是国家“重城市，轻农村”政策发展的必然结果。虽然它对保证建国初期工业化发展和顺利进行具有重要作用，但严重地损害了农民的利益，是中国城乡社会经济发展不平衡性的制度表现，这种政策持之以恒，使我国城乡利益格局日益固化。

三、从职业限制到社会管制：1958～1977年农民进城就业和农村社会管理问题

（一）1958～1977年期间的农村人口流动状况

由于“大跃进”运动的冲击，严格控制城市人口的政策被赶超英美西方国家工业化的发展方针搁置一边，《户口登记条例》因此并没有得到有关部门的认真实施。同时因“大跃进”运动，城市急需大量劳动力，也使农村人口纷纷涌入城市。1958年6月，中共中央决定：今后劳动力招收调剂工作，由省、市、自治区党委负责管理。招收计划经省、市、自治区党委确定后即可执行，不必经中央批准。在中央指示精神鼓励下，各地的招工审批权限层层下放，各地的城市不顾实际需要招收了大量具有农民身份的职工。“大跃进”中的管理体制下放，特别是劳动就业管理权的下放，也给农民成为市民提供了机会。主要表现为全国城镇人口大幅增加，从 1957年底的9949万猛增到1960年的1.3亿多，城镇人口比重提高4个百分点（1960年达到19.3%），吃“商品粮”的人口比例从15%左右提高到近20%。⑩1960年，由于自然灾害导致我国粮食连年大幅度减产，饥荒威胁着数千万农村人口的生命，农村的生存危机终于出现，大量农民被迫向城镇寻找活路。同时，“大跃进”式的工业发展也收效甚微，在工业和农业双重困境的压力下，国家开始动员城市人口下乡。1961～1963年，全国共精简职工2000万人，压缩城市人口2600万人。为了彻底封死农村人口进城，公安部在1962年12月8日发出《关于加强户口管理工作的意见》，其中，“对农村迁往城市的，必须严格控制。”从此国家从户籍管理方面加紧了对城市尤其大城市人口的特别控制。另外，从1962年开始，不但农村人口不得进城就业，而且，国家为解决日益紧张的城市居民的工作问题，在“接受贫下中农再教育”的旗号下，1600多万知识青年从城市派发到农村，与农民争夺仅有的农业生产资源，使农民的生活更加困苦。

（二）合作化运动实质上是对农民进行了职业限制

在农村进行社会主义公有制改造是革命胜利后党和国家面临的重要任务，其方法是向前苏联学习，建立农业合作社。一方面，通过土地所有制改造，运用集体所有的方式将土地的所有权置于国家的控制之下；另一方面，可以将分散的农民组织起来，便于统一进行社会管理。由于个体农民的天然秉性，总想依靠自己的辛勤劳动发家致富，但实际上只有少数能做到，大多数农民会因无序竞争破产，导致两极分化。而且小农经济劳动生产率低，积累微薄，有时连简单再生产也难以维持。个体小农经济难以为大规模的工业现代化提供粮食、原料和劳动力市场，由此，党和国家鼓励和引导广大农民走互助合作的道路。

我国农业合作化运动采取了生产互助组，初级农业生产合作社，再到高级农业生产合作社这种形式。在生产互助组里，个体农民是土地、劳动工具、劳动力的所有者，通过生产互助组，互相换工，克服劳动力和耕畜占有多寡的矛盾，有利于农业生产率的提高。在初级合作社，通过农业劳动合作，克服了互助组分散经营的缺点。在高级农业生产合作社，农民的劳动产品在扣除生产中的物质消耗和纳税后，完全按劳分配。值得指出的是，互助组和初级社形式是以承认个人对劳动力支配权和生产资料（土地、耕畜）所有权为前提的，但高级农业生产合作社形式基本上否定了这两种权利，一是生产资料（土地、耕畜）所有权归集体，二是个人劳动权由集体支配。国家通过集体所有制形式对农民的生产资料和劳动权进行了制度限制。农民能否发展不在于合作化这种形式的好坏，而在于集体化改变了原有的农民之间、集体与个人之间、国家与农民之间的经济关系，进而完成了政府对农民的职业限制和社会管制，堵死了农业劳动者向现代工人的转变渠道。

（三）人民公社强化了对农民职业流动的社会管制

1958年开始实行的人民公社体制，对农村的生产生活、分配和消费活动进行了全方位的支配，进一步强化了国家对农村社会的管制。人民公社既是一级政权机关，又是经济单位；既是劳动组织，又是一种高度集权的、具有准军事化性质的社会管理体制。在经济上，实行人民公社、生产大队、生产队三级所有，队为基础，在政治上，实行中国共产党的一元化领导，农村的事都由公社说了算。直至1978年，全国人民公社总数有54000多个。

人民公社体制是在乡镇这个层面实行社会国家化、经济计划化和公共事业合作化的产物，是多种制度功能的集成。从经济发展的制度功能上说，包含了生产合作、供销合作、信用合作、医疗教育合作、社队企业发展、基础设施建设等方面，由乡村干部对农民的经营决策活动进行直接行政干预。在社会管理功能上说，包括农产品分配、医疗教育事业发展、日常村务管理、社会治安保障等。在人民公社体制下，农民什么时候劳动、劳动的对象和方式是什么，都由生产队分配，农民按规定获得工分，并作为粮食等必需物资的分配依据。农民的日常生活、社会活动都由组织安排。农民要按照生产队的指派出工，即使到队办企业做工，也是由公社或生产大队指派；农民外出打工必需获得生产大队的批准，甚至在自留地里种什么都要得到生产队的同意。严格的社会管理制度，使农民几乎丧失了支配自身生活、劳动的权利，个人完全成为集体的附属物。因而，在人民公社体制建立前的大量农村人口流向城市的状况不复存在，从而实现了国家通过基层政权对农民的全方位控制。

改革开放后，人民公社体制严重脱离农村生产力发展实际的弊端越来越突出，于是，一些地方悄悄地搞起了各种形式的责任制。1980年6月，四川省广汉县向阳公社在前期工商联合公司的基础上，将公社组织一分为三：乡党委、乡政府、农工商总公司。1982年宪法用乡镇政权取代人民公社管理体制，宣告了延续24年的乡村政社合一的人民公社体制历史的终结。

随着政社合一的农村社会管理体制的解体，农民重新获得了土地经营权和流动自由。一是农民不再是集体的附属物――社员，而是一个可自由选择职业的劳动者；二是乡镇政府从管理者转变为服务者，对农民的社会控制力大大削弱；三是乡镇政府不再参与农民的日常经营活动，劳动什么，怎样劳动，劳动地点在哪里，由农民自主支配；四是村民自治制度使农民对村务管理有了更多的发言权和选择权，农民有了现代民主社会公民的基本权利。

四、新中国前三十年农民进城就业政策得失探讨

我国农民进城就业权利的丧失及限制政策的形成和发展，既有当时中国社会经济发展的需要，也有党对农民权利的忽视和对农民本质属性判断失误的问题。

第一，怎样在农村建设社会主义，我党的方针是向苏联学习，实行农业集体化，统一生产，统一经营。国家通过初级合作社、高级合作社、人民公社化这种形式，虽然在农业劳动生产率有较大提高，但在社会管理方面大大强化了对农村、农业、农民的控制。在严格管制没有个人的自由情况下的劳动，人的积极性怎能有效发挥，必然导致农业劳动生产率低下，使整个国家基本的日常生活物资（特别是粮、棉、油）供应紧张，进而拖了工业现代化的后腿。

第二，保证城市和重工业发展是巩固新生革命政权的需要，没有强大的国民经济就无以保证社会主义事业的稳定和发展，这有合理的一面；但片面强调工业和城市发展，忽视农村发展和农民发展，导致了城乡二元社会结构下和不同身份居民的巨大差别。在计划经济体制下，虽然工业和城市得到了较快发展，但这种发展以牺牲农民的利益为前提，离开了农业、农村、农民的支撑，发展的基础不稳固，结果不但农业劳动生产率得不到较快发展，而且由于工业和城市发展得不到农产品的支援，使城镇居民生活艰难，反过来不得不重新考虑发展农业的问题

第三，党对农民本身的经济属性判断也有误差。把农民看成小农经济的天然产物，必须进行社会主义改造，实行合作化运动，走集体主义道路，实现人民公社制度。实际上，根据改革开放后的经验，对农民的社会主义改造的方式可以多种多样的，如通过工业和城市的发展，将一部分农民转移进城，用市场化方式导入现代制造业、建筑业等进行锻炼，逐步转化成现代工人，并非一定要在农村就地进行合作化改造。

第四，农民进城就业既是社会公正公平正义的必然要求，也是促进社会生产力不断提高的重要源泉，这是西方国家现代工业发展史业已证明了的真理。当然由于中国人口多、耕地少、就业压力较大，在一定时期控制人口流向也许能减轻城市的压力，但强力控制人口流动并不能真正解决社会问题，唯有城市产业发展才能解决人口压力。改革开放以来的农民工大量涌入城市，并没有使中国的发展进程迟缓，反而促进了城市化进程。日本、韩国等并没有限止农民进城，经济建设和社会发展却比较快。这充分说明，改革开放以来的对外开放、工业现代化、城市化发展等方法和路径才是解决我国农村人口流向城市问题的正确之路。

第五，1984年，中国共产党调整了农民进城就业政策，允许农民自带口粮在城镇从事非农工作，为此打开的城市大门，使农民重获职业选择自由，形成了中国历史上最波澜壮阔的农民工社会流动，促进了我国工业的快速发展和城市的持续繁荣。我们回顾党的农民进城就业政策演变历史，分析从限制走向开放的原因和过程，认为

“三农”问题的核心之一就是农民自由就业权的保护问题。

［注释］

① 《中国财政统计（1950～1985）》，中国财政出版社1987年版，第66页。

②参见武力：《社会主义改造完成后引入市场机制的先声》，《当代中国史研究》2007年第5期。

③《1986年中国统计年鉴》，中国统计出版社1986年版，第43页。

④《建国以来重要文献选编》（第三册），第286～287页。

⑤ 同上，第293页。

⑥ 参见《陈云文选》（第2卷），人民出版社1995年版，第190页。

⑦ 1953年10月16日，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，确定在12月初在全国范围内粮食的统购统销。11月23日，《政务院关于粮食的计划收购与计划供应的命令》发布，规定了实行粮食统购统销的具体办法。参见《陈云文选》（第2卷），人民出版社1995年版，第203页。

⑧参见《建国以来重要文献选编》（第七册），第115～133页。

⑨ 1956年12月30日国务院的《关于防止农村人口盲目外流的指示》，1957年3月2日国务院的《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，1957年9月14日的国务院《关于防止农民盲目流入城市的通知》，1957年12 月13日，国务院的《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，1957年12月18日的中共中央和国务院《关于制止农村人口盲目外流的指示》。

⑩ 肖冬连：《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。

责任编辑：刘华安

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A

1008-4479（2016）01-0080-05

2015-05-14

国家社科基金项目“农民工城市化发展机制与评价指标体系研究”（编号：12BRK005）；浙江农林大学中国农民发展研究中心课题“城镇化进程中浙江有序推进农业转移人口市民化研究（编号：13NFYY10）”。

杨黎源，中共宁波市委党校研究员，主要研究方向为农民工问题。