多源流理论视角下宅基地使用权确权政策的议程设置研究——基于江苏省4市的调查

于 水，丁 文（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

多源流理论视角下宅基地使用权确权政策的议程设置研究——基于江苏省4市的调查

于 水，丁 文
（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

研究目的：探讨宅基地使用权确权政策的议程设置，分析政策制定的内在规律、优化政策制定的运行机制以及预测政策制定的未来趋势。研究方法：文献研究法，问卷调查法，访谈法。研究结果：宅基地使用权确权政策的议程设置受到“宅基地使用权确权问题何以成为焦点议题”的问题源流、“政策连贯性及其法制依据”的政策源流以及“民众意愿、利益主体与政府策略”构成的政治源流三种源流的影响，并经由政策之窗实现交汇，推动农村集中居住区宅基地使用权确权问题进入政策议程。研究结论：宅基地使用权确权政策变迁的策略选择在于以《深化农村改革综合性实施方案》的政策颁布为时机，明确以“农村集中居住区宅基地确权”为主要内容的核心问题，制定以《农村集体土地产权法》为法制依据的政策建议，营造以“项目进村”为确权契机的政治环境，从而推动宅基地使用权确权政策的发展。

土地管理；宅基地确权政策；议程设置；多源流理论；农村集中居住区；项目进村

1　引言

宅基地使用权确权一直受到政府与社会各界的广泛关注。党的十八届三中全会提出要“赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”长期以来，中国农村宅基地与依托宅基地建造的房屋呈现出“房地合一”的状态，农民住房的交易必然附带着宅基地的流转即“地随房转”，宅基地使用权只能随房屋的转让、抵押而流转，且转让人和受让人必须满足严格的标准。由于历史遗留问题、法制依据不健全以及现实困境的影响，宅基地使用权权属界限不清晰，易于诱发宅基地纠纷，客观上制约了以宅基地为依托的住宅合法流转。另一方面，城市化进程的加快引致了农村人口大量外流，农村普遍存在“空心化”以及宅基地“闲置化”现象［1］，造成了土地资源的浪费与农村的衰败。宅基地使用权的确权，有助于明确权利边界，维护农户的宅基地用益物权，完善农村要素市场以促进城乡统筹发展，从而奠定农民获得财产性收入的前提基础。

宅基地使用权确权需要坚持“面积法定”和“一户一宅”的标准［2］，尊重历史与事实，依法依规进行统一的入户调查、地籍测量和四邻指界，确定宅基地的权属界限以制作宅基地使用权证书。审视宅基地生存样态和利用现状，发现农村普遍存在“一户多宅”和宅基地面积超标现象，农户住宅周围自建的菜园、牲口棚等占用了大量土地，甚至存在一些农户为了经济利益私下流转房屋即变相流转宅基地或改变宅基地农业用途的事实，致使宅基地使用主体模糊不清。在宅基地使用权确权过程中，“一户一宅”政策的执行标准难以准确界定，历史遗留问题造成的宅基地边界不清晰、地域性风俗习惯和观念意识影响地籍测查的精确度、房屋附属设施用地的归属等问题常成为制约宅基地使用权确权的重要因素［3］。再加上缺乏专业的技术和人才，宅基地使用权确权的具体操作程序亦不规范，大量土地档案资料不完整或丢失，增加了宅基地使用权确权的难度。随着宅基地经济价值日渐凸显，其“非均衡化”的分利行动诱发的宅基地纠纷也逐次显现，甚至演化成群体性上访、闹访事件，制约了乡村社会的经济发展和深化改革的实践，已成为农村社会焦点和秩序稳定的首要问题［4］。

究其原因，主要在于宅基地使用权确权的法制依据滞后，确权过程缺乏有效的监督管理和奖惩考核机制，农户间、农户与外来企业以及农户与村委会间因利益冲突引发的宅基地纠纷屡见不鲜。因此，加快推进宅基地使用权确权，亟需健全宅基地相关法律法规，设立专门的纠纷调解机构，依法处置宅基地使用权确权纠纷，保障农民合法权益。地方政府应制定详细的实施方案，组建并培训专业人才队伍，营造良好的确权环境氛围，做好宅基地使用权确权的试点及经验推广工作，定期监督和考核确权成效，进而探讨宅基地使用权确权后宅基地证书价值的实现途径，即宅基地证书抵押和宅基地有偿退出机制，以此动员民众参与确权的热情。目前，宅基地有偿退出机制的缺失是导致宅基地闲置和宅基地使用权确权价值无法实现的根本原因。研究发现，宅基地使用权确权对农民的宅基地退出意愿产生差别影响，随着年龄的增长，农民宅基地退出意愿逐渐减弱，其主要顾虑在于宅基地退出后的就业和养老保障问题［5］。因此，决策者应明确宅基地使用权确权政策及其发展方向，拓宽非农就业渠道，完善农村社会保障体系和宅基地退出的利益补偿机制，实现宅基地的调整、置换和复垦［6］，提高农村经济发展水平和农民财产性收入。

综观之，当前学界关于宅基地使用权确权的研究，主要归结于价值原则、现实困境、治理对策及应用途径等4方面，阐述了宅基地使用权确权意义、原则、程序和法律基础，并审视实践中的现实困境及生成逻辑，形成了相关政策建议和策略选择。既有研究完善了宅基地使用权确权的理论基础与法理依据，但鲜有学者分析宅地基确权政策的议程设置，政策制定过程依然表现为一种“黑箱”。尝试性构建公开透明的确权政策是解决宅基地使用权确权问题的重要途径，有助于促使政策执行者把握政策制定的宏观环境，提高其对政策目标的认知和理解，因而本文试图从多源流理论出发，阐释宅基地使用权确权政策的议程设置。

2　引入“多源流理论”的分析框架

政策议程设置研究的理论渊源可追溯至政策过程理论。政策科学创始人哈罗德.拉斯韦尔（Harold Lasswell）最早提出“政策过程”的概念，将政策从议程设置到政策终止分为相互联系又功能各异的7个阶段［7］。托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）、戴维·伊斯顿（David Easton）等学者继承并延展了这一政策过程，认为议程设置是决策过程的首要环节，伊斯顿更是视其为政策制定的“开门锁”，透过“开门锁”可使社会问题进入决策程序［8］。事实上，作为政策制定重要内容的政策议程设置，相对于政策执行和评估来说，其形成既是政策系统的逻辑起点，又是政策循环发展的重要转接点。因此，无论是回溯性的经验分析，还是规范性的政策科学研究，议程设置和政策制定的研究都具有重大意义。1972年，詹姆斯·马奇（James G.March）等基于对组织行为的观察，提出了组织决策的垃圾桶模型。该模型认为组织的决策行为受到问题、治理方案、参与人员和机会策略4种因素的影响［9］。1984年，在借鉴垃圾桶模型基础之上，美国著名的公共政策学家约翰·W·金登（John W·Kingdon）通过对卫生和运输领域接近政策层人员的247次访谈和23项实践案例，形成《议程、备选方案与公共政策》一书［10］，系统地提出了多源流理论，其主要内涵包括问题源流、政策源流和政治源流的界定及缕析。问题源流即指引起社会各界关注的焦点事件或状况的治理困境，政策源流囊括了各种连贯性政策及其法制依据，政治源流重点阐释民众意愿、利益主体和政府行动策略的影响。

城镇化进程的加快以及新农村建设整体规划的实施，使得农村普遍形成了从农村村落向城市社区过渡的集中居住区。随着宅基地使用权确权政策的持续供给，农村集中居住区宅基地权属问题引发社会关注。宅基地使用权确权何以成为社会焦点问题而进入政策议程？面对农村集中居住区的宅基地使用权确权，决策者应采取什么样的政策模式？设计制定的政策是否可持续？等。这些问题不仅存在于政策制定过程中，在政策实施之后，仍然会持续出现。从这个角度来说，社会问题不仅是政策制定的缘起，也是政策检验的逻辑起点，由这些问题汇聚而成的问题源流成为政策制定需要解决的现实困境，法制依据与政治环境则成为影响政策方向的主要因素，这与多源流理论的逻辑思路形成了天然契合。因此，基于多源流理论的分析脉络尝试性构建分析框架（图1），探讨宅基地使用权确权政策的议程设置，分析政策制定的内在规律、优化政策制定的运行机制以及预测政策制定的未来趋势，为提高宅基地使用权确权质量和效率提供参考借鉴。

3　宅基地使用权确权政策制定的内在规律及运行逻辑

本文所用资料来源于常州、连云港、盐城、宿迁等地的调研。调研所选区域包括苏南和苏北的典型城市，由于区域经济发展水平不平衡，能够较好地反映要素差别，便于进行比较分析。访谈对象主要为各地国土资源局等部门负责人、基层工作人员以及农村集中居住区农民。

图1　宅基地使用权确权政策的议程设置分析框架图Fig.1 Analysis framework about the agenda setting of confirmation policy of homestead use right

3.1问题源流：宅基地使用权确权问题何以成为焦点议题

首先，“户宅不均”和“面积不等”影响确权进度。农村普遍存在“户宅不均”情况［11］，主要有三种：一是刻意分户造成的农户占用多处宅基地。一些农户家庭为了增加宅基地确权数量和面积，本属一家的夫妻间、父母与子女间刻意分户，并按户口簿分割房产，重新申请宅基地，或是依旧一起居住以增加宅基地确权面积；二是新旧住宅并存造成的宅基地闲置。随着农村经济的发展及农民生活水平的提高，农民选择交通便利的区域建造新宅，旧宅未拆除而处于闲置状态；三是历史遗留问题形成的“一户多宅”。二十世纪八九十年代，中国农村住宅建造坚持有利于生产和生活的标准，宅基地申请数量和面积缺乏明确规定，其周边的耕地亦被农户圈建成厨房、杂货房、猪圈、晒谷场等附属设施，致使宅基地面积未受限制，大多不符合当下政府规定标准。SH县拥有68.2045万农业人口，17.05万农户，建设集中区占用26.3万亩集体土地，平均每人获得257 m2居住面积，GY县农村宅基地面积约20.3万亩，户均宅基地面积达1.2亩，远远超过当地政府规定标准。

其次，农村集中居住区宅基地使用权确权主体模糊。当前，大多数农村集中居住区宅基地确权对象为同村同组农民，同村不同组农民可以通过两种方式进行宅基地使用权确权，一是土地调整方式，即复垦其所在村民小组宅基地以进行居住区宅基地使用权确权；二是迁移户口方式，将户口迁移至集中居住区所在的村民小组，宅基地使用权确权之后再迁回户口，但跨村安置或购买住宅的农民则不予确权。事实上，土地调整和户口迁移的方式并非解决宅基地确权的根本措施。基层政府的土地调整措施并未存在明确的法律政策依据，其执行质量和效率有待考察，况且土地调整措施自身也存在诸多隐患：一是土地质量的差异损害农民利益和农业产量。农村集中居住区所占土地与复垦的宅基地质量并不一定相等，在同等条件下调整必然损害农民利益甚至损害农业单位产量。二是住宅与承包地的距离影响农民调整意愿。为了便于农业生产和生活，农民的住宅大多与承包地距离较近，因而土地调整需要满足同样的条件，否则会制约农民土地调整意愿；三是宅基地复垦困难。农民搬迁至集中居住区，其原有宅基地应该进行复垦，但由于缺乏有效的监督和强制措施，农村普遍存在宅基地闲置的情况。户口迁移方式可以看作是一种“投机取巧”的策略选择，不能作为持续性的政策供给。

最后，“工商资本下乡”引发的“小产权房”确权矛盾。十八届三中全会提出要鼓励和引导工商资本进入农村发展现代农业，培育现代化的农业经营模式。随着政策扶持、市场导向以及利益驱动的影响，工商资本逐渐进入包括复垦的宅基地在内的农村土地市场。工商资本进入农村提高了农业产业资金供给量、宅基地有偿退出标准以及农业技术含量的同时，也促使农村土地长期大规模地集中到工商资本之手。资本以逐利为本性［12］，为了获得高额的经济回报，工商资本集聚宅基地建造保障性住房之余，凭借利益筹码“裹挟”农村集体经济组织进行商品房开发，并出售给不同区域的农民甚至城镇居民，形成了法律所禁止的“小产权房”隐患，加剧了宅基地使用权确权工作的难度。

3.2政策源流：政策连贯性及其法制依据的需求

其一，政策连贯性的需求。2003年的中央农村工作会议提出要实现小康社会，促进城乡一体化发展，必须投入更多资源扶持“三农”建设。此后，在政策共同体以及政策参与者的共同推动之下，每年的中央农村工作会议，对此都给予了高度的关注，2004—2015年连续十二年发布以“三农”为主题的中央一号文件，出台相应的举措扶持“三农”。“三农”问题的核心是农民问题，农民最大的问题是土地问题［13］，宅基地使用权确权则是农村土地问题的重要表现形式。2014年中央一号文件要求完善城乡土地要素市场，通过试点平衡土地增减量，开展宅基地使用权地籍调查，尽快完成宅基地使用权确权。2014年8月，5部门联合颁布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，其主要内容是以不动产登记为契机，重点完成宅基地和建设用地确权。2014年12月，中央全面深化改革领导小组审议的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出要改革完善农村宅基地制度，在集体经济组织内部探讨宅基地有偿使用或退出机制。

其二，法制依据的相互矛盾。中国尚未制定管理农村住房和宅基地的专项法律法规，《不动产登记暂行条例》也未规定宅基地确权具体实施细则，宅基地使用权确权主要依据《土地管理法》以及农村集体土地确权登记发证的相关政策文件，缺乏针对性和有效性，易于出现法律条文的相互冲突。《物权法》规定宅基地属于集体所有，不允许抵押流转，宅基地要进行市场交易必然要由政府征收，变成国有土地。然而，《物权法》又明确房屋可以交易，农村住宅可以进行抵押贷款，农村住宅依附于宅基地存在，其流转的实质是房屋私有产权和宅基地使用权的整体交易。法律条文的不一致性导致宅基地私下流转现象十分普遍，宅基地使用权确权缺乏有效的法制依据。

3.3政治源流：民众意愿、利益主体与政府策略构成的环境氛围

第一，民众意愿的推动。城市化进程的加快以及城乡收入差距不断拉大，农村人口大量外流甚至举家进城，致使农村普遍出现“土地资源浪费、宅基地荒废”的现象，宅基地私下流转行为时有发生。自2003年以来，“三农”问题快速进入决策者视野，对农村宅基地的关切度也随之升温，2010年中央一号文件更是明确提出要加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作。借助于百度搜索发现，2003年12月31日—2009年12月31日，有关宅基地确权的新闻报道或讨论共669篇，2010年1月1日—2015年12月20日则为23800篇。这些数字表明，宅基地使用权确权已引起民众及新闻媒体的广泛关注并形成了良好的舆论氛围。由于农村土地价值上升趋势的凸显，农民已然认识到宅基地的潜在利益，迫切需要进行确权以实现和维护自身合法权益。

第二，利益主体的冲突。宅基地使用权确权涉及的利益主体主要包括村委会、农民、工商企业和城镇居民等，其中农民由同村同组、同村不同组以及跨村农民三种身份组成。作为基层自治组织的村委会，必然会积极推动宅基地使用权确权，这样既可以完成乡镇政府的任务指标，又能增加村集体可支配的多种资源。农民群体分为支持和反对确权的两种联盟，符合同村同组确权标准的村民主动提交确权申请，而同村不同组及跨村村民由于不符合法定确权条件，反对甚至阻碍其他村民进行宅基地使用权确权。工商企业违建或农民自建出售给城镇居民的“小产权房”是法律禁止的，但其存在又是客观事实，这是宅基地使用权确权无法回避的问题。目前关于“小产权房”的治理措施尚不明确，既未进行确权发证，也没有强制拆除，其利益主体围绕确权标准展开行动，试图影响宅基地确权政策的制定方向。

第三，政府策略的差异。中央政府积极颁布了一系列规章政策，积极推进宅基地使用权确权工作，旨在完善农村土地产权制度，增加农民财产性收入。宅基地使用权确权涉及农户的切身利益，容易产生纠纷，甚至会引发群体性上访事件。正常的逐级上访是公民的基本权利，但大规模的越级上访甚至是群体性闹访、缠访严重影响了社会秩序的稳定，因而中央政府要求各级地方政府严格控制越级上访数量，并将年度上访程度作为地方政府政绩考核的重要指标。地方政府在宅基地确权发证政策执行中，既希望加快宅基地确权以推动其有偿退出，又担心引起大规模土地纠纷，存在畏惧心理，工作态度消极拖延，致使许多权属有争议的宅基地使用权证书滞留在国土资源部门，没有发放到农户，发证率较低。C市农村及其村民小组共有26939个，农村集体所有土地494万亩，其中353.9万亩完成确权，所占比例为71.64%；应该发放证书宗地67906宗，已发46176宗，达到要求目标的67.99%，村民小组为主体的土地发证宗数仅为33372宗。这组数据表明，农村集体建设用地和宅基地完成确权登记之后，大量证书积压在土地管理部门，发证率较低。

3.4政策之窗：《深化农村改革综合性实施方案》的出台

政策变革的发生源于问题源流、政策源流和政治源流的交汇融合，在关键事件提出政策问题，利益主体利用机会推动政策演变。2015年11月，中央政府印发《深化农村改革综合性实施方案》，针对5大关键领域提出26项改革措施，其中农村土地制度改革是首要内容。至此，宅基地产权制度改革的政策问题再次被提上政策议程并成为农村改革的重要着力点，宅基地使用权确权的“政策之窗”开启。

4　宅基地使用权确权政策的变迁方向及策略选择

4.1明确以“农村集中居住区宅基地确权”为主要内容的核心问题

在众多的社会问题中，如何分离出焦点议题以引起决策者的关注是政策制定的逻辑起点。随着宅基地使用权确权工作的不断推进，农村集中居住区宅基地确权逐渐成为宅基地制度改革的重点和难点。针对农村集中居住区宅基地使用权确权主体模糊问题和“小产权房”的隐患，建议通过新农村建设和土地整治专项拨款以及地方政府配套资金实现集中区土地国有化。在原有旧宅复垦的前提下，农民无偿获得符合规划指标和面积的集中区国有土地使用权，建造住房并进行宅基地使用权确权。农村集中居住区其他经营性建设用地可由乡镇政府出租或公开挂牌出售，所获财政收入用于集中区基础设施建设和公共服务。对于工商资本与农村集体经济组织基于“利益合谋”而占用宅基地违规建造的存量“小产权房”，尝试性通过政府回购的方式予以解决。房屋主管部门审查验收“小产权房”，并引入第三方评估机构评估其成本价值，再由政府出资回购“小产权房”并将其改造为经济适用房、廉租房［14］或政策性租赁房等保障性住房，所获财政收入用于惠民工程建设。同时，为避免“小产权房”的“死灰复燃”，地方政府应该完善监督考察和责任追究机制，严格规范农村集中居住区以自建为主的建房方式，通过收取一定比例风险保障金的制度安排，防止工商资本以代建的名义进行商品房开发，对于违反规定继续建造的“小产权房”要予以强制拆除并追究相关责任人的法律责任。

4.2制定以《农村集体土地产权法》为法制依据的政策建议

中央政府颁布的《深化农村改革综合性实施方案》提出要深化农村土地制度改革，“明确和提升农村土地确权登记颁证的法律效力”。针对问题源流、政策源流和政治源流中的法制依据而言，亟需以此为契机，系统梳理审查与宅基地确权相关的《继承法》（1985年）、《土地管理法》（2004年）、《物权法》（2007年）和《不动产登记暂行条例》（2015年）等一系列法律法规，并制定《农村集体土地产权法》，统一厘定包括宅基地在内的农村集体土地确权相关法律依据，同时出台相应的法律解释细化内涵，明确界定“户”、“宅”的概念，适当放宽宅基地使用权流转范围，从而引导宅基地使用权有效确权及合法流转，为宅基地使用权确权提供权威性的法制依据。在《农村集体土地产权法》颁布实施之前，遵循法律效力及适用中的“新法优先于旧法”、“特别法优于一般法”原则选择法制依据，并参考《立法法》第九十四条、九十五条条文执行。

4.3营造以“项目进村”为宅基地使用权确权契机的政治环境

税费改革之后，国家财政逐渐走向集权化，中央财政资金的分配主要通过专项转移支付和财力性转移支付两种方式实现。其中，作为调动地方政府完成目标和任务的重要手段［15］，大量的专项资金以项目的形式拨付到地方政府，以使其辅以配套资金建设农村基础设施和公共服务供给等惠民工程，如“村村通”、“旧房改造”、“集中居住区建设”等统称为“项目进村”［16］的形式，并逐渐形成一种项目式治理体制即“项目制”。“项目制”就是以项目的方式实现治理目标的治理体制［17］，“项目进村”则是作为项目实施主体的村委会围绕进村项目进行内外或上下双向动员的过程。传统乡村生存及发展主要凭借资源禀赋和地理优势等“内源性”工具，随着乡村资源的枯竭及衰败致使“内源性”优势日益削弱。“项目进村”作为外来资源干预乡村治理的实现形式，激活了乡村发展的血液与活力。依托“项目进村”的政治和社会环境，将宅基地使用权确权政策导向和“项目进村”结合起来，以宅基地证书为依据，通过专项资金提高宅基地退出的补偿标准，鼓励动员农民积极申请宅基地使用权确权以实现财产性收益。不符合宅基地使用权确权标准的农民，适用于宅基地有偿使用的方法，定期向村集体经济组织缴纳“农村宅基地使用金”亦可进行确权。

（References）：

［1］黄贻芳，钟涨宝.不同类型农户对宅基地退出的响应——以重庆梁平县为例［J］.长江流域资源与环境，2013，（7）：852.

［2］陶钟太朗，杨遂全.论宅基地使用权的空间权塑造［J］.中国土地科学，2014，（6）：17，19-22.

［3］李忠怀.对政府宅基地确权行为的起诉与受理［J］.人民司法，1999，（10）：22.

［4］于建嵘.土地问题已成为农民维权杭争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研［J］.调研世界，2005，（3）：23.

［5］彭长生，范子英.农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于安徽省6县1413个农户调查的实证研究［J］.经济社会体制比较，2012，（2）：159-160.

［6］欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨［J］.中国土地科学，2009，23（10）：28-30.

［7］H.D.Lasswell.The Decision Process：Seven Categories of Functional Analysis［M］.College Park，Maryland：University of Maryland Press，1956.

［8］Easton.D.A Systems Analysis of Political Life［M］.New York：John Wi1ey & Sons，Inc，1965.

［9］Cohen.M，March.J，Olsen J.A Garbage Can Model of Organizational Choice［J］.Administrative Quarterly，1972，17（1）：1-25.

［10］［美］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）［M］.丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

［11］姚如青，朱明芬.行政配置与市场配置：基于城乡统筹背景之下的宅基地使用权制度研究［J］.中国土地科学，2014，（6）：12-13.［12］吕亚荣，王春超.商业资本进入农业与农地流转问题研究［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2012，（4）：62，66.

［13］陆学艺.“三农”问题的核心是农民问题［J］.社会科学研究，2006，（1）：1.

［14］陈耀东，吴彬.“小产权”房及其买卖的法律困境与解决［J］.法学论坛，2010，（1）：55.

［15］陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察［J］.中国社会科学，2013，（2）：64.

［16］夏琼.农民利益追求与农村社会冲突——关于农村部分‘进村”项目的思考［J］.中国农村观察，2015，（3）：95-96.

［17］渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制［J］.中国社会科学，2012，（5）：113-118.

（本文责编：仲济香）

Research on the Agenda Setting of Confirmation Policy of Homestead Use Right from the Perspective of the Multiple Streams Theory: Based on the Survey of 4 Prefectures in Jangsu Province

YU Shui，DING Wen
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

The purpose of the paper is to explore the agenda setting of confirmation policy of homestead use right，to analyze the intrinsic law of policy making，and to optimize the operational system as well as predict future trends of policy making.The documentation，questionnaire and interview analysis are employed in the paper.The results show that the problem stream of “the reason why confirmation of homestead use right can be the focus issues”，policy stream of “policy coherence and its legal basis”，political stream of “public will，interests subjects，government strategy” and their polymerization have a huge impact on the agenda setting of confirmation policy of homestead use right so as to

push forward the confirmation of homestead use right of rural centralized residence into the policy agenda.So the paper concludes and recommends that with the opportunity of “comprehensive implementation plan for deepening rural reform”，the decision maker should identify core issues of “confirmation of homestead use right of rural centralized residence”，and promulgate policy according to the legal basis of “rural collective land property rights law” as well as take advantage of the momentum of “ inducing project into village” to create a political environment so as to promote the development of confirmation policy of homestead use right.

land management； confirmation policy of homestead； agenda setting； multiple streams theory； rural centralized residence； inducing project into village

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0082-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.010

2015-07-15；

2015-11-22

国家社会科学重点项目“基层信访碎片化及其法治化研究”（15AZZ012）；中央高校业务经费配套项目（SKPT2015007）；南京市社会科学基金项目“推进南京市域治理体系和治理能力现代化研究”（K0201400774）。

于水（1966-），男，山东烟台人，副院长，教授，博士生导师。主要研究方向为地方治理和政策。E-mail：ys@njau.edu.cn