经济新常态下产业转型引致土地利用管理的新矛盾及其应对——基于“经济新常态下产业转型与土地利用管理改革”研讨会的思考①

郭贯成，仲济香，陈会广（.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 0095；.中国土地勘测规划院，北京 00035）

经济新常态下产业转型引致土地利用管理的新矛盾及其应对——基于“经济新常态下产业转型与土地利用管理改革”研讨会的思考①

郭贯成1，仲济香2，陈会广1
（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.中国土地勘测规划院，北京 100035）

研究目的：研究经济新常态下产业转型引致土地利用管理的新矛盾及其应对措施。研究方法：从经济新常态对产业转型的影响分析出发，阐述产业转型升级对土地利用的影响，讨论产业转型引致土地利用管理的新矛盾，并提出应对策略。研究结果：（1）产业用地管理的无差异性与产业结构升级要求土地管理的内在差异性脱节；（2）区域间产业结构雷同现象较为严重；（3）粗放用地对耕地保护带来了压力；（4）产业用地退出面临很多现实的障碍。研究结论：通过反弹琵琶、产城融合、建设用地减量化、实施多元化的产业用地退出机制，探索促进产业转型升级的建设用地管控路径。

土地利用；土地管理；产业转型；新常态；创新

1　研究背景

2014年5月，习近平总书记在河南考察工作时第一次提及新常态：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”时隔6个月，在2014年11月召开的APEC会议上，习总书记首次对新常态作了系统阐述。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中也提出“主动适应和引领经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调”，并提出当年国内生产总值预期增长7%左右。新常态的主要特点，从速度上来讲是从高速增长转为中高速增长；从结构上讲是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；从动力上来讲，要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态的新，关键在于经济结构的转型升级，要摆脱传统依靠投资规模扩张导致产能过剩的粗放型、污染型高增长态势，进入高效率、低成本的集约型、可持续的稳态中高速增长阶段。经济下行、产业结构转型升级必然要求产业用地方式和管理方式相应调整，并对用地供求产生显著影响，过去高度依赖房地产业的“土地财政”必然发生变化，土地管理部门需要借此经济调整的契机主动适应经济新常态，改进土地利用和管理思维与方式，从而为产业转型升级保驾护航。这对作为宏观调控工具的土地政策也提出了如何适应产业转型提出了改革需求。土地政策如何与产业政策相结合，如何与财政金融货币政策相结合，主动适应经济新常态，是目前亟需回答的问题［1］。

已有学者对于土地利用管理与产业结构优化升级进行了研究探索，但研究重点主要集中在微观层面的分析上：一是产业结构对土地利用的影响分析，如孟媛等［2］以北京市为例，采用产值占地比值指标分析各个产业产值与用地量之间的关联方式，认为产业结构调整是提升土地集约利用水平的主要途径，韩峰等［3］以STIRPAT模型，采用广义最小二乘法分析了产业结构竞争效应对土地集约化水平的影响；二是土地与产业结构的关联分析，顾湘等［4］研究得出产业用地利用的比较优势可以为区域产业结构调整提供依据，王青等［5］研究认为经济欠发达地区城市产业结构与用地结构间协调程度较低，夏方舟等［6］开展了土地财政与产业结构的关联分析，认为土地财政通过促进产业结构调整而推动经济增长。本文将从经济新常态对产业转型的影响分析出发，阐述产业转型升级对土地利用的影响，讨论产业转型引致土地利用管理的新矛盾，并提出相关的应对策略。

2　经济新常态对产业转型升级的影响

2.1产业转型升级的内涵与特征

产业转型升级，是推动产业结构合理化和产业结构高级化发展的过程，是实现产业结构与资源供给结构、技术结构、需求结构相适应的状态。它是指产业与产业之间协调能力的加强和关联水平的提高，主要依据产业技术经济关联的客观比例关系，遵循再生产过程比例性需求，促进国民经济各产业间的协调发展，使各产业发展与整个国民经济发展相适应。它强调的是从低附加值转向高附加值升级，从高能耗、高污染转向低能耗、低污染升级，从粗放型转向集约型升级。它遵循产业结构演化规律，通过技术进步，使产业结构整体素质和效率向更高层次不断演进的趋势和过程，通过政府的有关产业政策调整，影响产业结构变化的供给结构和需求结构，实现资源优化配置，推进产业结构的合理化和高级化发展。产业转型升级具有三个方面的特征：（1）产业结构处于趋于合理、不断升级的动态过程；随着社会生产力的发展，产业系统中的部分产业不断采用新的技术，扩大生产规模和生产领域，从而促进整个产业结构的重新分工与专业化生产，由低水平均衡向高水平均衡逐渐过渡。（2）遵循产业间协调发展和最高效率原则。（3）目标是资源配置最优化和宏观经济效益最大化。

2.2经济新常态对产业转型升级产生的影响

经济新常态，作为一种趋势性、不可逆的发展状态，意味着中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段，将呈现中高速、优结构、新动力、多挑战的发展特征，这为优化土地资源产业配置、城乡配置提供了机遇，可以结合产业转型、城镇发展转型以及国家重大战略的实施，围绕国家空间生产、区域空间生产、城镇空间生产的新定位，以优化土地利用的空间格局为路径，积极促进土地利用效率的提升，实现土地利用与粮食生产、经济发展、生态环境保护的优化协同［7］。经济新常态下存在产业转型陷阱问题，新常态带来要素相对价格优势的丧失，过去一直讲廉价劳动力，将大量的农民工看作是最大的人口红利，现在面临着农业人口的老龄化，出现了未富先老的现象①陈会广.经济新常态下产业转型陷阱与土地政策改革［R］.“经济新常态下产业转型升级与土地利用和管理改革”研讨会，南京，2015年6月.。此外，经济新常态要求推进经济结构转型，从生产要素投入、排放结构、产业结构、区域结构、经济增长动力、财富分配等方面促进转型［8］。对于这种转型，不同类型不同发展阶段的产业面临的困难是不同的，政府在转型中对企业转型升级提供的服务也面临着挑战。

3　产业转型升级对土地利用的影响

3.1对土地投入的影响

土地投入包含企业的资产投入和基础设施建设投入等。随着产业结构的转型升级，第一产业用地面积会逐渐减少，而第二、第三产业用地面积会增加。一般而言，第一、二、三次产业用地的投资强度是逐渐增加的，随着第一、二、三次产业的产值比重和劳动力比重的地位不断变化，顺次呈现出“一二三”、“二一三”、“二三一”的特点，进入所谓的“高服务化”阶段，同时在第二产业内部一般也要经历轻工业化、重化工业化、高加工度化和知识技术集约化4个阶段；从产业生产要素构成上看，则体现为“劳动密集—资本密集—技术（知识）密集”的顺次演变过程。因此，在产业结构转型升级过程中，单位土地面积的投资强度呈现逐步增加的趋势。与此同时，产业转型升级将加大对土地利用的科技投入、创新投入以及管理投入，推动企业加大研发投入、引进先进的科学技术，不断提高自身的生产效率，在此过程中其他生产要素（劳动者素质、科学技术、管理创新、制度创新等）逐步替代土地等自然资源要素，提升经济增长的质量。

3.2对土地产出的影响

在产业转型升级过程中，采用高新技术和先进适用技术改造传统资源主导型产业，淘汰落后工艺、技术和设备的力度，提高了科技贡献率、产品科技含量以及产业效率，加速传统主导产业节能改造以及高技术化，资本密集型产业和技术密集型产业逐步取代资源密集型的产业，成为产业发展的主导，主导产业的扩散效应和带动效应逐渐增大，使得区域经济增长逐步从外延扩张型转向内涵发展型，土地资源得到更充分的利用，单位土地的产出效率势必得到提高。由于比较优势的存在，部分第一产业用地会部分转入第二、三产业，使第一产业用地数量下降，部分的土地用途也会出现从农用地向建设用地的转换，单位土地面积的产出也会增加。

3.3对土地利用结构的影响

产业转型升级引起土地资源在不同产业部门间的重新分配，从而导致土地利用结构的变化。产业结构的转型升级要求加快淘汰电力、煤炭、焦炭、电石、钢铁、有色金属、建材、纺织等行业的落后生产能力、工艺装备和产品，关闭那些破坏资源、污染环境和不具备安全市场条件的企业，大力推动新能源、新医药、新材料、环保、软件和服务外包、传感网等新兴产业的发展。在这一过程中，各类产业用地选址的区位趋向也不断变化。成熟的产业，具有相对成熟的生产技术和组织结构，较为稳定的交易网络，以及聚集经济的其他方面的需求，而较高层次的产业，新生阶段在生产技术和交易网络等方面的不成熟性和不稳定性，对聚集经济的要求较高，因此，就会出现新生产业驱逐成熟产业的现象，造成成熟产业的空间转移。政府可能会将成熟的产业从城市中心区迁移出去，为新生产业和经济效益高的产业腾出发展空间。在此过程中，企业厂房及配套用地面积比例、企业内部行政办公及生活服务设施用地面积比例、绿地面积比例等会发生变化，生产性用地比例和高新技术产业用地比例会得到提升，从而导致土地利用结构的优化。与此同时，由于传统产业对原料、市场、交通运输等有较强的依赖性，因而在城市区位竞争中已不具有竞争力，郊区聚集点相对而言更加有利；高新技术产业具有科技含量高、资源消耗少、物质形态小等特点，其区位选择更具灵活性和便利性；服务业的变化也很明显，一些传统服务业日益萎缩，而一些新兴服务业如医疗保健、教育培训则蓬勃发展。在表1中，随着产业结构的转型升级，旧制造业在郊区更为有利，而新服务业、新制造业则在市中心选址更为有利，传统服务业和部分新制造业则可能根据需要在中间地带、外部地带布局。随着产业结构的转型升级，同时也是遵循土地优化配置理论的要求，很多化工、机械、钢铁等重工业行业逐步退出城市中心区，向郊区转移。电子信息、生物医药等高科技产业以及其他行业的研发部门以及第三产业中的金融、商场、餐饮等商业和服务业逐渐占据地租、地价最高昂的市中心地段。由此可见，产业转型升级会导致土地利用结构的优化。

表1　产业类别及其空间结构差异Tab.1 Kinds and spatial structure differences of industries

3.4对土地利用布局的影响

产业转型升级引发三次产业结构演变，资源由低效率生产部门向高效率生产部门流动，而资源的流动引发了土地利用布局的诸多变化。首先，土地作为重要的生产要素在从低效率生产部门流向高效率生产部门的过程中，导致了城市用地布局的调整；其次，资源流动引发了城市主导产业的转换，改变了产业获取利润和支付地租的能力，迫使部分产业重新选址，造成城市用地布局的重组，金融、保险、事务所、商场等商业和服务业可能会占据城市的中心地段，高污染、高能耗、低效益的产业则会远离城市中心地带；第三，在资源流动的过程中城市会不断孕育出新功能、新产业，产生新的城市空间需求和用地组合类型，推动用地性质的变化；第四，资源流动使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市，为新增功能的产业提供部分发展空间，产业结构调整引起用地结构的调整。

4　产业转型引致土地利用管理的新矛盾

4.1产业用地管理的无差异性与产业结构升级要求土地管理的内在差异性脱节

当前，中国在产业用地的供应及其管理方面的政策几乎是无差异的，但这与产业转型升级的内在要求是不一致的。经济发展结构战略性调整是中国资源环境紧约束下经济发展的客观要求和必然趋势，产业发展是国家和区域经济发展的实质内涵和主要体现，加强产业发展调控则成为经济结构调整的重要内容。土地政策作为参与宏观调控的重要手段，必须完善差别化土地管理政策，统筹各业各类用地，对不同产业实行“有保有压、区别对待”的用地管理政策，引导土地利用结构和城乡用地布局优化，促进产业结构优化升级［8］。

4.2区域间产业结构雷同现象较为严重

中国地域辽阔，区域间资源禀赋千差万别，为了促进区域协调发展，必须针对当前已经形成的区域发展格局和不同地区自然条件、资源禀赋的相似性与差异性，实行区域差别化的建设用地管控方式。但是，中国很多地方的产业结构趋同比较严重，以长江三角洲地区的制造业为例，2010年长江三角洲地区制造业结构与2006年相比相似系数上升趋势非常明显，16个城市中，相似系数超过85%的有9对城市，比2006年增长了28.6%，其中相似系数超过90%的也增加了4对城市，分别为无锡和常州、镇江和扬州、南通和杭州、绍兴和嘉兴。王永锋等［9］、王春业［10］等指出，产业结构趋同使得区域间投资和生产分散，区域分工不明显，资源配置效率低下，降低了整体经济效益，还极易引发大量企业间的重复建设和恶性竞争，催生行政地区垄断，阻碍区域产业结构的合理化进程。

4.3粗放用地对耕地保护带来了压力

中国建设用地外延式无序扩张与低效利用导致建设用地需求的刚性增长与耕地保护红线下的建设用地增量供应接近极限之间的矛盾加剧。1999—2008年，中国居民点及工矿用地由24.57万km2扩大到近26.92万km2，总规模增加了近10%。城市用地规模弹性系数从2.13增加为2.28，已大大高于1.12的合理水准，城镇化、工业化低密度、分散化扩张态势明显。农村地区空心村、闲置废弃地普遍存在，空闲用地占村庄用地比重达10%-15%，人均村庄用地218 m2［8］。建设用地供需矛盾突出，长期无序、粗放的土地开发模式已经威胁到了耕地保护红线。过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继，建设用地管理必须实行建设用地总量控制下的用地需求倒逼机制。

4.4低效产业用地退出面临很多现实的障碍

当前，低效产业用地退出面临两大障碍：一是经济性障碍，主要来源于地方政府的地方保护主义和低效用地企业；二是制度性障碍，主要包括相关激励约束机制的缺失、配套机制不健全、监督问责以及部门间协调等机制的缺位。现阶段很多城市的工业用地已经成为城市中心区低效用地的典型，产出低且环境污染严重，被列入地方政府推动土地节约集约利用、实行工业用地退出的主要治理对象。然而在实践操作中，工业用地退出也引发越来越多的社会矛盾，例如企业参与积极性低、谈判难、企业权益受损等，很大程度上阻碍了城市土地向利用效率更高的使用者手中流动［11］。

5　产业转型中的土地利用管理改革和创新

5.1“反弹琵琶”，持续创新土地利用管理

经济新常态下，把土地利用管理改革和社会经济的进一步协调发展以及它的质量提升结合起来，主动做一些调整。要充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，需要做到：（1）权能界定明晰、保护充分，形成公开透明的土地市场制度规则；（2）进一步扭转土地价格的不当垄断，并形成体现土地资源稀缺性、反映土地市场供求关系的土地价格机制；（3）形成政府退出干预、市场有效性得以发挥的土地市场竞争机制。同时，深化土地收益分配制度改革，调整土地收益分配关系，形成产权主体权益保护充分、土地增值收益分配合理、政府、集体、企业及农户地利共享的新型土地收益分配格局。此外，经济增长降速时期是凝聚经济发展合力的有效时期。为此，需要通过公私合作，吸引更多的民间资本融入经济发展。由此，可以通过创新土地制度，更多地吸引原有土地使用者等土地产权主体乃至相关地产投资者参与各类土地开发利用与保护［7］。

5.2推进产城融合，促进城乡协调发展

从区域自身资源特征入手，根据经济社会的发展水平和生态环境要求，围绕“人”的生存与发展，打造与城镇相匹配的土地利用方式，形成以产业空间布局来推进城镇人文经济，以城镇人口和谐生活为目标配置与调控产业结构，建立“产”与“城”的有机融合。同时，在产业基础环境方面，实现园区投入标准与乡镇建设标准一致，产业规划实行城乡全方位布局，高标准、有步骤、按序列建设和提升基础设施水平，促进城乡统筹协调发展［12］。

5.3通过建设用地减量化倒逼土地利用管理创新

建设用地减量化是对不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能。如上海市要求严格控制建设用地规模，以规划为引领，编制郊野单元规划，落实规划空间引导和实施政策保障，统筹农村地区土地利用和空间布局，明确建设用地减量化区域，优先考虑位于基本农田保护区、水源保护区、薄弱村集中区域、生态网络空间及规划郊野公园等区域的区域，力争到2020年实现建设用地的总规模实现零增长。在新一轮土地利用总体规划中提高土地容积率，重点发展先进制造业和战略性新兴产业；按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高“的总体要求，严格实施用途变更管制，创新土地收储利益分配和供应机制，将规划和土地管理的综合性约束指标纳入各级政府绩效评价体系①王克强.上海市土地减量化与企业转型升级研究［R］.“经济新常态下产业转型升级与土地利用和管理改革”研讨会，南京，2015年6月.。

5.4实施多元化的产业用地退出机制

产业用地退出模式，包括自主改造模式、创意产业模式、公私合营模式等。这些模式各有侧重点，产业用地的退出可以针对不同的矛盾采取不同的解决策略。采用多元化的退出模式并不意味着减少政府收购模式的实施，但在实施政府收购模式过程中，需要关注政府收购模式配置效率的改进［11］。在产业用地退出机制中，建议按照“激励与倒逼并行、行政与市场互补”的主线，差异化地构建低效产业用地概念性退出激励与倒逼机制、实体性有偿退出机制。通过二者协同作用，促进产业用地低效退出行为的顺利完成。

5.5探索促进产业转型升级的建设用地管控路径

根据新常态产业转型升级的内在需求，结合现阶段建设用地利用特征和管控需求，探索促进产业转型升级的建设用地管控途径。应以建设用地总量控制和用地方式转变为目标，从指标、空间和集约利用等方面完善建设用地管控政策体系，倒逼产业转型升级。例如，从社会经济、制度、传统习俗等层面分析现阶段建设用地集约利用程度差异巨大的内在原因。然后，基于土地集约利用的要求，从土地投入程度、土地利用效益、土地利用程度及土地环境效益等方面构建城乡统一的产业用地供应指标体系，并运用德尔斐法、目标值法和问卷调查法等研究城乡统一的产业用地集约利用门槛的设置标准。最后，针对“三旧”用地、闲置土地、空心村等低效利用的建设用地，研究建设利用集约利用动态评价体系，针对低效用地的类型及其程度确定退出的模式选择，并从价格、补偿、税收、财政、信贷等方面构建低效建设用地退出机制，逐渐实现城乡建设用地同步集约利用［8］。

（References）：

［1］仲济香.“经济新常态下产业转型与土地利用管理改革”研讨会在南京召开［EB/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/2015.6nanjing.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

［2］孟媛，张凤荣，姜广辉，等.北京市产业结构与土地利用结构的关系研究［J］.地域研究与开发，2011，30（3）：108-111.

［3］韩峰，王琢卓，杨海余.产业结构对城镇土地集约利用的影响研究［J］.资源科学，2013，35（2）：388-395.

［4］顾湘，曲福田，付光辉.中国土地利用比较优势与区域产业结构调整［J］.中国土地科学，2009，23（7）：61-65.

［5］王青，姚丽，陈志刚.城市产业结构与用地结构协调发展研究——以江苏省为例［J］.现代城市研究，2013，（7）：20-24.

［6］夏方舟，李洋宇，严金明.产业结构视角下土地财政对经济增长的作用机制——基于城市动态面板数据的系统GMM分析［J］.经济地理，2014，34（12）：85-92.

［7］黄贤金.经济新常态下国土资源管理新态势及创新构想［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150402.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

［8］郭杰，欧名豪.产业转型升级背景下建设用地管制政策研究［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150401.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［9］王永锋，华怡婷.环渤海地区产业结构趋同的实证研究［J］.经济与管理，2008，22（2）：30-33.

［10］王春业，聂佳龙，陈翠翠.产业结构趋同背景下的行政地区垄断探析［J］.产经评论，2011，（1）：5-13.

［11］李成瑞，徐青，石晓平，等.工业用地退出机制研究——基于江阴市案例的剖析［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/20150406.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［12］方斌，瞿颖，许实，等.经济新常态下产城融合概念定位与效应评价［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150405.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［13］李效顺，邱哲宁.新常态下徐州市土地利用、产业转型的困境与出路［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150407.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

（本文责编：仲济香）

New Conflicts in Land Use and Management Arising from Industrial Transformation under the New Economic Normality: Reviews on the Workshop in“Industrial Transformation under the New Economic Normality and Land Use Management Reform”

GUO Guan-cheng1，ZHONG Ji-xiang2，CHEN Hui-guang1
（1.Shcool of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China； 2.China Land Surveying and Planning Institute，Beijing100035，China）

The purpose of this paper is to do some research on new conflicts and countermeasures in land use and management arising from industrial transformation under the new economic normality.Research methods：Firstly，the paper analyzes the impact of the new economic normality on industrial transformation.And then it describes the effect of industrial transformation on land use as well as discusses the new contradictions caused by upgrading of industrial transformation during land use and management.Finally，it puts forward some countermeasures.Results：1）No differences in industrial land management and inherent differences of land management required by upgrading of industrial structure

are disjointed； 2）Industrial structure is similar in many regions； 3）Extensive land use puts pressure on the protection of cultivated land； 4）There are many practical obstacles in the course of industrial land exit.The conclusion is that the methods of managing construction land which can promote industries restructuring and upgrading include playing the lute from opposite direction，mixing industries and cities，reducing construction land and implementing a wide range of industrial land exit mechanism.

land use； land administration； industrial transformation； new economic normality； innovation

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0075-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.009

①参加“经济新常态下产业转型升级与土地利用和管理改革”研讨会的专家对本文的形成均有贡献，在此一并致谢！

2015-08-20；

2015-12-10

郭贯成（1977-），男，江苏涟水人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail：ggc@njau.edu.cn