中国城市工业用地利用效率时空差异及地方政府竞争影响

罗能生，彭 郁（湖南大学经济与贸易学院，湖南 长沙 410079）

中国城市工业用地利用效率时空差异及地方政府竞争影响

罗能生，彭 郁
（湖南大学经济与贸易学院，湖南 长沙 410079）

研究目的：研究中国主要城市工业用地利用效率年度变化以及不同层面的地方政府竞争对其影响。研究方法：GIS方法与动态面板计量方法。研究结果：（1）中国各大中城市工业用地利用效率普遍不高，呈现出一定的空间差异性和不完全规律性分布，但城市之间效率差异在逐年缩小。（2）地方政府竞争的4个方面对促进工业用地利用效率有不同程度的影响。在东部和中西部地区之间，省会城市和其他城市之间地方政府竞争的影响存在一定的差异。（3）从投资来源看，内资企业的土地利用效率更容易受到政府的直接推动，港澳台资企业习惯于享受地方政府的土地价格优惠，外资企业则更倾向于在市场化程度更高的城市布局。研究结论：政府应在提高城市工业用地利用效率中发挥重要作用。

土地利用；城市工业用地利用效率；动态面板计量模型；地方政府竞争

1 引言

提高城市工业土地利用效率，实现工业用地的节约集约化利用是中国经济社会可持续发展的必然要求。近年来，中国城市化与工业化迅速发展，城市地区工业经济得到了长足发展，而与此同时，城市工业用地无序利用情况非常严重，各类型的工业园区和高新技术园区遍布中国各级大中城市，工业用地粗放利用现象十分普遍。居高不下的房价、人口城市化压力和紧迫的环境资源约束是中国各个城市面临的突出问题，在这种背景下，如何在有限的城市工业用地上创造出更大的工业经济效益，提高城市工业用地利用效率是亟需研究的重大课题。

中国城市工业用地利用效率的差异已经被众多学者注意到，如黄大全等［1］和庄红卫等［2］分别对福建省和湖南省的工业用地效率进行了分析，而熊强等［3］和陈伟等［4］则对全国范围内各省工业用地效率时空差异进行了总结，高巍等［5］梳理了中国改革开放以来的工业用地集约利用政策演变，并发现中国目前的整体城市工业用地集约利用水平仍然十分低下，浪费现象比较严重。然而尚未有学者在城市层面上对工业用地利用效率的时空演变进行分析。在政府竞争对工业用地利用效率的影响方面，一般认为，地方政府之间的竞争通过影响工业资本形成从而影响工业用地效率。地方政府竞争直接体现在对资本的竞争上，各级地方政府官员不得不通过招商引资的激烈竞争，推动地方更快的经济增长和更多的财政上缴收入来获取晋升机会［6-7］。另一方面，土地一级市场的垄断导致了地方政府有能力利用较低的土地供应价格来进一步吸引投资［8］，导致土地价格扭曲。各地方政府利用土地价格优惠的竞争往往会造成工业用地面积急剧增加①根据《2013中国国土资源统计年鉴》，中国2012年国有建设用地供应结构中工矿仓储用地占比为29.1%，高于商服用地（7.2%）和住宅用地（16.1%）的总和，远超国际上10%的平均水平。，工业用地容积率和工业土地利用效率过低，阻碍工业经济的集约发展，对城市的长期繁荣也构成了威胁。

既有文献为城市工业用地利用效率的研究提供了有用的借鉴，但是城市工业用地利用效率如何变化？如何更好地促进城市工业用地利用效率的提升？这些问题仍然需要进一步探讨。本文拟从以下几点进行补充：一是分析不同层次和内涵的政府竞争对城市工业用地利用效率的影响，尝试为这一现实问题的研究提供新的视角；二是将研究对象选为国土资源部列举的全国102个主要城市，使得研究微观基础更为扎实，并将研究时限定为2003—2011年②国土资源部报告的主要城市共有105个，由于上海、深圳和拉萨部分关键数据缺失较多，故未包含在样本中。此外，为使得数据更有可比性，工业产值规模和工业用地规模较小的其他地级市也未入选样本。2011年国土资源部出台了《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），对工业用地的范围作了较大幅度的调整，此标准于2012年开始实施，各个城市实施新标准后工业用地面积数值变化较大，因此本文未考虑2012年及其之后的数据。；三是将城市分为不同地区和不同类型从而能够反映地方政府竞争的差异；此外，本文也将工业产值按来源分为内资、港澳台资和外资三种来源，分析地方政府竞争对这三种工业土地利用效率的不同影响，并深入探讨其差异的内在原因。

2 城市工业用地利用效率的时空差异

城市工业用地利用效率（q）用该城市某年份的规模以上工业总产值除以该城市的工业用地面积得到，类似于豆建民等［9］和陈伟等［4］的研究，这一比值能够较好反映城市工业用地利用的情况。利用ArcGIS 10.0软件，将研究时限中主要年份全国102个主要城市的城市工业用地利用效率在中国地图中表示出来，按照城市工业用地利用效率的大小把全国102个城市分成4类，2003年、2007年、2010年和2011年的具体情况如如图1（封三）所示。

观察图1中的4个图可知，各城市的工业土地利用效率存在较大的差异，以2003年为例，工业土地利用效率较大的城市较多地聚集在珠三角地区和东部沿海部分城市，工业经济集聚现象比较明显。出乎意料的是，2003年城市工业用地利用效率最低的4个城市是佳木斯、鸡西、鹤岗和伊春，均位于黑龙江省，而不是人们想象中经济落后的西部地区城市，可能的原因是这类东北地区城市土地资源比较丰富，“地广人稀”，工业用地扩张受到限制较少。2010年中等大小的圆圈较多，且通过比较样本城市各年的变异系数可知（表1），该年度工业土地利用效率值变异系数较小，表明在这年中102个城市内部的差异小于其他年份。整体来看，9年中平均工业土地利用效率较大的城市为佛山、中山、珠海、宜宾、杭州等城市，绝大部分位于东部地区，包括珠三角城市群、长三角城市群和环渤海城市群，尤其是珠三角城市群内，表明这些地区的工业基础比较雄厚，工业土地的利用相对集约。而工业土地利用效率较小的城市既有东部地区城市齐齐哈尔、牡丹江、伊春，也有中部城市开封，甚至东部沿海城市广州也赫然在列，表明并不是经济发展程度高的地区城市工业用地利用效率就一定较大，工业土地利用效率还受到其他因素的影响。各年度的变异系数表明，城市之间的利用效率差异有逐年减少的趋势，在2010年达到最低值，即发展最为平衡。

将全国102个城市按所在区域划分为东部、中部和西部地区城市，其年度平均工业土地利用效率的变化图如图2（封三）所示①图2分别是样本总体城市、东部地区城市、中部地区城市、西部地区城市、省会城市直辖市与计划单列市（CAPITAL）以及其他城市（NONCAPITAL）。CAPITAL代指各省、自治区省会城市、直辖市以及厦门、宁波等计划单列市，NONCAPITAL则是其他城市。下同。。平均来看，除2004年以外，全国整体城市工业用地利用效率是逐年增加的，表明中国城市工业土地的粗放利用有一定程度的改善。分区域来看，东部地区城市（含50个城市）的平均城市工业用地利用效率每年均高于全国平均水平；中部地区城市（含36个城市）的工业土地利用效率则每年低于全国平均水平，且大部分年份低于西部地区城市（含16个城市）平均水平；西部地区城市的工业土地利用效率水平则存在一定的波动现象。总体看来，东部地区城市的工业土地利用效率最高，而中部地区城市工业用地利用效率最低，尤其是中部地区中位于黑龙江的个别城市，西部地区城市的工业土地利用效率则随着时间的变化得到了一定程度的改善。省会城市的工业用地利用效率在大部分年份低于同期的非省会城市，表明前者工业用地粗放利用情况更为严重。从差异程度来看，全国102个城市的内部差异总体趋势是下降的，其中2010年的差异最小。东部地区城市内部差异逐年下降，中部地区在2004年有着显著下降，而西部地区差异程度则呈现出一定波动性。省会城市之间的差异性年度变化较为稳定，其他城市内部差异则大致呈逐年下降的趋势。

表1 样本城市各年度的变异系数Tab.1 Coefficient of variation in sample cities each year

3 地方政府竞争和城市工业用地利用效率关系的实证研究

3.1 模型设定

借鉴Ciccone and Hall［10］关于经济集聚的经典模型，推广到中国各个城市工业产出上面，构建出广义C-D形式的城市工业产出方程如下：

式（1）中，下标i代表第i个城市，Qi代表城市工业产出，Φi代表希克斯中性技术乘子，也可以看做全要素生产率，hi、Ni和Ki分别表示人力资本投入、劳动力投入和资本投入，ai为城市面积，参数αi、βi为各要素的边际贡献率。式（1）可变形为：

式（2）中，ni和ki为单位土地面积上的劳动力和资本投入，γ＞1时表明工业经济的集聚效应超过了拥挤效应，Gi为一系列地方政府竞争变量，Xi为其他控制变量，两类变量均能够对城市工业全要素生产率产生影响，假设城市工业全要素生产率对这一系列变量的函数形式为C-D型，对式（2）两边同时去对数可得：

考虑当年城市工业用地利用效率的大小可能会受到过去年份的影响，可在计量模型中加入其滞后项，将模型拓展成为动态面板模型，模型具体方程如下：

式（4）中，U为地方政府竞争变量个数，V为其他控制变量个数，Si为不随时间变化的个体变量。

3.2 变量的选取与数据说明

对于地方政府竞争指标，依据本文的研究目的，借鉴赵祥等［11］的研究，本文设计4个不同角度的地方政府竞争指标来衡量地方政府竞争水平，分别是政府支出占GDP比重（gover）、土地市场化程度（mi）、每平方公里道路面积（road）和GDP增长率（rate），分别体现地方政府竞争的参与能力、土地竞争和基础设施竞争（地方政府竞争手段）以及官员晋升竞争（地方政府竞争结果）4个方面。

第一，政府支出占GDP的比重用来衡量一个城市的政府对当地经济的参与程度，可以在一定程度上体现政府参与竞争的能力，这一比重越高，则代表该城市的政府越强势，越有能力调动当地经济社会资源参与当地的经济活动，拥有的竞争能力就越强。这一指标用政府财政决算支出占GDP比重表示，相比政府财政预算支出，决算的支出是实际发生的，更具有现实性。

第二，土地价格竞争是地方政府之间竞争的重要手段。土地市场化程度则是一个城市通过市场方式转让的土地面积在总的土地出让面积中的比重，用来体现土地价格竞争。一般来说，土地市场化的程度越高，则该城市通过土地价格来参与竞争的程度就越低。土地市场化程度的衡量借鉴赵雲泰［12］的方法，利用政府通过土地供应所获实际价款与理想价款的比值来测算，用公式表示如下：

式（5）中，mi表示土地市场化程度，等号右边分子各项依次表示政府通过租赁、其他、协议和招拍挂方式供应土地所得的收益，分母表示基准价格与划拨、租赁、其他、协议和招拍挂方式供应土地的面积之和的乘积。由于以划拨方式供应方式政府获得收入为零，故不在式分子中列出。经式（5）计算过后极少数城市的土地市场化指数超过1，则令其等于1，表示该城市在土地市场已经实现了充分市场化。

第三，城市公共基础设施的供给竞争是地方政府竞争的另一个重要手段，城市公共道路基础设施是基础设施中最为重要也是最为明显的一个部分，城市公共道路建设水平可以体现一个城市的公共基础设施完善程度，健全的城市交通体系是吸引外来资本入驻的关键因素之一。这一指标用城市每平方公里道路面积表示。

第四，地方政府竞争的效果体现在当地政府官员的晋升上，地方政府受到来自上级政府的激励和约束，上级政府的考核能够直接影响本地政府行为，地方政府官员获得晋升是其领导当地政府积极参与竞争的主要动力。本文将城市GDP增长率作为地方政府官员晋升的替代指标，主要是由于中国地方政府的竞争最终将体现为“为GDP增长而竞争”［13］。GDP增长率较高的城市，当地政府与其他周边城市政府竞争的程度也相对更强烈。

其他控制变量包括：人均GDP（gdppc）、产业结构指数（isi）、城市人口数量（pop）和城市建成区面积（area），分别反映城市经济发展状况、产业结构、城市面积规模和城市人口规模。人均GDP用来衡量该城市的经济发展阶段，而产业结构指数则用来反映该城市的产业发展状况，测算用公式为：isi = 1×rate1+ 2×rate2+ 3×rate3，ratei表示第一、第二和第三产业产值在GDP中的比重，不同的产业结构指数能够在一定程度上反映出该城市产业定位的差异性，而这种差异性可能会对工业用地利用产生不同的影响。

投入变量包括人力资本（h）、地均劳动力（n）和地均资本投入（k），分别用所在城市高校教师数［17］、地均工业从业人口与地均投资来衡量。此外，模型中还选取了三个虚拟变量，分别是中部地区虚拟变量（middle）、西部地区虚拟变量（west）和省会城市、计划单列市虚拟变量（capital）。

文中相关数据来自历年《中国国土资源统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，时间跨度为2003—2011年。所有与金额有关的数据均经过相应指数平减至2003年，各城市指数来自于历年《中国统计年鉴》，与所在省份对应。考虑大部分地级市的建成区面积远小于行政区域面积，有些市工业主要分布在占整个地级市行政区域面积较小的市辖区内部，有些市的工业在郊县和县级市分布的极多，如苏州市，有些市由于下辖县不多或没有（如东莞市、中山市和珠海市），如果在城市行政区域层面上分析会面临较大的问题，横向比较的意义不大，而在市辖区层面上能够缓解这一问题，比较来看，选择市辖区比整个城市行政区域更合适，对于极少数缺失的数据利用插值法平滑处理。

3.3 计量方法与实证结果分析

在对实证模型进行参数估计之前，需要考虑模型可能会出现的经济计量问题，在模型（4）中，由于方程含有因变量的一阶滞后项，因此严格外生性便不再成立，存在明显的内生性问题，为此，可以通过合理选取控制变量缓解其影响。此外，工具变量也是常用方法。为了对模型进行更为有效的估计，Blundell and Bond［15］在Arellano and Bover［16］提出的水平GMM方法的基础上将两个方程结合在一起，构建一个方程系统来解决模型的内生性问题。考虑模型残差项未必满足条件同方差假设，因此本文利用系统GMM两步估计法，具体估计结果见表2。

一般认为，使用混合OLS方法得到的因变量滞后项的系数存在向上的偏误，高估了真实值，而固定效应则低估了真实值，表2列出了混合OLS和固定效应的结果作为对比。由两步系统GMM估计的AR（1）和AR（2）检验结果可知，误差项存在显著的一阶自相关但是不存在二阶自相关，Sargan检验的P值大于0.1，表明模型设定与工具变量的选择是合理的。在加入全部控制变量的两步系统GMM模型中，政府支出占GDP的比重这一代表政府参与竞争能力的指标与城市工业用地利用效率呈不显著正相关，表明在当前形势下，中国各城市政府对经济参与能力对其地方工业用地的利用效率影响不明显，可能存在一定程度的区域差异性。土地市场化程度和每平方公里道路面积两个变量均与城市工业用地利用效率显著正相关，表明地方政府的土地市场化程度越高、基础设施建设程度越高，则该城市的城市工业用地利用效率就越大。土地市场化程度越高，则政府通过非市场手段或者压低地价的方式提供工业用地的做法就越少，在竞争机制下，工业土地便会由经营效益更好、竞争能力更强的企业通过“招拍挂”的市场化方式得到，并且由于成本更高，当这种企业得到土地后便会更加集约地利用所得土地，引起城市工业用地利用效率的提高。每平方公里道路面积越大，则可以反映该城市的基础设施越完善，对外来资本的吸引力也越强，当更多的外来资本进入该城市后，工业土地利用效率便随之提升。GDP增长率这一指标对城市工业用地利用效率的影响也为正，说明在现实情况下，官员晋升的竞争对其任职地的城市工业用地利用效率能够通过增加产出从而带来一定的改善。

表2 不同计量方法下的回归结果Tab.2 Regression results with different econometric methods

其他控制变量中，投入要素均与城市工业用地利用效率呈显著正相关关系，人均GDP与产业结构指数分别与城市工业用地利用效率呈显著正相关和负相关，表明经济发展水平更高的地区，工业土地利用效率更大，可知经济发展水平高的地区随着土地资源的日益紧缺更加注重工业用地的集约利用。产业结构指数越大，则所在城市第三产业比重越大，工业的发展没有受到特别的重视，竞争也不够充分，因此整个城市的工业土地利用效率不高。此外，人口越多和面积越小的城市，城市工业用地利用效率则越高，符合理论预期。中部地区城市的工业用地利用效率平均而言低于东部地区，省会城市、直辖市和计划单列市的平均水平则低于其他城市。

3.4 分城市所在地区、城市类型和投资来源的计量结果分析

进一步，本文考察了地方政府竞争对城市工业用地利用效率的区域差异性，见表3前两列，地方政府竞争参与能力对城市工业用地利用效率在东部地区、中西部地区的影响存在差异。在东部地区，该影响为显著负影响，即政府竞争参与能力越强，则工业土地利用效率越低，可能的原因是东部地区的强势政府更容易统一工业规划，上马面积庞大的工业园区，容易造成工业用地粗放利用，而在中西部地区，地方政府竞争参与能力则对城市工业用地利用效率影响不显著。土地价格竞争减弱，亦即土地市场化程度的提高在中西部地区有利于城市工业用地利用效率的提高，而在东部地区则变得不再有显著影响，表明东部地区城市土地资源较为紧缺，土地使用价格相对较高，可能会阻止新资本的进入，而土地资源相对比较充足的中西部地区则可以起到一定的替代作用。各个城市基础设施投资的竞争大致都能对城市工业用地利用效率起到明显的提高作用，在东部地区更为明显。最后，以GDP增长率表示的城市官员晋升的竞争对城市工业用地利用效率的影响在中西部地区更为明显。

将城市划分为直辖市、省会城市与计划单列市以及其他城市，结果见表3中间两列，比较而言，政府竞争对这两类城市工业用地利用效率的影响没有太大区别，只是政府竞争能力和基础设施竞争对其他城市的影响更为显著，土地市场竞争则对直辖市、省会城市与计划单列市的城市工业土地利用效率影响更加明显。

将城市规模以上工业总产值按投资来源分组，可将其分为内资企业、港澳台资企业和外资企业三种类型，以上述三种企业的土地利用效率为被解释变量，可得到三个回归结果，见表3后三列。地方政府参与竞争能力对三种类型的工业用地利用效率存在明显差异，其对内资企业的工业用地利用效率影响为正，对港澳台资企业的土地利用效率不明显，对外资企业的土地利用效率则为负，表明内地投资更容易被政府推动，政府参与竞争的能力越强，越能够吸引更多内地资本，工业用地扩张带来的城市工业经济密度的稀释和内地投资增加所带来的城市工业经济密度的提高相比反而是次要的，而外资企业则明显更倾向于地方政府参与竞争能力较弱、市场化程度更高的城市。土地价格竞争则对内资企业和外资企业影响为正，对港澳台资企业影响为负，更高的土地市场化程度有利于促进内资企业和外资企业的土地利用效率，对港澳台资则有相反的效果，表明港澳台资企业更习惯于利用城市之间的土地价格竞争，享受土地政策优惠。总而言之，内资企业的工业用地利用效率更容易受到当地政府的直接竞争推动；港澳台资企业则倾向于布局在有土地价格优惠的城市；外资企业的工业用地利用效率则在市场化程度更高的城市表现更好。

表3 分不同类型的城市土地利用效率回归结果Tab.3 Different types of regression result of urban industrial land use efficiency

3.5 稳健性检验

为进一步检验实证结果的稳健性，本文采用各个城市单位土地的规模以上工业企业增加值来衡量工业用地利用效率，和工业总产值相比，工业增加值是企业全部生产活动的总成果扣除了在生产过程中消耗或转移的物质产品和劳务价值后的余额，可能是衡量工业用地利用效率的一个更为合适的指标。数据来源于历年《中国区域经济统计年鉴》，年限为2003—2008年。替换指标后相关模型的关键结论大致保持不变，表明上文结果具有较好的稳健性。

4 结论与启示

中国现阶段城市工业用地利用效率整体水平不高，且存在一定的空间差异性和不完全规律性的分布特征。全国各大中城市之间的工业用地利用效率差异则逐年缩小，尤其体现在东部地区城市、中部地区城市和非省会城市内部，整体效率水平则在逐步提升，更好地促进城市工业用地利用效率的提升意义重大。实证分析表明，地方政府竞争的各个方面均对城市工业用地利用效率有明显影响，除了政府竞争参与能力可能的不确定性之外均能有效促进利用效率的提高。同时，在东部和中西部地区之间，省会城市、直辖市与计划单列市和其他城市之间地方政府竞争的影响存在一定的差异，东部地区的地方政府竞争参与能力、基础设施竞争对工业用地利用效率影响更为显著，而中西部地区则是土地市场竞争和官员晋升竞争影响更大。从投资来源看，内资企业的土地利用效率更容易受到政府的直接推动，港澳台资企业习惯于享受地方政府的土地政策优惠，外资企业则更倾向于市场化程度更高的城市。

从上述研究结果可以得到若干政策启示：（1）考虑各城市之间的工业用地效率存在较大差异与工业园区的大量重复建设，应当积极完善土地集约利用评价体系，鼓励节约用地、集约用地，盘活存量建设用地，实现城市经济的可持续发展。在中央政府和省级政府层面，统筹工业园区土地利用规划，避免各地区产业同质化，防止各地区盲目征地建立工业园区，有效提高工业用地利用效率。（2）要扭转城市工业用地利用效率不高的现状，地方政府应当放弃以过度压低工业用地出让价格来招商引资，在土地的市场化方面，政府不应“错位”，要发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，推动工业用地的市场化程度，利用市场机制促进城市工业用地利用效率的提升。（3）在加强基础设施投资、改善投资环境、提高劳动者质量、吸引各类投资的流入方面，政府不应“缺位”，要发挥政府长处，弥补市场不足，完善工业企业运营的软硬环境，吸引外来资本入驻，提升企业经营业绩，推动城市工业用地利用效率的提高。

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（本文责编：仲济香）

The Space-time Analysis of Urban Industrial Land Use and the Effects of the Local Government Competition in China

LUO Neng-sheng， PENG Yu
（College of Economics and Trade， Hunan University， Changsha 410079， China）

The purpose of this study is to investigate the annual change of Chinese major cities' industrial land use efficiency and to analyze how the different aspects of the local government competition affect this efficiency. GIS and dynamic panel econometrics methods were employed in this paper. The results indicate that 1）the efficiency of urban industrial land use is still low in major cities， and it presents some extent of spatial variations and irregular distribution，while the gap between cities is shrinking； 2）the four aspects of local government competition have diverse impact on enhancing the industrial land use efficiency， especially between the eastern region and others， between the capital city and other cities； 3）as for the source of investment， land use efficiency related to domestic enterprises are prone to be influenced by the direct promotion of government， Hong Kong， Macao and Taiwan-funded firms are used to enjoying the preferential land price that local government provided， while the foreign companies tend to located in cities which have a higher market degree. The paper concludes that government should play an important role in improving the efficiency ofurban industrial land use.

land use； urban industrial land use efficiency； dynamic panel data model； local government competence

10.11994/zgtdkx.20160616.142823

F301.2

A

1001-8158（2016）05-0062-09

2015-10-14；

2016-01-19

国家社科基金重大项目（11&ZD012）。

罗能生（1957-），男，湖南新田人，教授，博士生导师。主要研究方向为制度与区域经济发展。E-mail: lns1122@163.com