村镇建设用地再开发后评估指标体系探讨

郑沃林，郑荣宝，唐晓莲，李 爽，张春慧

（广东工业大学管理学院，广东 广州 510520）

村镇建设用地再开发后评估指标体系探讨

郑沃林，郑荣宝，唐晓莲，李 爽，张春慧

（广东工业大学管理学院，广东 广州 510520）

研究目的：构建村镇建设用地再开发后评估的指标体系，为村主体、开发企业对村镇建设用地再开发后的自测及行业部门对村镇建设用地再开发后效应的普查提供参考。研究方法：文献分析法，问卷调查法及深度访谈法。研究结果：在考虑利益相关者的诉求、评估客体的特性及再开发后评估原则的基础上，提出目标实现、执行规范、土地利用与管理、经济效益、社会效益及生态效益6大村镇建设用地再开发后评估指标体系参照层和19个分指标，并根据指标的含义确定运算公式，规范村镇建设用地再开发后评估指标体系的运算说明。研究结论：丰富现行土地评估指标体系中此类评估指标体系的空白，并能较好地反映村镇建设用地再开发后的实施状况，为村镇建设用地再开发验收、综合效应评价及相关指引性文件制定提供技术支持。

土地评价；后评估指标；村镇建设用地；再开发

村镇建设用地再开发备受社会各界的广泛关注［1-6］，是提高中国土地利用效率和综合效益的必要举措，如何科学、合理地构建村镇建设用地再开发后评估指标体系是当前研究的空白点。究其原因，一方面，村镇建设用地的特殊性决定了村镇建设用地再开发后评估的指标与国有建设用地再开发后评估指标相对不同；另一方面，村镇建设用地再开发案例的相对稀缺导致了村镇建设用地再开发后评估指标的计算公式及法则应以简便性及可操作性为主。目前，关于建设用地再开发后评估的研究主要集中于以下方面：一是根据省市的工业用地分布、用地比率、资本投入额度及工业产值等实际情况，构建评估工业用地效益的指标体系［7-11］；二是针对农村居民点利用现状，构建由自然、经济及社会等指标组成的体系，进而开展农村居民点的集约化潜力、整治或复垦后效益评估［12-14］；三是基于FAO 《持续土地利用管理评价大纲》、《城市土地集约利用潜力评价技术方案》、《建设用地节约集约利用评价规程》等指导性文件，从宏观、中观和微观三个层次评估建设用地节约利用效果［15-16］。

通过文献疏理发现，现有研究较少［17-20］，无法满足村镇建设用地再开发后评估的实际需求，因此，亟需开展村镇建设用地再开发后评估指标体系研究，以弥补现有建设用地再开发后评估的不足，推动村镇建设用地再开发项目的可持续发展，满足利益相关者对村镇建设用地再开发后效应的评估需求，为后续村镇建设用地再开发开展提供借鉴。本文以广州市为例，在调查问卷的基础上，结合质性访问有针对性地分析不同类型的利益相关者对村镇建设用地再开发后评估指标构建的诉求，探讨村镇建设用地再开发后评估指标体系的研究。

1 研究方法及数据处理

1.1问卷调查分析法

1.1.1样本来源及其说明 考虑村镇建设用地①广义的村镇建设用地指的是农村建设用地及建制镇建设用地，但考虑现阶段的城中村改造、“三旧”改造、“腾笼换鸟”等村镇建设用地再开发主要以一定范围内的农村集体建设用地作为载体开展，因此，本文的村镇建设用地是指农村集体建设用地，而村镇建设用地再开发是指通过一系列手段盘活集体建设用地效益的全过程。可见，村镇建设用地的特殊性包括土地权属复杂性、土地利用主体的相对性、土地性质的福利性及公共性、经济利用的单一性、经济效益的低效性、生态环境的负向性等多方面，本文亦在此基础上展开确定问卷受访者、问卷内容及问卷范围等。再开发的特性、指标体系的使用者及指标构建的原则，本次调研主要以村主体、企业及政府部门为重点调研对象，以专家学者为辅助性调研对象。项目组从2015年1月开始，对选定的行政村发放600份问卷，对选定的开发企业、政府工业人员及专家学者发放问卷200份。受被访者对问卷主旨的不理解等主观因素及调查范围较广、复杂、缺乏物质奖励制度等客观因素制约，截至同年6月，只回收656份问卷，达到82%的回收率，剔除无效问卷后，有效问卷为558份，有效率达到85%。

调查问卷在量表的基础上编写。第一部分为被访者的基本信息；第二部分为村镇建设用地利用现状；第三部分为被访者对村镇建设用地再开发后评估指标体系诉求。随后，在天河区柯木塱村进行预调查及修正，制定35道题目，采用“内容效度比”进行检验评估，得分为0.81（式（1）），表明问卷内容效度较强，有代表性。

最后，在问卷调研结果的基础上进行质性访谈，访谈人数约232人次。

1.1.2可信度及有效度分析 为了检验调查的可靠性和可信性，对回收的有效问卷采用Cronbach，L.J的α系数法进行信度检验，得到的结果为0.75＞0.6，即表明量表信度良好（式（2））。

另外，为了检验问卷的重测信度，在调研后两个月内随机抽取200名被访者以电话回访的方式进行重测，对比被访者对问卷先后两次测查的差异，计算两次测试结果的相关系数，得到重测信度为0.72，大于0.7可接受水平，表示问卷的稳定性相对较好。

2 结果与分析

2.1不同距离的行政村受访者对村镇建设用地再开发后评估指标的诉求

为了检验城中村、近郊村及远郊村的被访者对村镇建设用地再开发后评估指标体系的诉求是否具有一致性，采用方差分析法对问卷结果进行量化分析，结果发现被访者之间的差异达到显著性水平，即不同距离行政村的受访者对村镇建设用地再开发后评估指标的诉求并不一致。

城中村土地非农化的价值巨大，大部分区域存在土地高强度开发现象，具体表现为房屋间距较小、建设密度高等。过高的建筑密度会造成楼宇的拥挤无序及视觉空间压抑等问题，所以，65%的城中村被访者认为通过指标反映建设密度的控制情况。受土地非农化潜在价值的因素影响，85%的近郊村集体收益来源为土地及厂房出租，且集中建材、汽配等低产值的产业，物业收益相对较低。根据局部调查发现，85%的行政村的工业仓储租金在8元/m2左右，即使有部分区域从事服务业和商业（所占比例不超过10%），其建筑物租金均价也仅在35元/m2左右，低于同期国有建设用地的18元/m2（工业仓储）和53元/m2（商业用途房屋）的价格［21］。为此，80%的近郊村被访者期望通过评估指标体现出再开发前后物业收益的差异。远郊村的土地非农化价值相对较低，经济欠发达，生产要素互换程度低，导致公共服务设施缺乏及用地闲置等问题。其中，公共服务设施用地面积比率低，仅占总面积的5%，远低于城市同类用地的20%；村内部分落泥砖房空置或建新不拆旧，造成土地资源浪费。因此，95%的远郊村被访者认为评估指标体系应包括公共服务设施配置及用地闲置方面。

2.2不同类型的被访者对村镇建设用地再开发后评估指标体系的诉求

同样采用方差分析法检验不同类型被访者对村镇建设用地再开发后评估指标体系的诉求是否存在差异，结果发现被访者之间的差异达到显著性水平。

村干部对于评估指标体系主要考虑以下几方面：一是区域治安的改善程度。部分村干部反映村内外来人口多，易为犯罪分子提供藏身落脚的场所，存在“黄、赌、毒”等安全隐患。二是邻里关系的维持度。位于远郊村的村干部忧虑村镇建设用地再开发会推进“村民上楼”运动，打破原熟人社会形态，加速半熟人甚至陌生人社会形态的形成，不利于维持邻里或宗族关系。三是绿化面积的提高度，不少村干部反映，村内的绿化面积过少，影响人居环境质量的提升。四是用电能耗的降幅，他们提议设立相关指标规范企业的高耗能现象。

村民对于村镇建设用地再开发后评估指标构建的诉求主要分为两方面（图1）：一方面是生活、生产活动的直观感受；另一方面是再开发过程的权利保护体现。70%的村民被访者反映，由于村内土地承载的是低产值高耗能企业，企业排放的污水、废气等污染物严重影响居民的生活生产，所以认为再开发及后评估应侧重于生态环境方面；有一半以上的村民被访者希望评估指标能够包括再开发方案表决实施、补偿动迁到位及回迁效率三方面的内容，以促进再开发项目行政过程的合法性、利益分配的均衡性、规划决策的科学性及拆迁户权益的保障性。

图1　村民被访者对村镇建设用地再开发后评估指标诉求Fig.1　Villagers cognition of evaluation index system of village and town construction land redevelopment

作为村镇建设用地再开发投资主体，开发企业主要考虑的是项目投资回报情况。通过访谈明显感受到大部分开发企业重视预期增值部分和实际增值部分的拟合优度，认为再开发项目是一个“投入—增值—收益”的过程，重点关注收益方面。

政府部门对指标体系诉求（图2）包含以下方面：一是建筑产权的合规情况是否得到提高；二是相关税收水平是否得到提升；三是评估是否对大范围的就业有推动作用。67%的政府工作人员反映，虽然相关规定已明确宅基地审批户均用地标准，但是大部分行政村均存在超标准占地现象。在调研的行政村内，60%的宅基地占地面积在100 m2以上，大大超过规定标准，且多数的宅基地房屋没有合规的批准手续。对此，政府部门希望通过村镇建设用地再开发提高建筑产权合规度，也希望通过具体指标评估再开发后的税收及就业情况。

图2　开发企业及政府部门工作人员对村镇建设用地再开发后评估指标诉求Fig.2　Enterprises and government demands for evaluation index system of village and town construction land redevelopment

大部分专家学者认为应从土地招拍挂、土地利用合规及历史文化风貌保护等方面构建村镇建设用地再开发后评估指标体系（图3）。其中，土地利用合规情况是基于违法、违规的土地利用现状设立的，考察土地合法利用程度；土地招拍挂主要评估再开发后融资地块或其他经营性建设用地进入土地一级市场渠道的合理性及村主体权益维护的力度；历史文化风貌保护是针对城中村改造、城市更新等运动对历史文化风貌的不当保护而设立的。

图3　专家学者对村镇建设用地再开发后评估指标诉求Fig.3　Specialists demands for evaluation index system of village and town construction land redevelopment

3 村镇建设用地再开发后评估指标体系构建

根据问卷调查及质性访问的结果，借鉴目前国有建设用地再开发后评估标准的成果并结合村镇建设用地再开发的特性，提出目标实现、执行规范、土地利用与管理、经济效益、社会效益及生态效益6大参照层（表1）。

3.1村镇建设用地再开发后评估指标体系说明

3.1.1目标实现参照层 目标实现参照层由建筑产权合规率、建筑密度合规率及公建完备率构成。其中，建筑产权合规度是为了评估村镇建设用地再开发前产权混乱、不清等现象的改善程度，属于正向指标，公式为再开发后确权建筑面积/总建筑面积，其理想结果大于0.8且小于1。建筑密度合规率是为规范村镇建设用地建筑密度设立的，属于正向指标，公式为再开发后实际建设密度/规划建设密度，其理想结果应大于0.8且小于1。公建完备度是评估村镇建设用地再开发是否对行政村的公共服务设施建设起作用而构建的，属于正向指标，公式为实际公建占地面积/规划公建占地面积，其理想结果应大于0.8且小于1。

表1　村镇建设用地再开发后评估指标体系Tab.1 Evaluation index system of village and town construction land redevelopment

3.1.2执行规范度参照层 执行规范参照层由再开发方案表决实施率、补偿动迁协议到位率及及时回迁率构成。其中，再开发方案表决实施率和补偿动迁协议到位率是反映村镇建设用地再开发对各利益相关者知情权、参与权等权利的保护，是正向指标，公式为表决通过票数/参与表决有用票数，并规定结果大于0.8，方可进行补偿动迁协议。补偿动迁协议到位率的公式为实际签订补偿动迁协议户数/应签订补偿动迁协议户数，规定签订补偿动迁协议户数占应签订补偿动迁协议户数的比率应大于0.75。及时回迁率是评估村镇建设用地再开发项目对村民居住权益的保障，公式为实际回迁户数/应回迁户数，其理想结果应大于0.8且小于1。

3.1.3土地利用与管理参照层 目标实现参照层由土地招拍挂率、土地利用合规率及闲置土地变化率构成。土地招拍挂率是评估村镇建设用地再开发是否有效维护经营性集体建设用地土地市场交易的秩序，属于正向指标，公式为实际招拍挂用地面积/应招拍挂用地面积，其理想结果应大于0.8且小于1。土地利用合规率是评估村镇建设用地再开发过程是否符合相关法规规定，属于正向指标，公式为再开发后合规土地面积/再开发前合规土地面积，其理想结果应大于0.8且小于1。闲置土地变化率是评估村镇建设用地再开发是否改善“空心村”、闲置土地等现象及是否推动权利人对闲置土地的利用，属于正向指标，公式为再开发后闲置土地面积/再开发前闲置土地面积，其理想结果应小于0.5。

3.1.4经济效益应度参照层 考虑村镇建设用地的特殊性质，就土地所有权而言，属于集体所有。部分土地使用权属于村民所有，且不能直接通过土地交易市场体现其应有的价值。因此，为了更好地衡量村镇建设用地再开发后的经济效益，拟以物业收益提升率、税收提升率及土地增值率作为评估指标。物业收益提升率是考虑村镇建设用地再开发前，以物业出租收入为村集体经济主要收入来源，以“吃租”途径获取的经济来源，公式为村镇建设用地再开发前后各类型（工业、仓储、商服及居住）的物业收益的比值，其理想结果应大于1。税收提升率是从社会经济角度评估村镇建设用地再开发成效，属于正向指标，公式为村镇建设用地再开发前后年税收额的比值。土地增值率是基于开发企业的角度评估土地的经济增长情况，属于正向指标。考虑到村镇建设用地再开发前后，部分土地性质有所转化，决定以集体建设用地征收价格和当地基准地价之和的90%衡量村镇建设用地再开发前的土地价格，以国有土地出让的市场交易价格作为村镇建设用地再开发后经营性土地的价格，通过对比村镇建设用地再开发前后土地价格比值，评估土地的增值程度。

3.1.5社会效益度参照层 社会效益参照层由历史文化风貌保护率、区域治安满意率、邻里关系满意率及促进就业率构成。历史文化风貌保护率主要评估村镇建设用地再开发对历史文化街区和历史文化建筑的保护力度，属于正向指标，公式为再开发后实际保护历史遗迹面积/再开发前历史遗迹面积，其理想结果应大于0.8且小于1。邻里关系满意率公式为邻里关系满意票数/参与表决有用票数；区域治安满意率公式为区域治安满意票数/参与表决有用票数；其理想结果均大于0.75且小于1。促进就业率主要是评估村镇建设用地再开发对区域内就业推动作用，属于正向指标。考虑到村镇建设用地再开发前，经营性物业出租对象主要为第二产业，村镇建设用地再开发后的出租对象可能以第三产业为主。通过再开发前后对比，虽然可能出现就业人数相比减少的现象，但是产值、产能等因素会有较大幅度的提高，故不直接以就业人数作为显性指标衡量村镇建设用地再开发对就业的拉动作用，而是根据村镇建设用地再开发项目前后的第二、第三产业人数和年收入乘积的比值作为衡量指标，其理想结果应大于0.8。

3.1.6生态效益度参照层 生态效益参照层由绿化达标率、用地能耗率及单位产出污染物排放率构成。绿化达标率主要用于评估村镇建设用地再开发前普遍存在的环境脏乱差、绿化面积偏少的问题是否得到改善，属于正向指标，公式为实际绿化面积/规划绿化面积，其理想结果应大于0.8。用地能耗率用于评估村镇建设用地再开发前的低端行业高污染现象是否得到改善，公式为再开发前后用地量与年产值的比率，其理想结果应小于0.5。单位产出污染物排放率是评估村镇建设用地再开发前后单位产出污染物排放下降的幅度，属于正向指标，公式为再开发后单位面积产出污染物排放量/再开发后前单位面积产出污染物排放量。

3.2村镇建设用地再开发后评估指标体系运算说明

村镇建设用地再开发后评估指标体系具有应用范围的广泛性、应用频率的高密度性及使用主体的非学者性等特点，不宜使用主流构建评估模型的计算方法①本研究的目的是为村主体、开发企业及行业部门对村镇建设用地再开发后效应的测查提供指引。因此在数据处理方法上并没有采用层次分析法、熵值法等建模方法，而是直接根据既定指标的公式以通俗易懂的十分制评分量表，并结合指标的权重值，计算各项指标的得分（纵向可对比分析本项目内各指标的得分，形成内部系统评估），进而形成整个村镇建设用地再开发项目的最终评估得分（横向可对比分析同类项目的最终评估得分，形成外部系统评估）。该方法好处在于简便易懂，文化水平较低的使用者亦能理解方法原理，具有操作简便性、普遍主体适用性等特点；同时，计算结果有利于形成对村镇建设用地再开发的内外部系统认识，更为科学地评估项目的实际情况。。因此，本文根据村镇建设用地再开发的特性，灵活赋予村镇建设用地再开发后评估标准的参照层、指标层权重，并以目标实现及执行规范两大参照层内的指标集为约束性指标，即为实现村镇建设用地再开发的核心利益，在再开发过程内不得突破或必须实现的指标集；其他参照层内的指标集为预期性指标，可以根据实际需要，进行相关调节（如果需删除，则赋予该项指标权重为零）。其后，收集项目实际数据并按照表1既定的公式进行数理运算，得出实际计算结果，并获得评估分值。最后，将评估分值乘于分指标层及参照层的权重，形成最终的评估得分（表2，图4），再按照［6，10］为优秀、［3，6）为合格及［0，3）为不合格的思路，评估最终得分从而判别村镇建设用地再开发项目的实际情况。

表2　村镇建设用地再开发后评估指标体系赋值表Tab.2 Assignment table of evaluation index system in construction land redevelopment by village and town

图4　村镇建设用地再开发后评估流程图Fig.4 Evaluation process of village and town construction land redevelopment

4 讨论

村镇建设用地再开发后评估是村镇建设用地再开发项目绩效评价的组成部分，也是省市级范围内村镇建设用地再开发项目管控的重要内容。本文在问卷调查及质性访问结果上，结合村镇建设用地的特性及再开发的本质，提出目标实现、执行规范、土地利用与管理、经济效益、社会效益及生态效益为主要参照层的19个分指标，有效地解决了村镇建设用地再开发后评估指标体系空白的现状，并在村镇建设用地再开发案例相对欠缺的现状下，形成了村镇建设用地再开发后评估指标体系的运算说明，为构建村镇建设用地再开发后评估指标体系确定大体方向及实际操作提供理论支持。

受村镇建设用地再开发的变化性、长期性、多维性等因素影响，村镇建设用地再开发后评估指标体系尚有许多亟待解决的问题。为了深化村镇建设用地再开发后评估指标体系的指导性、适用性及可操作性，后续的工作还应包括以下的研究：根据地域空间、经济社会发展程度、再开发的目的等要素的不同选取若干个村镇建设用地再开发项目作为后评估的应用试点，对预期性指标增删的条件、参照层及分指标层的权重范围、分指标层的计算赋值范围及具体的评估流程作分析及规范，形成具有指导意义的规程；同时，分析典型村镇建设用地再开发后评估的结果，形成局部范围内同类项目的理想参照值，通过比对理想参照值提高村镇建设用地再开发后评估判决的科学性及合理性。

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（本文责编：仲济香）

Evaluation Index System of Village and Town Construction Land Redevelopment

ZHENG Wo-lin， ZHENG Rong-bao， TANG Xiao-lian， LI Shuang， ZHANG Chun-hui （School of Management， Guangdong University of Technology， Guangzhou 510520， China）

The purpose of this paper is to construct the index system for village and town construction land redevelopment and provide a reference for village collective and development enterprise self-test and industry departments when conducting a general survey on the effect of village and town construction land redevelopment. There are three methods being employed， including literature analysis， questionnaire method and in-depth interview. The results are as follows: Based on the stakeholder demands and characteristic of evaluation object， we propose the six index systems of reference layer and 19 sub-indexes， e.g. the target achievement layer， the implementation layer， land use and management layer，economic efficiency layer， social benefits layer and ecological effect layer. And then， we put forward the index calculation formula according to the index contents so as to discipline the calculation instruction of village and town construction land redevelopment. There are some primary conclusions from the paper: this evaluation index system fills the gaps in the study of evaluation index system of land. Also it can reflect the status of implementation of village and town construction land redevelopment preferably and further provides technical support for the acceptance of village and town construction land redevelopment ， general effect evaluation and related guideline documents formation.

land evaluation； evaluation index； village and town construction land； redevelopment

F301.3

A

1001-8158（2016）04-0070-09

10.11994/zgtdkx.20160523.153246

2016-01-15；

2016-03-28

国家自然科学基金（41001054）；国家科技支撑课题项目（2013BAJ13B06）；教育部人文社科基金（12YJCZH271，13YJA840009，13YJCZH016，14YJA630053）。

郑沃林（1992-），男，广东恩平人，硕士研究生。主要研究方向为土地经济与土地利用规划，城市更新。E-mail: zhengwolin@163.com

郑荣宝（1975-），男，福建龙岩人，博士，副教授。主要研究方向土地经济与土地利用规划。E-mail: zhengrongbao@gdut.edu.cn