日本高等教育质量保证一百年

2016-08-15李昕

高教发展与评估 2016年4期

关键词：多元评价

李　昕

(东南大学高等教育研究所，江苏南京 210096)

日本高等教育质量保证一百年

李昕

(东南大学高等教育研究所，江苏南京 210096)

摘要：日本高等教育质量保证经历了从“入口控制”到“多元评价”再到“学习成果评价”的发展历程。1918年《大学令》共有21条，其中13条是所有大学共同适用的规定，另外8条则是专门针对公立和私立大学。根据这8条规定，要设立公立和私立大学共有10项内容必须得到文部大臣的认可，从而确立了对大学的设置认可制度。1947年，按照美国教育使节团的建议，设立了大学基准协会，并制订了《大学基准》，试图通过民间团体来保证高等教育质量，类似于美国的认证制度。但大学基准协会及其《大学基准》并没有很好地发挥作用。1956年，文部科学省结合《大学基准》颁布了《大学设置基准》，成为以后设置大学或增设学部的法律依据和最低标准。《大学令》及《大学设置基准》作为高等教育质量“入口控制”的藩篱，对保障教育质量、促进大学发展发挥了重要作用。但存在两个缺陷：事前控制的方式，即主要的审查和评价活动仅限于大学、学部设立之初；由于规则事无巨细，严重制约了大学的个性化发展。1991年，“设置基准大纲化”以后，美国的认证制度被重新发现，并被翻译成“大学评价”。目前日本的大学评价活动从评价主体来看，有机构本身的自我评价，设置者的评价，第三方机构的评价；从评价功能来看，有改善性的、说明责任的、资金分配的；从评价重点来看，有偏重教育教学的、偏重研究的、偏重入学者状况的。政府、教授及民间团体分别从不同的角度来保证高等教育质量，真正进入到一个多元评价的时代。2005年以后，随着“大学全入时代”的到来，对于学生学习成果的评价受到大学的普遍重视，大学生调查、新生调查以及短期大学学生调查等各种学生调查应运而生，开始了一种全新的质量保证的探索。

关键词：日本高等教育；高等教育质量；多元评价；学习成果评价

日本现代高等教育开始于1868年的明治维新以后。可是，公认的首次对大学的设立条件及质量问题做出规定的，则是1918年的《大学令》[1]15。《大学令》对大学的设立条件、学生的入学资格、学部的设置、预科的年限及毕业条件等做了明确的规定，可以看作是高等教育质量保证的开端，至今有近100年的时间了。在这100年的时间里，日本高等教育质量保证经历了巨烈的变革，而且，2005年以后，一种全新的质量保证模式正在悄然兴起。

一、“入口控制”的时代

明治维新之后的10年，日本社会动荡不断，直到1877年才建立了第一所现代意义上的高等教育机构——东京大学。作为唯一的一所大学，东京大学受到了政府的“特别恩宠”，进而更名为帝国大学(1886年)。当然，“政府管控”和“大学自治”之间的斗争从未停止过，森有礼被暗杀(1889年)以后，外山正一、菊池大麓等6位帝国大学教授联名向文部科学省提出《帝国大学组织改革方案》，主张帝国大学作为皇室附属机构要与行政权分离，成为独立的自治组织。当时的日本政府也深刻认识到，应该通过某种形式的审议会决定文教政策。于是，1896年12月，在文部科学省内建立了日本历史上第一个审议会——高等教育会议(1896-1913年)。虽然高等教育会议在当时的条件下并没有发挥应有的作用，但却为后来的临时教育会议(1917-1919年)等各种审议机构的建立提供了参考。自此以后，在日本的行政组织中开始出现大量的审议会。仅在文教行政领域，从1896年到1942年所设置的有关学校教育制度的审议会就有10个之多[2]49。审议会最早出现在1850年，是英国议会为改革牛津大学和剑桥大学而设立的敕定委员会。此后，各个国家均不同程度采用各种委员会或审议机构来为教育改革提供建议、制定改革计划等。

临时教育会议于1917年9月设立，是日本历史上第一个直属于内阁，由内阁总理大臣直接领导的教育咨询机构。临时教育会议共存在1年零8个月，其间召开各种规模和形式的会议80余次，对明治以来的教育进行了全面检查，提出了一系列改革方案。《大学令》就是其中的重要成果。《大学令》共有21条，其中13条是所有大学共同适用的规定，另外8条则是专门针对公立和私立大学。根据这8条规定，要设立公立和私立大学共有10项内容必须得到文部大臣的认可[1]17。这种认可制度主要源于欧洲，对大学的设置进行认可的权限先后经历了：大学作为自由的学术共同体，与设置认可无关的时代；大学的设立必须得到教皇或皇帝的特许状的时代；大学的设立掌握在国家之手的时代[2]127。进入现代以后，在欧洲，设立大学的权限也一直掌握在国家之手，所以，事实上欧洲的大学全部都是国立大学，由国家对大学的设立进行法律认可，包括学费在内也由国家负担[3]。以欧洲大学为模板建立的日本现代高等教育也将这种认可制度原封不动地搬到了日本。

二、失之交臂的“认证”制度

第二次世界大战结束后，日本大学的发展理念开始由“以培养适应国家需要的精英为目的”的德国型大学，向“为广大市民开放”的美国型大学转向。1947年，在高等教育质量保证方面发生了两件大事：第一件事是引入了美国的入学适应性检查(Scholastic Aptitude Test，SAT)，在全国范围内首次进行统一入学考试。这实际上是在控制高校设立条件的基础上，又增加了一道“入口控制”。第二件事是大学基准协会的建立，试图通过民间团体来保证高等教育质量，类似于美国的认证制度。入学适应性检查(1947-1954)经过能研测试(1963-1968)、共通一次、二次考试(1979-1989)、大学考试中心考试(1990年以后)等的变迁，虽然在考试内容、考试方法等方面发生了巨大的变化，但其表现的学力筛选功能在事实上构筑起高等教育的质量屏障。与此相反，通过大学基准协会构建的认证制度在当时并没有实现。按照日本学者喜多村和之的解释，主要原因有：认证制度在日本的历史上从未有过，“大学人”也没有充分理解；日本社会对大学质量的传统评价以社会知名度、考试难易程度等为主，这种思想根深蒂固；创设不久的大学基准协会，在旧制大学与新制大学的矛盾与冲突中，并没有充分发挥它的威信与影响力；对于私立大学来讲，与质量相比，物质资源的充实更为重要，财政上的困难只能以牺牲质量、扩大学生招生来解决；大学入学人数持续增加，各个大学都有充足的生源，所以，并没有刺激到大学为竞争生源而提高质量[1]112。

大学基准协会及其“大学基准”虽然没有像美国人所设想的那样，用来评价和保证高等教育质量，但也没有被束之高阁。1956年，文部科学省结合“大学基准”颁布了《大学设置基准》，成为以后设置大学或增设学部的法律依据和最低标准。《大学设置基准》在硬件上对学校的用地、面积、图书册数、设施设备及经费，在软件上对教学科目、学分、教学内容及毕业要件等进行了严格的规定，以此作为设立高等教育机构的最低标准。从而使其成为继《大学令》之后对高等教育进行质量控制的重要法令。

《大学设置基准》为重建战后濒临崩溃的日本高等教育发挥了重要作用，对保障教育质量，促进大学发展的意义是不容否定的。但却存在两个最大的缺陷：一是事前控制的方式，即主要的审查和评价活动仅限于大学、学部设立之初；二是由于规则事无巨细，严重制约了大学的个性化发展[4]20。所以，有学者认为：《大学设置基准》是造成20世纪60年代大学危机的一个重要原因[5]。当然，很早的时候人们就意识到了这一点，也出现了有关“自由化”的呼声，但如何将“自由化”与“质量保证”整合到一起的问题，却一直没有解决，所以，这一体制一直持续了约半个世纪[4]21。

如果说《大学令》是欧洲大学的认可制度在日本的首次尝试，那么，《大学设置基准》的制定与执行则使认可制度在日本扎下根来，并成为日本政府在教育上加强中央集权的有力武器。在日本教育改革的各个时期，推进和实施改革的主体就是隐藏在行政权和财政权背后的官僚。这种政府主导型的改革方式从森有礼和井上毅的改革，经大正时期的临时教育会议到战后的教育刷新委员会，成为一贯的“日本模式”[2]127。在这种模式下，任何一项改革如果没有政府的“积极参与”与行政授权是不可能实现的。

三、多元评价的形成与发展

20世纪60年代，日本的经济发展步入快车道，成为仅次于美国的第二经济大国。作为国家政策，一方面，为适应轰轰烈烈的工业化建设，开始大量增加理工科人才的培养，另一方面，放宽对大学的设置认可标准，一些私立大学纷纷建立。日本开始进入高等教育大众化阶段，高等教育质量问题变得越发突出，此起彼伏的“大学纷争”着实让政府和大学真正意识到了“质量”的必要性和紧迫性。这一时期，以大学改革委员会(政府的)和东京大学改革筹备委员会(大学的)为首的各种改革计划、改革文件纷纷出台，然而，执行计划却远没有制订计划那样热火朝天[6]。20世纪80年代，美国的“认证制度”重新被发现，并被临时教育审议会和大学审议会翻译成了“大学评价”。

1991年，文部科学省修改了被认为是“大学宪法”的《大学设置基准》，在新的《大学设置基准》中增加了有关“大学要努力开始自我评价”的规定。这样，以自我评价为首，大学评价开始了其制度化历程，如表1所示。

表1　大学评价制度化历程

从表1中可以看出，大学评价从引入到最终确立，共经历了自我评价、外部评价和认证评价3个阶段。当然，目前日本的大学评价活动并不只限于认证评价，从评价主体、评价职能和评价对象划分，已然发展成为独具特色的多元评价体系，如表2所示。在这众多的评价中，只有认证评价是以全部高等教育机构为对象的。政府、教授及民间团体分别从不同的角度来保证高等教育质量，真正进入到一个多元评价的时代。

表2　日本大学面临的各种评价[7]

四、“大学全入时代”的学习成果评价

日本的18岁人口以1992年(205万人)为顶点，此后不断下降，2008年为124万人，此后的几年，在120万人左右徘徊，之后又迅速下降，预计到2030年减少到89万人[8]。1995年12月，“全入时代”这个词汇，第一次出现在《朝日新闻》中。2009年，日本大学迎来“全入时代”，即大学的志愿人数和招生人数基本相当[9]。2012年，学者木村诚在他的著作《垂危的私立大学、生存的私立大学》开篇第一句话写道：“10年后，有100所以上的私立大学破产、消亡。”[10]这句话看似耸人听闻，实则不然。18岁人口的减少，不仅直接影响了入学者的质量甚至给大学带来了生存危机。传统的入学选拔失去了学力筛选功能，“AO入学”、“推荐入学”及“社会人入学”成为大学保证生源的重要手段。为了提高和保证教育教学质量，FD(Faculty Development)制度、完全学分制改革、初学年教育等可能影响和提高质量的举措受到空前的关注。

2006年6月，希腊雅典举行的经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)教育部长会议的主题——“高等教育学习结果评估”(The Assessment of Higher Education Learning Outcomes，AHELO)，一下子让人们关于高等教育质量保证的话题由宏观走向微观，由对高等学校的评价和教育过程的质量监控转向对于学生学习成果的关注。2008年，文部科学省委托关西国际大学和日本高等教育学会实施了“认定学生大学毕业程度的学力构成的调查研究”。同年，中央教育审议会在其报告中提出了“学士力”的概念，以此来评价学生的学习成果。所谓“学士力”指的是所有本科毕业生在获得学士学位时必须具备的能力，主要体现在4个领域：知识与理解、实用技能、态度与志向，综合性学习经验与创造性思维能力[11]45。

理论上来讲，学习成果评价主要有直接评价和间接评价两种，如表3所示。

表3　学习成果的直接评价和间接评价[11]49

由于直接评价的简便易行，长期以来成为高校普遍采用的方式，而间接评价则没有得到足够的重视。从实践上讲，学习成果评价不仅要评价学生的学术知识，还要评价学生就业时的实际工作能力；不仅要求大学要斟酌入学考试方式还要关注不同学年的质量保证以及学习投入(学生的学习时间、教师的教学准备)等[12]。目前，以学生为对象进行调查的大学越来越多。比如，山田礼子的研究团队以美国加利福尼亚大学洛杉矶分校高等教育研究所开发的大学生调查和新生调查为基础，开发了日本版的大学生调查(Japanese College Student Survey，JCSS)和新生调查(Japanese Freshman Survey,JFS)以及与短期大学协会合作开发了短期大学学生调查(Japanese Junior Student Survey， JJSS)[11]53。再如，2013年，《读卖新闻》从退学率、毕业率和就业状况三个方面对全国624所大学1 995个学部进行了调查，以此来展示“大学的实力”[11]49。从这些调查可以看出，学生在高等教育质量保证中的角色逐渐从幕后走向前台。

五、总　　结

日本高等教育质量保证由政府根据法律规定(《大学令》、《大学设置基准》)对高等教育机构进行的“认可”到多元评价的形成再到关注学生学习成果的过程，实际上也是从“程序监控”到“实质监控”的过程。一直以来，人们都在假设：严格控制高等学校的设立，严格控制教育要素的投入(选聘教师、保障经费及精选课程)就能够提高人才培养质量。不管是对机构设立前的认可，还是对机构本身的评价，其实质只是一种程序监控，它的前提假设是对程序的严格把控能够带来高质量的产品。而对于学生学习成果的关注才最有实质意义。说到底，质量只是“特性”、“期望”与“满足程度”三者的关系，即高等教育的固有特性满足了学生期望的程度。高等教育满足学生个体的发展需要，促进学生的成长，才是高等教育质量的根本。从这一点来看，今天日本大学开始的学习成果评价实际上也是对传统的质量保证的超越，对真正的质量内涵的追寻。

参考文献

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[2]喜多村和之.現代大学の変革と政策 :歴史的比較的考察[M].町田 :玉川大学出版部,2001.

[3]天野郁夫.大学改革のつくえ——模倣から創造へ[M].町田：玉川大学出版部，2006.

[4]川口昭彦.大学評価文化の展開[M].東京：ぎょうせい，2006.

[5]天野郁夫．日本の大学改革[J]．高等教育ジャーナル(北大)．1998(3)．

[6][加]约翰·范德格拉夫等.学术权力—七国高等教育管理体制比较[M].杭州：浙江教育出版社，1989，152.

[7]舘昭．国際的通用力を持つ大学評価システムの構築[J] ．大学評価·学位研究，2005(3)．

[8]NPO法人、オンデマンド授業流通フォーラム大学、イノベーション研究会.地域に愛される大学のすすめ[M]東京：三省堂，2011：4.

[9]山上浩二郎.検証大学改革——混迷の先を診る[M]. 東京：岩波書店，2013：118.

[10]木村誠.危ない私立大学残る大学[M].東京：朝日新聞出版，2012：14.

[11]山田礼子.学士課程教育の質保証へむけて——学生調査と初年次教育からみえてきたもの[M].東京：東信堂，2012.