完善杭州城市建设投融资体制的对策建议

文吴　爽

完善杭州城市建设投融资体制的对策建议

文吴爽

改革开放以来，杭州市经济和社会快速发展，城市化水平不断提升，与此同时，全市城建的巨大资金需求也逐步显现。从资金的终极来源看，杭州城建资金的供给主要依靠财政资金，然而随着全市经济增速逐渐放缓、房地产市场降温，财政收入减少及地方性债务规模控制，靠市财政扩大城市建设已力有不逮，难以为继。可以预见，巨大的城市建设投融资需求将逐步成为当前及今后一个时期杭州经济社会发展中面临的最大制约瓶颈。

为解决现存的城市建设财权和事权划分不够明晰、多元化投融资格局尚未根本形成、民间资本注入依然存在阻碍、投融资资源隐形流失等突出问题，必须进一步完善杭州城市建设投融资体制。

进一步明晰政府的主导功能定位

必须摒弃过往投资、建设、运营和管理“一肩挑”的做法，充分发挥引导、服务、管理、监督的职能。一是加强引导。政府要负责杭州城市建设未来需求预测和总体布局规划，制订基础设施建设的中长期计划，通过向社会公布城市建设发展计划和政府的政策、重点战略，为外资和民间资本投资提供导向，消除市场盲目性；同时，在民间投资城市建设信息不够充分的情况下，要改进投资方式，通过运用财政贴息方式、支持政策性融资等方法和手段，提高政府投资效率，带动民间投资城市建设。二是提供服务。在城市建设市场化融资过程中，政府要继续加强服务职能，为广大投资者创造一个公平竞争的投资环境。三是强化管理。按照“改投、建、管三位一体为投、建、管三分离”的目标，对城市建设相关政府部门和杭州城投集团进行配套改革，真正做到政企分开，政府退位为城市建设项目的监管人而不是主办人；同时还要积极培育社会中介服务体系，发挥咨询、设计、评估、担保、审计等中介机构在投融资中的作用，尽快建立中介机构的信誉保险和监督体系，为城市建设项目的市场化融资创造良好的外部条件。四是严格监督。政府应当进一步加强对城市建设融资过程和融资资金使用的监管，以保证投融资过程的透明公开，防止违规使用资金。不仅要建立公开透明的决策程序，公开决策结果并为利益相关者提供发表意见的机会，还应发挥司法、审计以及新闻媒体等社会监督机构对城市建设融资过程、融资资金的使用的监督作用。

进一步推动形成城市建设投融资主体的多元化格局

一是加大财政性资金投入。继续对基础设施类项目的政府收费体制加以改革，使本应通过市场交换取得的成本费用补偿资金合理地还原到价格中去；清理不合理收费项目，只保留必要的非营利性和公益性设施建设配套费等。逐步提高财政预算资金用于城市建设的比重。加大对公益性基础设施的投入，重点投向城市道路、环境治理、防洪工程等方面的重大项目。二是加大民间资本参与的深度和广度。首先，积极引入民营资本。鼓励与城市建设项目所需资金特点相匹配的社会资金投入城市建设。其次，建立多层次的民营企业融资体系。一方面，政府要作中介，构建各级各类银行与民营企业的定期联系制度；另一方面，还要积极支持民营企业进入资本市场。最后，还应建立公平规则，为民营企业创造良好的投资环境。三是加大外资利用力度。首先是改善外商投资环境。广泛推行“窗口式办公”和“一站式服务”制度，在全社会营造“亲商、尊商、重商”的浓厚氛围。其次是重点把外资引入高定位的城市建设项目当中。在进行城市建设规划时，要考虑城市建设的长远性和未来性，利用外资就要从战略的高度考虑引进先进技术的可行性，更要考虑建设项目本身的高科技性和对未来的适应性。最后还应合理控制外资规模。

进一步拓宽城市建设的投融资渠道

一是启动银团贷款交易系统平台建设，积极推进银团贷款。首先，应突出专业化，提升银团贷款服务水平。积极协调驻杭各商业银行提升银团贷款专业化管理水平，提高贷款定价、银团组建、贷款分销、融资文件制作等专业能力，提高银团贷款风险管理水平。其次，应坚持市场化，推进交易体系的完善。积极推动银团贷款一级市场的健康发展，并择机推动二级市场的建立，形成更加市场化的贷款风险分担机制，增加银团贷款市场的流动性。最后，强调协作，充分调动驻杭各家银行的积极性。二是启动债券融资。国家于1999年明确强调将企业债券额度分配给那些以基础设施建设为主的企业，使债券资金更多地用于交通、电力、水利和各项城市基础设施项目上。杭州现有的城建投资集团、现有及未来专业性城建方面的投资公司，应紧抓机遇，积极筹备发行债券。实践证明，只要将债券利率贴补比同期贷款利率低1～2个百分点，便可极大地增强企业债券的吸引力。在发行额度方面，参考企业债的标准，建议将发行规模控制在5～50亿。三是利用投资基金融资。杭州市要想通过利用投资基金来扩大城建资金来源，应优先发展城市基础设施投资引导基金和投资基金，并为此建立与基础设施投资基金运作相适应的投资退出机制，建立健全投资咨询、项目评估与基金评估体系。四是尝试股票市场融资。目前，杭州市公用设施领域的上市公司尚属空白。从长远看，市政公用企业应改善经营，增强实力，为将来上市融资、更好地发展企业作好准备。

进一步完善城市建设的投融资机制

一是逐步完善以企业为主体的投资决策机制。充分发挥杭州市已经成立的政府投融资平台作用，全面贯彻落实企业的投资自主权。减少政府干涉，避免新的政企不分；强化城投类企业投资主体地位，将城市资产、政府安排的城建项目的配套资金划归城投类企业，由城投类企业进行统一经营管理，盘活存量，吸引增量，其收益用于城市基础设施建设；在前期研究、立项、融资方式的选择等各环节中，都由企业自主决策；对于新建的经营性项目要严格按照《公司法》的要求，明确企业法人关系，不盲目进行项目建设。二是逐步完善多层次的财政投融资风险责任分担机制。杭州市政府投融资平台在推动城市化和工业化发展的同时，也积累了不少债务。这些债务从微观层面上看是企业的显性债务，但是从政府宏观层面上看，则是市政府的隐形债务。为了减小财政投融资的风险，就必须通过委托和代理关系，理清资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利关系。

进一步健全城市建设投融资的风险防范体系

一是构建科学合理的债务管理制度，其中包括：举债评审制度、偿债责任制和责任追究制度；偿债准备金制度；财政风险预警制度。二是建立城建偿债专项基金，健全债务偿还机制。建立一些城市基础设施发展基金，并对各项资金统一纳入基金专户，统筹安排使用，这一方面可以有效地实现资金的杠杆作用，另一方面为平台对外融资提供了必要条件。

（作者单位：杭州市社科院）