自管公房管理面临的问题及对策

文/贾广葆



自管公房管理面临的问题及对策

文/贾广葆

自管公房，是指国家划拨给国有企业、事业单位所有，以及单位自筹资金购建、管理、出租、维修的房屋。从历史角度来看，主要分两种类型：一种是全民所有制单位所有并自行管理的房屋。全民单位自管公房是全民所有制公有房屋的一部分，其房产来源，主要是解放后由各个单位自行建造的，也有部分接收自旧政府的、向私人购买的以及对私营工商业进行改造时投资加入企业的。一种是集体所有制单位所有并自行管理的房屋。集体单位自管房屋的产权性质是集体所有制公有房屋，其房产来源主要是单位购置或投资建造，其住宅的产权，即拥有权、占有权、处分权、收益权归单位所有。

一、自管公房管理使用存在的问题

近几年各地一些单位自管公房的管理、使用、经营、租赁，存在一些突出问题。

（一）产权观念淡薄

工矿企业、单位利用国家划拨土地或企业单位闲置空余地或经批准另辟他地开发建造的、作为福利以实物工资的形式分配给职工居住的自管公房，其房屋产权理所当然地属于工矿企业、单位集体所有，但一些单位把自管公房当成可有可无的资产随意处置，有的甚至把单位十几万平方米职工住宅当成“包袱”，拱手送给一些民营物业服务企业，其换取的代价仅仅为安排单位房产管理部门即将退休的老职工，美其名曰“捆绑移交”。而一些民营物业服务企业即以每人2万-3万元不等的价位一次性买断单位老职工几十年工龄，而将其房租收入、房改产权补偿尽揽入囊中。

（二）市场意识缺失

自管公房一般都处于城市的中心地段区域，交通便利、配套设施完善、社会资源齐全，其房屋、土地均具有较高的市场价值和市场升值潜力，而自管公房的管理者认识不到其真正市场价值。一些自管公房住户利用其房屋所处广场、商业区、学校、道边等中心区域，不经产权单位的同意，私自改变房屋居住使用性质，转租他人开店进行经营活动，赚取高额房租差额；一些转制、破产企业弃管自管公房，被一些住户作为有利可图的资源，私下转让甚至公开倒租倒卖；一些获取到自管公房的民营物业服务企业，利用自管公房所处区位的优势，把一些老旧住宅、非住宅旧房动拆迁，搞土地一级整理后挂牌竞拍土地经营中标，获取自管公房所占土地再开发权，开发建设商品房，赚取房屋土地最大利润，致使自管公房土地的土地开发权旁落。

（三）管理法规缺失

现行的自管公房缺乏法规规范。由政府接管，国家经租、收购、新建并由房地产管理部门直接管理的“直管公房”，不仅有国家、各省市一系列管理制度制约，而且有具体的管理使用维修办法和详细规范的《城市公有房屋管理规定》和《公房租赁合同》；而自管公房，既没有国家、各省市人民政府的政策，又没有具体的管理规定办法，就连《城市房地产管理法》、《物业管理条例》、《土地管理法》以及一些部门性法规、规定，其涉及自管公房管理的条文也很少见。一些城市中，大的国有企事业单位、大学、医院等，只能参照直管公房的管理规定政策和有关条文，选择性地作一些原则性规定，致使自管公房产权产籍、租赁使用、过户变名、转让买卖、购买产权、征收拆迁、危房改造、管理维修管理无章可循、无规可使、各行其是、任其发展。

（四）机构设置五花八门

一是各企事业单位、高校、医院房管机构的设置五花八门。有的大型企事业单位和高校、医院比较重视，把自管公房当作本单位国有资产，设置了专门机构和专职人员，如设立房管处、房管科和房管所，把本单位的自管公房纳入国有资产范畴统一管理；有的中型企事业单位在其他机构中设置了专职的房管人员，把房管业务统一纳入其他科室代为管理，如总务科、办公室、福利科、生活服务公司等；有的小单位不设专门房管机构和专职房管人员，更谈不上上门收取房租和维修房屋了。

二是自管公房主要存在四种类型。一类是经过房改个人买断产权的“房改房”；二类是没参加房改，仍缴纳房租的使用权房；三类是企事业单位改制、转制、脱钩、破产、倒闭等，把自管公房产权连同单位相关职工一并移交给民营物业服务企业，或划拨给下属脱构企业；四类是按房政政策规定，生活配套设施不全的老旧房屋和一层住宅不得出售给个人的自管公房，这类房屋由于居住条件比较差，其大部分房屋的使用权几经辗转，早已不由原单位职工居住，或转给家人或租给他人居住，其沿街、沿马路一部分一层住宅则成为经营用房。由于产权类别多样、产权个人、单位、民营物业公司穿插其间，给自管公房管理、使用、经营以及维修造成极大困难。

二、加强自管公房管理使用改革发展的对策

（一）解放思想，转变观念，清理整顿，厘清家底，摸清存量

一是进一步解放思想，转变陈旧观念，从过去计划经济时代传统的自管公房管理方式中解放出来，不断增强自管公房的产权户籍和国有资产意识，充分发挥市场特有的机制，不断对自管公房管理经营模式进行改革，转制引进全新的物业管理模式，树立自管公房良好的物业形象和推行规范的物业管理服务。

二是对自管公房进行全面的摸底调查、清理整顿，厘清家底，摸清存量，并进行分门别业、造册建档。对于成小区、数栋、整栋、成批当作“包袱”移交给社会上物业服务企业的，应分清房改产权房和租赁房，防止单位自管公房资产流失。在此基础上，单位无力管理的，可通过契约合同的形式，委托给物业服务企业管理。由于城市改造，自管公房的拆迁产权补偿和房改购买产权的资金应由自管公房产权单位全权享有。对于单位企业改制剥离后的原房屋管理机构或后勤部门或经营公司等，可将自管公房划拨给改制后的机构，其房屋租金收入以及城市改造拆迁产权补偿费、房改产权购买等有关费用由该机构全权享有。要统一办理移交手续，建立移交档案，做到单位资产不流失。对承租职工及其家人拥有自管公房的使用权的部分房屋，可以按房改规定向承租职工及其家人出售，购买人获得房屋全部产权。出售自管公房所得收入用于本单位企业自管公房的危房、险房的改造和翻建。

三是实施自管公房维修养护的市场化、社会化。对所需维修的房屋进行市场公开招标，积极引进社会上具备资质的专业维修队伍，签订维修合同，明确双方权利责任义务，确保维修质量。

（二）实行自管公房所有权、使用权、经营权“三权”分离

所有权、使用权、经营权“三权”分离，是自管公房改革创新的必由之路，即巩固所有权，放宽使用权，搞活经营权。在自管公房单位集体所有权不变的前提下，住房的住宅使用权、租赁权不变，但住房的使用权、租赁权可以让渡为经营权，尤其是门面住宅改商业经营，非住宅、不可售的自管公房的市场化经营活动，产权单位、使用权住房、经营人员按经济效益比例进行“三方”分成，也可按协议市场化租金收取，产权方也可以入股自管公房，共同按股份执行。

一是一些厂矿、高校等单位自管公房传统的、低效的“有房而租、坐等上门”、“收收房租、修修补补”的工作方式和经租模式已经不能适应市场和住房的需求，必须尽快转制和引进真正的、规范的、市场化的、全新的物业管理新模式。

二是由厂矿、高校、企事业单位设立房产行政管理部门，从机构设置到人员配备、从管理内容到管理要求、从管理人员工资福利待遇到房产管理维修等，均实行单位统一的行政管理体制，因此，自管公房由行政管理体制向产权化管理体制改革，是自管公房管理体制改革的必然趋势。

三是自管公房及其土地具有巨大的价值。因此，使长期实行的房产实物管理形态向房产及土地价值管理形态转变，让价值规律和市场需求来调节价格，是自管公房管理形态的改革目标。

四是自管公房的基本属性、使用价值、市场功能发生了重大变化，显然，自管公房也应建立统一、规范、开放、合同契约竞争有序的房地产市场，充分发挥市场特有的机制，不断对自管公房的经营管理模式进行创新改革，实现自管公房资源的最佳配置。

五是由被动管理型向主动服务型转变。针对自管公房的弃管、无人管理、低效管理以及租户随意转租、擅自转让、转租等现象，自管公房的单位应与自管公房租赁人洽谈协商，议定协议租金，并通过契约合同的形式固定。在物业管理维修服务上，要结合房屋产权的不同状况，开通网上费用收缴、网上维修申报、网上交流沟通。通过细致周到服务达到各方满意和多赢效果。

（三）引入市场机制，创新自管公房管理新路径

一是房屋“吞吐”。“吞进”旧有房产，经过翻修，“吐出”翻建房产。主要针对城市中心区域沿街、广场四周、大型公建周边等一些年久失修的旧有房产，动员收购原住房有偿搬出，另行安排住所，在不违背原先规划的条件下，由产权单位进行翻建整修，将一、二层住宅改为公建门面房出租，产权单位按市场价格收取协议租金。

二是置换盘活。通过以旧换新、以小换大的置换方式，取得租赁房或房改房的房屋产权。产权单位利用自管公房独特的区位优势同开发商合作，在不违背原规划的条件下，可以拆旧翻新旧房、险房、危房，也可以旧区、棚户区改造的方式，进行土地一级整理，收储土地，经土地出让竞拍中标缴纳土地出让金后，进行市场化的商品房开发。

三是集资改造。可以采取单位职工集资改造建房的办法，利用拆除旧房、险房、危房腾出的土地以及旧房周边单位空余的土地，经过规划部门的正式批准，提高房屋容积率或建设保障房。房屋建成后，除原有住户住房补偿和单位职工以房屋成本价取得住房外，还可按照住房保障中心安排的比例将住房上交政府，统一分配给住房困难的居民。

四是联合开发。由自管公房产权单位一方利用其旧房拆迁后的土地，同开发商联合开发后，按比例分成房屋。房屋建成后，单位自管公房原住房分成的房屋，已房改的旧房相应取得新住房的产权，享有使用权的住户在旧房动迁时按规定缴纳产权补偿费购买的房屋，取得相应新住房的产权，未缴纳产权补偿费的住房仍按原住房每月缴纳房屋租赁费。开发商分成的房屋，均作为市场商品房对外销售。

（四）统一制度规定，加强业务指导

一是针对本地区实际状况，统一制定单位自管公房管理办法和租赁合同，配齐房管机构人员。因地制宜，加快制定一整套行之有效的自管公房管理制度和办法，使自管公房管理使用做到有法可依、有规可循。

二是自管公房管理办法的主要内容：1.统一办理房地合一的不动产证书，即房地产权属证书，这是自管公房产权单位唯一有效的房屋产权法律凭证。2.房屋产权变更、用途改变、房屋买卖、房改买产权等，必须办理房屋产权变更手续。3.实行房屋租赁制度，统一制订、印刷自管住房租赁合同、业主公约以及租赁双方发生争议时的处置规定等。4.制定使用和维修相关规定。5.制定房屋拆迁相关规定。

三是对于一些大型国营企事业单位，可设置或恢复隶属于后勤或行政部门的专门房管机构，配齐专职的房管人员和相应的维修养护职工队伍，也可统一采用市场化的物业管理。对于一些改制脱钩的国企事业单位的自管公房，可以将一些自管公房住房剥离划分给房管机构，剥离改制的机构可调协物业管理企业，收取一部分尚未房改的自管公房租金和接收房改出售的住房维修资金以及物业管理服务费用。对于一些历史久远的公立医院、大专院校的自管公房，可在医院、学校后勤行政部门设置专门的房管科，或在行政办公室内设置房管机构，配齐精干的专职房管人员，其物业管理可实行市场化的服务。对于一些中小单位，且经过房改，所管面积分散零散的，可委托物业管理企业管理，但尚未房改的房屋租金及房屋拆迁产权补偿的收入应由单位控制。

作者单位（∶大连市房地产经济学学会）