关注土地抵押风险为报告使用者保驾护航

文/徐峰



关注土地抵押风险为报告使用者保驾护航

文/徐峰

土地使用权抵押评估在土地估价业务中占有较大的比重，是估价行业比较重要的项目，是房地产估价机构业务收入的主要来源。抵押业务主要面对的是银行和信托机构等金融机构。随着时代的发展和法制的逐步完善，这些金融机构会对估价机构提出越来越高的要求，以达到降低其金融风险的目的。在这种新形势下，如何在土地估价报告中突出土地抵押物可能存在的风险，让报告使用者更多关注风险提示的内容，满足金融机构的新要求，使他们能够顺利地完成土地抵押贷款工作，并保障资金的安全呢？

一、关注有偿出让的土地使用权

开发商通过政府 “招拍挂”出让取得土地使用权后，会将土地使用权抵押以获得贷款，继而进行开发建设。在抵押前，金融机构会让估价机构出具一份土地抵押估价报告，作为抵押贷款额度的参考依据。笔者认为，估价行业所出具的这份土地抵押估价报告，既是土地价值的参考，也是提示各种风险的估价报告，让金融机构能有效地防范风险并作出贷款前的预判。

（一）土地闲置情况的提示

开发商取得土地使用权进行开发建设时，由于资金、市场、宏观政策等因素，土地可能会成为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）规定：闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权，有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。对已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

拟抵押的出让土地使用权为若干年前取得的，估价师现场查勘时尚未动工的，估价师在土地抵押估价报告中就要告知土地闲置原因，譬如是属于政府、政府有关部门的原因造成动工开发延迟的，还是因自然灾害等不可抗力导致的，或者是由于开发商自身的资金问题、变更规划设计等原因造成的。土地被认定为闲置后，若设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

由此可见，《办法》取消了银行作为抵押权人在拟定闲置土地处置方案过程中的参与权。在闲置土地的处置过程中，金融机构失去了在拟定处置方案过程中主动保护自身权益的机会。而一旦土地被认定为闲置土地，金融机构的抵押权就会受到威胁。

《办法》中对闲置土地有两种方式处理：其一，对未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。对这类闲置土地，估价师在报告中要披露市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达的《征缴土地闲置费决定书》，以及缴纳土地闲置费的情况。

其二，对未动工开发满两年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。若估价师调查核实为此种情况，应调查是否有《收回国有建设用地使用权决定书》，并在估价报告中披露所了解和收集的信息。

无论何种原因被认定为闲置土地的，一定要在土地抵押估价报告中对所了解的情况作出描述，让报告使用者尽量了解闲置及如何处理的情况，这样作为贷款方的金融机构才能对贷款风险进行预判。

（二）土地出让合同相关条款的提示

1.出让土地的交付条款。土地出让合同中有一条款：“出让人同意在XXXX年XX月XX日前将出让宗地交付给受让方，出让人同意在交付土地时该宗地应达到净地。”这条款主要关注的是出让方是否按时交付土地，是否按照合同约定的土地条件出让给受让方。

估价师在现场勘察时要对这些必要条件进行充分的调查，取得相关的证据资料，在土地抵押估价报告中要加以提示：如果出让方不能履行合同，短时间内对抵押物的价值影响不大，而对金融机构来说，要考虑是放款的时间；如果是土地条件不能满足合同约定，那就要把是否继续履行合同调查清楚并在报告中详述。另外，还需要特别提示金融机构，因抵押物价值可能存在瑕疵，在贷款额度上要更加谨慎。

2.出让金（地价款）的支付条款。在国有建设用地使用权出让合同中，对出让金的支付金额、缴付期限等有明确的条文约定，并有未如期支付出让金的违约责任条款。估价师在土地抵押估价报告中，对出让金的支付情况需作详细的描述，特别是对未能履行合同的，一定要对可能存在的违约金、滞纳金等以及若超过延期付款期限可能产生的后果（如合同所约定的违约条款及涉及合同法的相关法律条文）作出详尽的风险提示。

3.出让土地开工时间等条款。在国有建设用地使用权出让合同中有这样一个条款：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在XXXX年XX月XX日之前开工，在XXXX 年XX月XX日之前竣工。”此条款使出让方和受让方明确了建设项目的开工时间和竣工时间。在土地出让合同中，如果合同双方因特殊情况未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，政府有关部门认定动工开发日期一般以实际交付土地之日起一年（为限）。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

在我国，建设项目必须在取得建设规划许可证和建设施工许可证后才能进行施工建设。作为土地抵押估价报告，估价师应在报告中提示金融机构：该建设项目是否已经取得两证，或者受让人是否已经向规划、建设等政府部门提交了该建设项目的相关申请资料。在土地抵押估价报告中应明确建设项目在估价期日是否按照合同约定的时间开工。未开工的建设项目，估价师除阐明是何原因导致未能开工外，还应在报告中提示金融机构，请他们进一步了解开工的具体时间。

二、关注政府储备土地的使用权

土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。在政府储备土地抵押的风险提示中，首先是对储备土地是否有土地使用证，产权是否清晰予以提示，其次要提示其用地指标和条件是否为规划部门批准，再次要提示政府储备土地抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行，即须经具有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，最关键的提示就是政府储备土地设定抵押权时，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益来确定。

三、关注城镇划拨土地的使用权

我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，划拨土地上应该有建筑物，这样才符合划拨土地的土地使用权可以抵押的条件。可见，虽然划拨土地的土地使用权可以抵押，但划拨土地使用权在无地上建筑物、附着物的情况下，不能设定抵押。很明显，划拨土地使用权不能单独作为抵押物设定抵押，必须和土地上的建筑物一起抵押。因此，做划拨土地使用权的土地抵押估价报告时，在报告中对划拨土地使用权的这个特性要明确说明，就是抵押物为土地和建筑物，处置的时候也要房和地一起处置，不能分割。《城市房地产管理法》规定：抵押人在以划拨方式取得的国有土地使用权上设定抵押的，须经有关人民政府审核批准，未经批准，不得抵押。但此项操作在登记实践中增加了抵押人申请登记审批的负担，难以操作。因此，国土资源部在《关于划拨国有土地使用权抵押登记有关问题的通知》中规定：以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。

在土地抵押估价报告中，估价师要加以提示：划拨土地使用权须经具有审批权限的土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，并且还要披露地上建筑物的抵押情况。

根据《担保法》中规定，拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。《城市房地产管理法》规定：设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

评估划拨土地使用权的抵押价值，应该评估出该宗土地设定为出让土地使用权情况下的市场价值，以及应缴纳的政府土地收益，包括土地使用权出让金及市政基础设施建设费用。因此，关于划拨土地使用权的风险提示中除了要披露其特性和在抵押过程中应当注意的事项，还必须明确告知报告使用者，该价值是否已经扣除了政府土地收益，以避免金融机构放贷的金额与之不相匹配。

四、关注集体建设用地的使用权

《物权法》规定：乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。乡镇、村企业不能仅以集体所有的建设用地使用权抵押，但可以将乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押，以厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

从上述法律规定中可以看出，集体建设用地使用权是可以抵押的，但集体土地上必须有建筑物，在以集体土地抵押的同时必须把建筑物一起抵押。这就要求在土地抵押报告中对建筑物抵押情况予以详细描述，对可能存在的风险也要作出相应的提示。此外，这项提示主要涉及发生贷款坏账需要处置抵押物时，现行法律会发生（如在过户等环节）的一些制约和限制，这些必须在土地抵押估价报告中作出必要的风险提示。报告使用者可以根据所给提示对其是否适合抵押作出合理的判断。

综上所述，金融机构等在办理土地使用权抵押担保贷款过程中，应留意国家相关政策变化，制定切实可行的管理方案，防范金融风险。应优先选择经济发展前景好、土地市场活跃的地区，并且选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押。

本文列举了几种类型的土地作为抵押物的风险提示的关注点，在土地抵押估价报告的“需要特殊说明的事项”中应加以描述或者披露。笔者从估价师的专业角度披露拟抵押物的贷款风险，金融机构等报告使用者可以针对这些风险作出是否贷款、贷款成数及贷款期限等合理判断。在实践中还会有更多的风险存在，笔者将个人认为比较重要的关注点进行了罗列，意在提醒同行在做土地抵押估价报告时，进一步关注土地抵押的风险，使报告真正对使用者起到保驾护航的作用。

作者单位：（上海城市房地产估价有限公司）