改变企业“做大”情结

李伟

对地方政府来说，大中型企业都有“大而不倒”的色彩，因为这会影响到本地的经济和就业，所以地方政府必须在这些大中型企业遭遇危机时伸出援手。但这样一来，政策会严重扭曲经济的运行，使产能过剩和债务问题进一步恶化，最终使一个局部的经济问题演变为整体的经济问题。

企业经营的目标是什么？

了解西方经济学的人，甚至是只知皮毛的人，都会告诉你：为股东获取利润。这句话大体上是正确的，但在国内外的企业界，管理层或还有一个目标，就是扩大企业的规模，增加销售额，增大总资产。有时候这个目标的重要性甚至超过了获取利润，为什么会是这样呢？在西方，职业经理人的“做大”情结在公司治理的文献里被形象地称为“独立王国开疆扩域（empire-building）”，因为这种“做大”的动机通常是为了满足自己对资源的控制欲，提高自己的社会影响力和知名度，而股东却要为其行为买单，实证研究表明这种行为既侵占了股东利益，也降低了企业的竞争力。但这种典型的公司治理病不是本文要讨论的，笔者想谈谈中国式的“做大”情结。

国企的“做大”情结

国有企业为什么要“做大”？笔者认为国企希望“做大”的原因有以下几个方面。第一，国企是党和政府掌握的企业，其管理层拥有和政府官员相对应的行政级别。当企业“做大”规模的时候，其管理层的政治地位也会上升，这有利于管理层的升迁。

第二，无论是党中央，还是国务院，“做大”国企一直是其始终不变的目标。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定》中提出，要“积极发展大型企业和企业集团”;党的十六大更加明确地提出，要加快“发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”。因此，从贯彻中央指示的角度来看，国企“做大”本身就是一个重要的政治任务。

第三，“做大”国企也是获得政府援助的一种方法。中国的地方政府官员有一个一票否决权的标准，即不能发生群体性事件。当本地的一个国企尤其是规模较大的国企，遇到经营困难时，地方政府一般都会施以援手。这样做的原因在于，假如不救援这个企业，企业员工走上街头抗议或去上级政府上访，那么本地官员的命运就会面临巨大的风险。因此，不论这些官员是否愿意，他们都不能对一个大国企的倒闭视若无睹。

第四，中央政府在考核地方官员的业绩时，一个很重要的标准就是当地的经济发展状况如何。说得更通俗一点，就是GDP增速如何。加大投资是提高GDP增速的有效手段，因此各地政府都热衷于招商引资。它们不但要找来新的企业，也需要本地原有的企业迅速“做大”规模。

第五，为了维护本地企业的利益，地方政府还对外地企业采取了广泛的“保护主义”政策。例如根据媒体报道，在新能源汽车方面，福建漳州制定了向本地企业倾斜的政策，明文规定“优先采购本地新能源汽车产品”。另外，有的企业为了获得地方政府新能源公交车、出租车等公共机构的采购订单，还需在当地设立组装厂。以比亚迪为例，除深圳总部外，已分别在北京、上海、西安、惠州、韶关、杭州、宁波、长沙、大连、南京、梧州和青岛等城市设立了生产基地。

由于地方政府在企业的微观运行中所陷太深，因此每当大企业遇到困境时，地方政府无论是否愿意，都对此很难袖手旁观。对企业来说，这就是“大而不倒”的保险;由于地方政府不断通过贷款和财政向这些低效企业“输血”，产生了两个非常严重的后果，即产能过剩和债务增长。关于这两点很好理解，在地方政府的扶持下，“僵尸企业”不死，继续生产，供给无法下降，需求又没有明显上升，产能自然会过剩。产能过剩的企业是低效益的企业，指望这些企业赚钱还债是很难的，因此债务像滚雪球一样增大，直至最后爆发危机为止。

民企的“做大”情结

国企“做大”的有些原因在民企身上也可以找到，比如成为“大而不倒”的企业可以在危机时获得政府的援救，比如规模经济可以降低成本、企业家的野心等等。但笔者无意讨论这些因素对民企“做大”的影响，笔者希望从政治经济学的角度去细探一下民企的“做大”情结。

笔者认为，民企的“做大”情结是中国政治经济制度在政企关系上的一种具体反映。民企和政府（主要是地方政府）实际上都是理性人，在这个环境中作出了理性的决策，希望获得最大的利益。从这点来说，民企最大的目标仍然是利润，只不过中国的民企在赚取利润的时候采取了一些较为独特的手段。

民企“做大”的原因主要有以下几点。第一，和国企一样——为了在企业遇到危机时，凭借企业的规模去获取政府的支援。当一个企业规模够大、雇佣的人够多时，无论它是国企还是民企，都会对当地的经济和民众生活产生很大的影响。当企业遭遇危机时，裁员往往是企业顺理成章的选择，但大量的人失业后如果在短期内无法找到工作，他们就可能会成为社会的不安定因素。为了杜绝群体性事件的发生，维护社会稳定，地方官员一般都会使出浑身解数以消灭这种可能性。在这个问题上，企业的所有制没有那么重要，关键的因素是规模，因为这代表着就业以及背后的安定团结问题，因此不论这些官员是否愿意，他们都不能忽视一个大民企的倒闭。当然，假如是一个规模较小的民企，地方官员救助这个企业的积极性自然也会较低。

既然存在这样的情况，因此从民企的角度来说，“做大”就成了一个隐形的“保险”。地方政府平息群体性事件的心态意味着当民企的规模足够大时，这个企业在当地就成了一个“大而不倒”的企业。由于存在这样的情况，因此对民企来说，“做大”规模就成了一个理性的选择。

第二，和之前提到的内容一样，为了GDP增速，地方政府会采取一切措施来推动经济发展。

一个很有趣的例子是深圳市对本地大企业的支持。2006年底，深圳市颁布了《深圳市民营领军骨干企业认定暂行办法》。什么样的企业是民营领军骨干企业呢？深圳市提出了一系列的标准，但规模是很重要的一项，例如“民营领军骨干企业认定名额限定为100家……年销售额达100亿元人民币以上的超大型民企，作为民营领军骨干标杆企业，纳入民营领军骨干企业体系，但不占用民营领军骨干企业既定100家名额”。

为了扶持这些企业，深圳市政府实行了一系列的政策，其中最引人瞩目的是深圳市在信贷方面对这些企业的帮助。为了给这些企业增信，深圳市拿出了10亿元的真金白银，而且动员多家银行为这些企业提供贷款。

深圳市的做法对缓解民营企业融资难问题能起到一定作用，有值得点赞之处。然而，这种做法其实是一种“挑选胜利者”（picking winners）的行为，它有违市场经济公平竞争的原则，会鼓励企业家在规模和效率之间更倾向于选择规模，从长远看有不利于经济的发展的隐患。不过从这个例子可以看出，深圳市对发展本地经济有巨大热情。

民企的“做大”情结是中国政治经济制度在政企关系上的一种具体反映。民企和政府（主要是地方政府）实际上都是理性人，在这个环境中作出了理性的决策，希望获得最大的利益。从这点来说民企最大的目标仍然是利润，只不过中国的民企在赚取利润的时候采取了一些较为独特的手段。

铁本案例

在中国，很难找到一个比铁本更合适描述政企关系的案例了。

根据吴晓波的叙述，1996年，铁本的创始人戴国芳注册成立了江苏铁本铸钢有限公司，注册资本200万元。“铁本”之意，以铁起家，不离本业。到2000年前后，铁本的厂区面积扩大到了18公顷，拥有1000多名工人，销售收入超过了1亿元。

然而，戴国芳认为铁本的规模太小了，技术水平也很低，因此决定倾家荡产也要上高炉。三年后，高炉建成。铁本全年钢产量达100万吨，销售收入超25亿元。

就在高炉项目的建设过程中，戴国芳的心里升腾起了一个更大的梦想。2001年之后，伴随着经济的回暖，各种原材料开始全面紧缺，钢铁成了最紧俏的物资之一，这种状况导致了钢铁价格的大涨。戴国芳认为钢铁热起码还可以持续五年到六年，因此他决定扩产。

戴国芳把新工厂的地址选在了长江边一条狭长的沿岸地带，铁本的扩产计划得到了常州市政府的积极支持。当时常州的中小企业非常发达，但与苏州和无锡相比，常州却缺乏大企业。2001年前后，常州的社会固定资产投资增长率一直位列江苏之首，可是GDP在全省13个省辖市中只能排名第六。饥渴的常州需要一个超大规模的投资来填补这段让当政者难堪的差距。

此时的铁本已经是常州市的一个大企业，上缴利税排名全市第二，戴国芳的设想一提出来，当即获得了市政府的响应。谁都知道，钢铁是一个大投入、大产出的产业，铁本的梦想一下子变成了常州市政府的梦想。

在常州市政府的推动下，仅仅半年的时间，这个规划的产能目标就成了840万吨，占地规模从2000亩攀升到9379亩，工程概算为天文数字般的106亿元。那时候铁本的固定资产为12亿元，净资产为6.7亿元。以这样的资本规模要启动一个超百亿元的项目，无疑有点“拼死一搏”的色彩。

也正是确认了政府支持的信息后，当地银行对铁本大胆放贷，于是铁本一下子获得了43.99亿元的银行授信。

一家民企要启动一个投资上百亿元、占地近万亩的钢铁项目，是很难得到中央有关部门批准的。中国的钢铁行业是一个有准入门槛的半垄断性行业，按有关规定，投资额在3000万美元以上的项目就必须报国家发改委审批，铁本项目如果照实上报，不但审批流程旷日持久，而且获准的机会十分渺茫。

于是，常州市政府来了一个“曲线救国”。铁本的840万吨项目被拆分成7个子项目和1个码头项目分别上报;在建设用地的权证审批上，用地被“化整为零”，切分成14块土地报批申请。项目所在的常州高新区经济发展局在一天内，就火速批准了所有的基建项目。

2002年，全国钢铁行业的投资总额为710亿元，比上年增长45.9%。2003年，这个数字达到了1329亿元，投资同比增长96%。与钢铁行业类似的是，电解铝的投资增长了92.9%，水泥投资增长了121.9%。宏观投资过热，渐成决策层的共识。

2003年底，宏观调控的大闸终于拉下。根据《国务院办公厅关于江苏铁本钢铁有限公司违法违规建设钢铁项目调查处理情况的通报》，铁本的扩产项目存在一系列违规，其中有虚假注册合资（独资）公司问题，有违规审批项目的问题，有非法批准征用、占用土地的问题，有违反环境保护的问题，还有偷漏税和违规贷款的问题。结果，包括常州市市长、江苏省发改委副主任和江苏省国土资源厅副厅长在内的一批官员受到了撤职等的一系列处罚。铁本项目停建，戴国芳则锒铛入狱。

无论是当时还是事后，铁本事件都被看作一个“撞到宏观调控枪口”下的不幸者，同情戴国芳的人比比皆是。

然而，笔者想说的是，我们从这件事中，可以清晰地看到中国的政企互动。一开始是两个不同的想法，企业家想的是扩产，政府则需要上大项目。当双方了解了对方的想法后，两者一拍即合。在政府的支持下，扩产的规模一升再升。在中国，地方政府手中掌握的资源主要是三个，分别是项目的部分审批权、银行贷款和土地。在地方政府手中的审批问题上，铁本是一路绿灯。当遇到中央政府的项目审批时，地方政府想尽办法让本来很难通过审批的铁本扩产项目跨过了这道坎。

在银行贷款上，地方政府的大力支持实际上给予铁本一个事实上的担保，这降低了银行对风险的担忧，使铁本顺利拿到了巨额资金。

在土地问题上，地方政府在铁本公司未依法办理用地审批手续的情况下，即决定实施土地的征用和拆迁工作，导致铁本公司大面积违法用地，造成大量耕地被毁。

在铁本事件中，为了鼓励本地企业“做大”，地方政府不但拿出大量资源支持戴国芳，还帮助其绕过了上级政府的审批。对戴国芳来说，只要专心做好企业就行了。假如铁本的扩产项目没有被强行停建，那么这将成为政府支持企业的一个绝佳例子。

民企跟政府走得近，是为了获得尽可能多的资源，政府跟民企走得近，则是为了让企业去实现自己的政治目标。两者的目标有时候是一致的，比如戴国芳和常州市政府，这时候双方容易达成双赢;但有时候双方的利益会产生不一致，比如政府为了GDP增速，希望民企尽快扩大生产规模，但民营企业家希望企业走得稳一点，以效益为目标。这时候双方的关系就存在恶化的可能。当两者交恶后，政府有很多办法去惩治民企，但民企反击的手段却比较有限。从根本上说，民企的生存和发展离不开政府，但和政府走得太近也有危险，因为在政企博弈中，民企始终处于弱势地位，政府由于垄断了国家权力而处于优势地位。

“大而不倒”？

在西方国家，“大而不倒”对象主要是一些规模巨大、处于核心地位的金融机构。但读者可以看到，中国享有“大而不倒”待遇的企业远远不止金融机构。

最近山西发生的一件事情形象生动地表明了这种情况。根据媒体报道，2016年7月13日，山西省副省长王一新领着一众企业家来到北京开了一个山西煤炭产业发展主题推介会。王一新在论坛上表示，“政府为企业站台，也是政府应尽的责任和义务。”

在会上，王一新开宗明义，表明了此次推介会的目的：煤炭不仅现在、而且在未来相当长的一段时期内，都将是山西省重要的支柱产业，因此在山西煤炭企业遇到债务和融资问题时，省政府希望通过此次会议给山西煤企撑起一个场面，使这些企业可以与金融机构建立良好的关系。

此次山西省政府站台推介9家煤炭企业：有7家是省属国企，即焦煤集团、同煤集团、阳煤集团、潞安集团、晋煤集团、晋能集团和山煤集团;另外还有2家民营煤企，即永泰能源和美锦能源。

上述7家国有煤企体量大、负债高。目前，它们的资产负债率均在75%以上。截至2015年底，7家省属国有煤炭企业的负债总额接近1.2万亿元，占当年山西省GDP总额的92.6%。

煤炭企业的盈利能力十分堪忧。在9家路演的山西煤企中，规模最大的为山西焦煤集团，位列2015年世界500强第264位。其董事长武华太在会上介绍2015年该集团实现销售收入1956亿元，资产总额2633亿元，当年利润1.44亿元。如此大规模的资产和销售额，销售利润率仅为0.07%。

即便企业经营并不乐观，这些山西煤企大都选择在未来的三年至五年继续投资建设诸如煤化工、煤电一体化等新项目，有的企业规划的投资规模接近千亿元。

问题是，钱从哪里来？靠企业自身的资金明摆着不靠谱，那么金融机构会愿意放贷给它们吗？王一新表示，目前金融界对煤炭产业有两种态度。一种是：看不清煤炭，就远离煤炭，对煤企抽贷压贷;减小信贷规模，上收权限，煤炭企业发债一概不买。第二种态度：照顾到国家支持实体经济的政策，以及地方政府的面子和与煤企过去的交情，不压缩贷款，但是也不新增，继续保持存量规模不变。对于这两种态度，无论是山西的煤企，还是山西省政府，都是不满意的。

除了在产业上“东山再起”的考虑外，山西国有煤炭企业巨大的人力包袱也是省政府和企业需要考虑的一个重要问题。2014年，同煤集团、山西焦煤集团、阳煤集团、潞安集团和晋煤集团职工总数接近75万人，占到山西省人口总数的2%。哪怕这些人中的一部分出现“下岗”和“闹事”，那么“稳定压倒一切”的目标还能实现吗？

很明显，无论从经济上，还是从政治上，山西省政府都觉得自己对这些企业的经营状况责无旁贷。

路在何方？

对地方政府来说，大中型企业都有“大而不倒”的色彩，因为这会影响到本地的经济和就业，所以地方政府必须在这些大中型企业遭遇危机时伸出援手。但这样一来，政策会严重扭曲经济的运行，使产能过剩和债务问题进一步恶化，最终使一个局部问题演变为整体的经济问题。

到了今天，早期的改革红利正在日益枯竭，我们需要进一步去进行制度改革以推动经济和社会的发展。为了实现这一目标，笔者建议：

第一，打破地方政府对土地的垄断，尽早开征房产税。目前地方政府垄断了对土地的供应，其很大一部分的收入来自土地，因此其有动力尽可能地抬高地价和房价。地价和房价太高会影响产业的发展，最终损害经济发展。

开征房产税意味着将政府的收入与民众的需求连了起来。政府需要提供更多更好的公共服务以吸引民众和企业的迁入。在这种情况下，人就成为了各地政府争夺的对象。地方政府的职能将从经济建设逐步转向公共服务。

第二，进一步打通要素市场，让各种要素更通畅地在全国范围内流动起来。比如目前许多城市保留着户口制度，这不利于劳动者的流动;又如土地问题，中央政府有一个18亿亩红线的要求。其具体含义是全国耕地总数目要至少保持在18亿亩以上，决不能因为城市化及工业化而使耕地大量减少。但我们可以建立一个可交易的全国土地市场，由此提高经济效率。

说一千道一万，无论是国企还是民企，其“做大”情结都是事出有因的。这样的状况曾对中国经济有正面的意义，也有负面的影响。时至今日，我们应该创造条件，继续改革，让国企和民企在同一条起跑线上竞争，让政府的目标逐渐转向提供公共服务。只有这样，中国企业才会逐渐戒除“做大”的心瘾，慢慢将目标转化为效率和竞争力，把“做强”放在首位。而当中国企业实现这样的转变时，中国经济的转型也就成功大半了。