三台新型城镇化发展动力、制约因素及路径探索

徐高原

摘 要 新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

关键词 新型城镇化 发展动力 制约因素 探索

一、三台新型城镇建设的发展动力

（一）对过去城镇发展模式的反思

新型城镇化是相对于旧式城镇化而言的。旧式的城镇化在其发展中，政府将财政收入主要投到城市建设中去，对农村投入较少，这样做，导致了城乡发展的不协调和城乡差距的不断拉大，延缓了县域城镇化的发展进程，也制约了城乡统筹的稳步推进。同时，从三台的历史和现实来看，行政区划设置有待完善。例如，两个工业集中区与相关乡镇的关系定位、资源整合、统筹发展等问题，都存在着条块分割、协调难等问题。然而，在计划体制基础上形成的以行政职能为主的区划关系并没有随着市场体制的演进而发生相应的改变，这既加大了行政管理成本，也使区划经济效应得不到应有的发挥。

（二）三台工业化进程加快倒逼城镇综合功能的配套完善

工业化与城镇化存在着内在的必然联系，一方面，工业化是城镇化的基础，只有通过工业的不断集聚，才能带来人口的集聚，使城镇的兴起和建设成为必要。同时，城镇化又是工业化的支撑，城镇化的发展又会对工业化的进程起着推动和促进作用，为工业化的发展提供交通、通讯、人居及商贸等环境。更为重要的是，随着产业的不断升级和经济结构的不断优化，必然会对服务行业的发展，尤其是生产性服务行业的发展提出新的更高的要求，迫切需要通过推进城镇化来发展教育、科研、金融、休闲等产业，从而增强第三产业与第一、二产业的关联度。三台实施“工业强县”战略以来，安排工业和园区发展资金1.79亿元，撬动“园区、产业、企业”倍增，实现工业经济平稳较快发展。省级工业园扩区调位进入省政府审批环节，协议投资25亿元的两江工业集中区南区合作办园全面启动；完成基础设施建设投资3亿元，产业承载能力进一步增强；园区实现工业总产值46.2亿元，占全县工业总产值83.2%。依托骨干企业延伸产业链条，纺织服装、食品医药、机械制造、能源化工四大主导产业集中集聚集约集群发展，实现产值46.76亿元。持续培育佳联佳禧、台沃科技等40户优势企业，新培育中小微科技型企业115家，完成工业技改投资12.6亿元。严格执行项目论证、审批、评估、约束退出等制度，注重对比算账、选商选资，成功举办“民企携手三台、合作共赢未来”项目投资对接活动，集中签约项目15个、协议引资77.9亿元；全年引进签约项目22个，到位资金47.69亿元。出台专门政策进一步优化投资软环境。因此，三台工业化以较快的速度得以推进，这必然要求以新型城镇建设带动商贸三产的发展与其相适应，从而在协调发展中加快县域新型城镇乡建设的进程。

（三）周边快速发展倒逼三台发展

三台县与周边的射洪、中江相比，甚至盐亭近年来的发展速度、发展质量都超过了三台。其在实现工业化与城镇化相互推进上仍存在着一定的差距。一是发展理念上的差距。近年来，三台县把城镇建设的重点放在县城，从而影响了县域城镇化总体水平的提高。当前，沿海发达地区涌现了一批新型城镇建设比较成功的典型，那里“镇镇像城市，村村是社区”的景象，促使我们重新思考工业化与城镇化的关系。二是发展内涵上的偏移。过去，我们在对城镇化的认识上，比较强调基础设施建设，往往忽视城镇功能的开发，一定程度上造成了有“城”无“市”的局面。从城镇化发展的水平来看，把商贸三产的发展，看作新型城镇建设的重要内涵，这是城镇化取得成功的重要标志。三是建设规划上的欠缺。规划的前瞻性、科学性、系统性及严肃性都存在较多的问题，最后导致产业比例的失衡。

（四）现代化的生活诉求是新型城镇化的基本动力

现代工业的发展，不仅对基本的生产要素的配置提出了更高的标准，而且对人的发展在体能、知识、技术、心理及价值观等方面也提出了更高的要求。要满足人的这些基本的需求，就必须向人们提供现代的生活方式。从社会的发展趋势来看，这只能是现代城市的生活方式。县域范围内新型城镇化建设，是都市生活的折射，是实现城乡一体化的纽带，将极大地改变人们的生产生活方式和思维方式。随着工业化的不断推进，人的需求必然向着更高层次不断跨越，从而使城镇化建设成为与时俱进的永恒课题。目前，由于理解的片面和操作的无序，我们三台在城镇建设中不尊重群众意愿、触犯群众利益，劳民伤财的事件也时有发生，这就告诉我们，城镇化要健康发展，必须因地制宜，尊重群众，切实解决群众生产生活中面临的实际问题。

二、三台新型城镇化建设的制约因素

（一）人口制约

城镇容量的不断扩充，城乡统筹的社会制度的不断更新，必然使大量的农村人口向城镇集聚，要使如此庞大的农村人口不断转入城镇，这是发达国家从未遇到过的难题。从县域范围来看，推进新型城镇建设，同样面临着转移农村人口，不断提高城市化率，进而率先基本实现全面小康的现实问题。因此，新型城镇建设所达到的水平和提供的服务功能能够在多大程度上吸纳农村人口，这是我们不得不面对的现实问题。这就必然要求我们把过剩的农业人口转移出去，但同时必须做到人口转移的合理和有序，使之与工业化的推进和城镇化的承载能力相符。由于受地域文化的影响，三台人传统思想观念重，坚守老家、保住祖业的观念比较强，即使芦溪、花园、西平等一些经济强镇也是如此。

（二）资源制约

与粗放经营的经济增长方式相匹配的城镇化的方式也是粗放式的。当前，资源短缺与利用效率低下并存的格局，已经严重制约着城镇化的发展。一方面，自然资源日益稀缺，特别是土地资源的瓶颈制约，已深度影响新型城镇建设的进程，成为城镇化可持续发展的巨大障碍；另一方面，资源使用不当或技术水平落后，造成资源利用效率不高，甚至随意浪费的问题比较普遍，从而进一步制约了城镇化的发展。从县域的发展现实来看，工业化的发展与城镇化发展的脱节，造成了可用于新型城镇建设的资源空间十分有限。

（三）环境制约

经济社会的快速发展极大地改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题，水体污染、空气污染及其他污染。随着工业化的进一步发展，环境容量和可用的环境指标日益减少，业已形成的以纺织、印染为主的产业结构，对县域环境的影响至今仍不可低估。这些环境问题使城镇居民的身心健康受到损害，生活质量下降，人力资本的可持续发展也受到影响。因此，新型城镇建设，必须考虑到环境的承载能力，走可持续的城镇发展之路。

从县域层面来看，三台新型城镇建设有下述重大关系问题需要应对：

1.工业化与城镇化的关系。工业化的进程始终制约着城镇化的发展。当前，三台县农业经济面临着发展方式的转变和产业结构的优化升级，工业经济面临着承接东部沿海地区产业转移的历史性发展机遇。这为城镇拓展创造空间提供了条件和资源基础。进一步地说，这种状况也催生了对科研、教育、金融等生产性服务行业的需求，从而推动了新型城镇建设中商贸业的兴旺与繁荣。

2.规划与建设的关系。在过去的城镇建设中，存在规划滞后现象，特别是许多规划都涉及“农保田”的问题，在国家宏观调控下，这些规划事实上已无法执行。因此，新型城镇化建设的提出和推进，必然涉及原有规划的重新调整。同时，在原有的城镇建设规划编制中，还存在着不够系统的问题，规划之间缺少相互衔接和配套的问题。另外，规划在执行中随意性较大和缺乏应有的“刚性”，使新型城镇建设已在相当程度上受制于规划这个“龙头”的桎梏。

3.建设与管理的关系。在城镇化的推进中，重建设轻管理的问题比较突出。工业化和城镇化的相互推进，要求政府更多地还权于民，实现社会管理主体的多元化，做有限政府、责任政府、法治政府，形成“小政府大社会”的局面，这就必须要加快培育社会中介组织和自治组织。在加快城镇化的进程中，村级自治组织的功能如何更快地向城市社区职能转变，无疑是新型城镇建设的重要课题，这对于广大农民尽快地融入城镇文明的生活方式，在推动农民的市民化进程中起着相当重要的作用。

4.管理与经营的关系。近几年来，随着城镇化的发展，交通通讯、社会治安、矛盾调处以及环境治理等领域的城镇管理不断得到加强。然而，城镇化作为一个持续发展的过程，不仅要求政府从单一管理走向多元化管理，从而达到“善治”，而且越来越把“经营城镇”的问题提上议事日程。城镇商贸三产的发展，是新型城镇化的重要内容，这就需要有一大批懂得经营城镇的专才。

5.共性与个性的关系。三台两江工业集中区和芦溪工业集中区的功能定位，虽然已从机构设置、财政安排等方面作出了统一部署，然而，由于历史条件、区位环境、经济基础、资源禀赋等的差异，在新型城镇建设中，均面临着各自的实际问题，需要我们把原则性和灵活性结合起来，在保持政令统一中，制订特殊政策，强化职能，赋予必要的权力，推动加快发展。

三、新型城镇化建设的路径选择

（一）理念要科学

一是人本理念。新型城镇建设，必须做到因地制宜，依靠群众，以民生为本，更好地适应城镇居民生活由小康型向富裕型过渡。二是系统发展的理念。新型城镇建设是一个开放的系统，包含人流、物流、信息流、能量流、资金流等基本要素，是一个由人口、产业、科技、文化教育、生态环境、基础设施以及政府职能等多种因素组成的系统。城镇化不仅仅是一个简单的人口集聚的过程。因此，在更高起点上推进新型城镇建设，需要我们掌握整体思维的原则，提高经营新型城镇的思维能力。三是统筹发展的理念。新型城镇建设的实质是城乡的统筹发展。建设新型城镇是进一步实现城乡统筹发展的桥梁。县城建设、新型城镇建设与新农村建设应协调和谐、配套发展。四是持续发展的理念。新型城镇建设，同样要处理好经济发展与人口集聚、资源利用以及环境承载之间的关系。当前，土地问题已成为制约我县工业化、城镇化推进的最大的制约因素，在这种情况下建设新型城镇，一定要千方百计挖掘城镇内部潜力，提高土地利用质量，避免粗放式的规模扩张，避免大拆大建。新型城镇建设，还要处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，实现人的发展与环境友好之间的相互促进。

（二）内涵要丰富

城市建设的内涵一般分三个层次，一是产业，二是合纵连横（城市群），三是文化。当前，文化软实力已成为城市产业竞争、城市群合纵连横之后，城市较量的制高点。提升城市文化竞争力，一要尽快研究制定文化产业振兴发展规划。加快文化产业发展，是调整产业结构，转变发展方式，建设现代产业体系的重要内容，是今后努力的方向。要站在社会整体发展高度，审视文化发展，适应社会形态发展需要，结合丰城文化传统实际，把握好原创性、差异性、不可替代性等原则，加快研究编制好丰城文化产业振兴发展规划。二要加强市民文明素质建设。要着力发掘、弘扬、传承三台底蕴深厚的汉唐文化，加快文化建设步伐，促进文化大发展大繁荣，不断提升市民文明素质。

（三）定位要准确

新型城镇化具有共同的内涵和特征。一是适应性，就是能够适应人口制约、资源制约和环境制约；二是协调性，主要是城镇化与工业化相协调、城乡关系协调、人与自然关系协调；三是合理性，包括合理的产业结构、合理的城镇空间布局等；四是先进性，管理组织先进，包括规划先进、城镇管理高效、社区组织有序；五是完善性，就是功能完善，实现交通顺畅、生活方便、企业生产经营有保障。此外，还包括文化特色突出和城市资源经营的高效。由于地域经济、文化、社会及发展上的差异，新型城镇建设应具有各自的发展模式。也只有立足于各自的实际，实行差异化发展，才能避免同质化竞争。

（四）机制要配套

一是制订和完善与新型城镇建设相适应的考核评价体系。这就需要在原有的考评机制的基础上调整对新型城镇建设的考核力度。二是进行考核内容的科学设计。应突出城镇规划的编制、城镇管理、城镇绿化、商贸三产、社会事业发展、生态环境等考核内容。三是建立多元化的投融资体制。新型城镇建设，事实上面临着资金的短缺问题。要注重引入市场化运作、企业化管理的模式，吸引大型企业和金融机构参与新型城镇建设，着力构建新型城镇建设投融资体制。

（五）政策要扶持

为推进新型城镇建设，在新型城镇建设推进的过程中，三台各个镇乡必将因各自的区位条件，自然环境、经济基础、人文条件等因素，甚至也会因各自风俗习惯的差异，遇到各自不同的实际问题。从当前来看，以下这些问题必须着力进行政策扶持：一是写字楼经济。新型城镇建设，不仅仅是简单的人口集聚，而且也必然要吸引企业参与城镇建设，打造“写字楼经济”。2014年三台新建的楼房中，已经出现了专为企业打造的写字楼，这在过去几年里，是没有出现过的，这就需要出台相关的优惠政策，从而发挥企业对城镇建设的支撑作用。二是房地产业问题。在新型城镇建设的过程中，应允许在三台16个新型城镇化发展重点镇适度开发房地产业，这对集聚人气、拉动第三产业的发展是不可替代的。与此同时，为了增强村级集体经济，可允许在集镇周边搞一些村级留用地，进行商贸开发。三是尝试建立土地集体土地征收管理、收储管理制度。土地问题是新型城镇建设最大的难点。过去土地征用总是根据项目的需要进行征地，这种用地方式对发展的整体性、可持续性问题是存在缺陷的。尝试建立土地集体土地征收管理、收储管理制度，显然是一个解决问题的好办法。

（六）组织要保障

新型城镇建设的组织保障，包括组织机构设置、镇（街）权责的明细、相关专业人员的配备以及组织人事部门的参与等。新型城镇建设的关键在人，在于有一大批善于领导，熟悉专业、注重实干的领导干部队伍和专业技术人员队伍，这就需要我们建立起相应的组织保障体系，打造强有力的新型城镇建设的组织平台。一是加强对领导干部、现有城镇建设各种专门人员的教育培训，采取委托培养、组织进修班以及各种短训班等形式，造就一批擅长城镇建设、管理及经营的人才队伍。二是从县级相关部门中，抽调专业人员充实到镇级内设机构中去，要加大对城镇建设具有专业知识的干部“下派挂职”力度，对于县级机关中具有城镇建设专业知识的人员，可采取兼职兼岗等形式，解决技术“瓶颈”问题。三是加强镇乡一般干部的交流，从而克服由于长期在一地工作而形成的思维惯性和工作惰性，激发机关工作的活力。四是组织人事部门要努力创设有利于推动新型城镇化建设的“绿色人才通道”，通过多种形式聚集人才、培养人才、使用人才、保障人才，使人才工作更好地服务于新型城镇建设。

（作者单位为中共三台县委党校）