卫生财政预算基本建设项目绩效评价研究*

郑大喜

(华中科技大学同济医学院附属同济医院财务处,湖北省武汉市 430030)



卫生财政预算基本建设项目绩效评价研究*

郑大喜

(华中科技大学同济医学院附属同济医院财务处,湖北省武汉市 430030)

【摘要】卫生财政预算项目绩效管理工作处于试点阶段，管理制度不健全，指标体系建设滞后。笔者在总结基本建设项目特点、管理政策和要求的基础上，探讨了卫生财政预算基本建设项目绩效评价指标体系的建立，供医疗卫生机构填报绩效目标、开展绩效评价时参考。

【关键词】卫生财政预算；基本建设；绩效评价指标；绩效管理

近年来，在国家加大民生工程建设方针的指引下，财政结合医改目标任务和政府卫生投入政策，对公立医疗卫生机构改善就医环境等基本建设投入增加了。公立医疗卫生机构业务用房建筑面积由2009年末的22 985.80万平方米增加到2013年末的33 431.14万平方米，增长率达45.44%[1]。说明财政加强了对医疗卫生机构基本建设等成本的专项补偿，减轻了医疗卫生机构在床位扩建方面的经济压力。为提高财政资金使用效益，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)、《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)、《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预[2013]53号)等文件，并联合主管部门在医疗卫生机构启动了财政预算项目绩效评价试点。卫生财政预算项目绩效管理工作仍处于起步阶段，管理制度不健全，指标体系建设滞后，采用何种评价指标对卫生财政预算项目绩效进行全面、客观和准确的评价，这些问题不清晰。笔者拟结合卫生财政预算基本建设项目特点和管理要求，探讨基本建设项目绩效指标体系的建立。

1卫生财政预算基本建设项目的主要特点、管理政策及要求

基本建设项目是由发改委批准立项，在投资和时间、质量、建设程序约束条件下，经投资机会选择、项目建议书编制、可行性研究报告、初步设计、采购、建设施工、试运行、竣工验收、交付使用等流程，以形成固定资产为目的的一次性投资项目。根据工程管理、造价管理、施工组织、会计核算等要求，可将建设项目分为单项工程、单位工程、分部工程、分项工程四个层次[2]。其中，单项工程指在一个建设项目中，具有独立设计文件，可独立组织施工和竣工验收，建成后可单独发挥效益的工程。单位工程是指在一个单项工程中，具备独立施工条件，并能形成独立使用功能的建筑物或构筑物，如土建工程、安装工程。分部工程是单位工程的组成部分，土建工程的分部工程按建筑工程的主要部位划分为基础工程、主体工程、地面工程、装饰工程，安装工程的分部工程按工程种类可分为管道工程、电气工程、通风工程和设备安装工程等。分项工程是分部工程的组成部分，是形成建筑产品基本部构件的施工过程。土建工程的分项工程按建筑工程的主要工种分为土方工程、钢筋工程、抹灰工程等；安装工程的分项工程按用途或输送不同介质物料及设备组别分为给水工程、排水工程、通风工程和制冷工程等。只有具有单件性、一次性、生命周期、约束条件的建设项目和单项工程及单位工程才能称为项目，而建筑工程的分部、分项工程不能称为项目。基本建设项目预算要通过发展改革部门项目投资计划审批后，再由财政部门下达支出预算。

1.1基本建设类项目的主要特点

基本建设项目建设程序是人们在认识客观规律基础上制定的，按建设项目发展的内在联系、发展过程，可将建设程序分为决策、设计、建设实施和竣工验收等阶段。基本建设项目涉及概(预)算、工程定额、合同、招投标、价款结算、施工、装修、设备安装，材料采购、使用、保管和质量监管等业务，具有目标明确性，整体性(一个总体设计或初步设计范围内，建设项目是由一个或若干个互相有内在联系的单项工程组成，是实行统一核算、统一管理的投资建设工程；一个工程项目包含多个单项工程，每个单项工程包含多个单位工程，每个单位工程又细分为多个分部工程，各项工程只有形成一个完整的系统，才能实现项目的整体功能)，投资额和工程量巨大、技术工艺复杂，前期论证手续严谨，建设周期和投资回收期较长，程序繁多，变更可能性大，专业性强、功能要求高，协调工作量和难度较大等特点，期间的物价波动、市场需求等不确定性会带来较大风险。

1.2基本建设类项目的管理政策

卫生计生财政预算基本建设类项目管理的相关政策包括：《基本建设财务管理规定》(财建[2002]394号)、《财政部关于进一步加强中央基本建设项目竣工财务决算工作的通知》(财会[2008]91号)、《关于完善政府卫生投入政策的意见》(财社[2009]66号)、《医院财务制度》(财社[2010]306号)、《医院会计制度》(财会[2010]27号)、《卫生部关于进一步加强部预算管理单位基本建设项目竣工财务决算工作的通知》(卫规财发[2012]39号)、《卫生部关于印发部预算管理单位基本建设管理办法的通知》(卫规财发[2013]15号)、《经济建设项目资金预算绩效管理规则》(财建[2013]165号)、《国家卫生计生委办公厅关于建立部门预算项目库的通知》《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)》以及《建筑工程施工质量验收统一标准》《建设工程质量管理条例》《建筑工程强制性条文》《建设工程施工合同》《建设工程文件归档整理规范》《公共建筑节能设计标准》《民用建筑供暖、通风与空气调节设计规范》《民用建筑室内环境污染控制规范》《政府采购法》《政府采购法实施条例》等。这里仅列出部分与卫生财政预算基本建设项目相关的政策规定(见表1)。

1.3基本建设类项目的管理要求

基本建设项目管理强调的是对工程项目全生命周期的管理，包括项目可行性研究及决策、设计、工程招投标及采购、施工、竣工验收、交付使用等内容，其核心任务是项目目标控制，而工程管理的核心任务是工程建设增值(工程建设安全、质量提高、投资控制、进度控制)和使用增值(工程使用安全、环保、节能、降耗、满足使用功能、可维护)[3]。基本建设项目立项决策阶段的工作主要包括：投资机会研究(根据对卫生资源的了解和市场需求预测，以及区域卫生规划、机构总体发展规划，分析是否有最有利的投资机会)，编制项目建议书(包括项目建设规模、布局、进度、投资估算、方案等)，进行可行性研究(项目建议书获得通过后，研究投资机会是否恰当、目标是否正确，是否需要深入市场调查，进行技术经济论证和方案比较)。医疗卫生机构必须根据自身基本建设需要和有关规定，提出拟建项目，编制可行性研究报告。可行性研究报告经主管部门批准后，才可进行方案设计、初步设计和施工图设计，编制概(预)算，再报主管部门审批。基本建设支出预算包括项目前期费用、征地费、建筑工程费、安装工程费、设备等购置费和其他各种费用，必须和单位基本建设投资计划一致。根据初步设计文件和建设项目要求，办理有关手续，进行工程招投标，优选施工队伍，签订施工合同，委托监理公司对工程全程实施监督，申请开工。根据概算和建设进度，控制项目投资规模和成本，按规定履行资金筹集内部决策程序与报批手续。对批复概算按项目具体实施内容进行分解，在此基础上合理编制项目控制预算。严格执行项目财政资金预算，按国库管理规定，编制用款计划，做好用款准备。项目实施过程中，做好核算管理，控制成本；及时掌握项目预算执行动态，分析、跟踪项目进度，按要求向主管部门、财政部门报送执行情况。项目竣工后，按规定向主管部门、财政部门编报项目竣工财务决算，办理资产交付使用和入账手续。

表1　卫生财政预算基本建设类项目投入政策和制度

2卫生财政预算基本建设项目绩效评价指标体系的建立

卫生财政预算基本建设项目转入使用，运营一段时间后，医疗卫生机构必须对项目进行绩效评价，将项目产出和效益作为预算安排的重要参考。基本建设项目绩效评价关注的是：项目建成后的效益与预期的比较，所需投资、工期与原计划的对比，社会、经济和环境影响；总结经验、成绩、教训，推广成功经验或提出改进措施等[4]。卫生财政预算基本建设项目以就医环境改善、卫生事业发展、患者满意度提高、科教能力增强等为目的，不仅与建筑学有关，还与医学、社会学、工程、卫生等相关，涉及社会、环境、经济等方面，项目实施过程复杂，影响广泛，以进度及时、管理规范、品质优良、成本合理、病人满意为绩效目标[5]。

在财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》中，绩效评价指标的一级指标(投入、过程、产出、效益和满意度指标)以及二级指标(项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标、服务对象满意度指标等)已经由财政部统一确定，这些指标比较全面，能够充分衡量项目支出绩效。但是，绩效评价三级细化指标则需要国家卫生计生委对委预算管理单位财政预算项目绩效评价试点工作情况开展摸底调查，对试点单位的有益做法、取得的宝贵经验、面临的主要问题和困难进行深入了解，为加快卫生计生财政预算项目绩效管理制度建设提供客观、详实的基线数据和资料，并根据部门职能和项目特点统一确定，增强指标的权威性、可操作性，规范和加强预算绩效评价工作。

本文试以财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》为指导和参考，并根据卫生财政预算基本建设项目的特点、管理政策和要求，结合实际工作经验，坚持以结果为导向，以量化指标为主、定性指标为辅，相关性、可操作性、重要性和普遍适用性为原则，初步设计了绩效评价指标。经小组讨论，并征求所在单位基建科、审计科、统计科等部门意见，筛选、拟定了绩效评价指标(见表2)。

表2　卫生财政预算基本建设项目支出绩效评价指标体系

总之，推进卫生财政预算基本建设项目绩效管理，有赖于理论界、医疗卫生机构和政府部门的共同努力。建议国家卫生计生委牵头，尽快研究制定卫生财政预算基本建设项目绩效管理指导意见和操作办法，统一建立与支出绩效目标管理匹配的绩效指标库和标准值库，赋予各类评价指标科学合理的权重、分值，明确具体评价标准，从而形成完善的绩效评价指标体系，增强指标的科学性、可比性，并与预算滚动项目库衔接，供医疗卫生机构填报绩效目标、开展绩效评价时参考。

参考文献

[1]国家卫生和计划生育委员会.2014中国卫生和计划生育统计年鉴[M].北京： 中国协和医科大学出版社，2014:9.

[2]邱国林，刘茉.建设工程项目管理[M].武汉：武汉大学出版社，2014:9.

[3]张祖辉.医院在基本建设过程中如何加强财务管理[J].中国医院，2010，14(5)：75-76.

[4]王军武，郭婧怡.工程建设项目绩效评价研究[M].武汉：武汉理工大学出版社，2015:3.

[5]赵卫群，金玲，沈小庆，等.医院基建项目绩效评价指标体系的构建[J].中华医院管理杂志，2013，29(8)：621-624.

[6]陈云，王伟琴.公立医院财务监管方法研究[J].中国卫生经济，2012，31(1)：82-84.

(编辑曹晓芸)

*基金项目：中国卫生经济学会第十五批招标课题

【中图分类号】R197

【文献标识码】A

【文章编号】1672-4232(2016)01-0089-04

【DOI编码】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.01.030

通信作者：郑大喜(1977-)，男，工商管理硕士；研究方向：医院成本核算、预算管理、会计核算与绩效评价等。

收稿日期：2015-10-28

Research on Performance Evaluation for Capital Construction Projects Covered in Health Budget of Finance

ZHENG Da-xi

(Finance Section,Tongji Hospital Affiliated to Tongji Medical College,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430030,China)

【Abstract】Health budget performance management is in the pilot stage,when management system is imperfect and indicator system construction is lagging.Based on the summary of the characteristics,management policies and requirements of capital construction projects,this paper discusses the establishment of performance evaluation indicator system for capital construction projects covered in health financial budget,which is referential for health institutions to set performance goals,and carry out performance evaluation.

【Key words】health financial budget;capital construction;performance evaluation indicator;performance management