中国共产党纪检体制机制创新

何政++++郝俊杰

我国纪检体制机制的改革，始终围绕着由同体监督向异体监督、由职能监督向群众参与的主题转换。近年来，我们党加快了纪检体制机制改革的步伐。党的十八届三中全会明确提出了“要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障”，强调要“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制”。本文旨在通过对纪检体制机制改革脉络的梳理，分析其成功的经验及存在的不足，进而提出创新纪检体制机制，提高反腐效率的政策性建议。

中国共产党纪检体制机制建设现状

党的十八届三中全会提出要强化“两个责任”，落实“两个为主”，实现“两个全覆盖”，就反腐败体制机制创新和制度保障提出了一系列新规定、新要求，进一步明确了纪检监察机关职责定位和工作要求，对推进我国反腐倡廉建设，取得了立竿见影的成效。

健全体制：强化异体监督。独立性、权威性不够，一直是制约纪检系统开展反腐败工作的难题。十八届三中全会以来，中央分别从以下三个方面提高了纪检监督的独立性。一是从“块”上看，强化了上级纪委的领导。明确地方各级纪委书记、副书记的提名权和考察权以上级纪委会同组织部门为主。二是从“条”上看，强化了上级纪委对派驻机构的统一管理。明确中央纪委有权向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，强调派驻机构对派出机关负责。三是从“流”上看，实现巡视监督全覆盖。明确要改进中央和省区市巡视制度，强调对地方、部门、企事业单位实现巡视工作全覆盖。包括纪委参与的巡视组，独立于被巡视对象，为独立开展监督工作提供了组织保障。

职权回归：强化执纪问责。党的十八大以来，中央纪委理清思路，进一步明确职责定位，带头转职能、转方式、转作风，突出执纪、监督和办案职能。一是理清职权范围，突出主业，将不该管的交给主责部门。如全国省级纪委完成内设机构和人员调整，从90%的议事协调机构中退了出来，把更多力量投入到党风廉政建设“主战场”。二是纪委书记不再分管其他工作。十八届三中全会明确两个主体责任后，各地纷纷行动起来，明确各级纪委书记、纪工委书记、纪检组长只负责纪检监察工作，不再分管其他工作，集中精力抓好主业。破解了“裁判员”和“运动员”的难题。三是机构改革突出办案功能。十八届三中全会后，中央纪委为适应“三转”要求，还对内部工作机构进行了一系列改革，包括大幅裁减各种议事协调机构、增设负责专职案件查办工作的纪检监察部门等。

厘清责任：强化纪检监督。职责是设立岗位的依据。有权就有责，权责要统一。职责不明，是长期困扰纪委工作的首要问题。十八届中央纪委三次全会明确了党委的主体责任和纪委的监督责任，提出：“各级党委（党组）要切实担负党风廉政建设主体责任，各级纪委（纪检组）要承担监督责任。”这样，就使党风廉政建设的责任更加明晰。对于在党风廉政建设方面存在严重问题，或者塌方式腐败而不制止、不查处、不报告，不管是党委还是纪委，都将分别被追究责任。在实践中，追究纪委责任的案例较多。如广东电网公司佛山顺德供电局纪委书记左婧因下属单位公款旅游等问题受到党内警告处分，招远市民政局纪委书记栾慧凌因部分领导干部办公用房使用面积超标准受党内警告处分。

制度建设：强化办案自主。查办违纪案件，是纪委的主要职责。但纪委办案，往往会受到同级党委的掣肘，出现同级监督太软的局面。为此，中央从以下三个方面破解这一难题：一是提高上级纪委对办案的主导权，削弱同级党委对办案的干扰。党的十八届三中全会明确规定，对于“查办腐败案件”要“以上级纪委领导为主”，强调在“线索处置和案件查办”方面，“在向同级党委报告的同时”，还“必须向上级纪委报告”。这样就从体制上解决了压案不报和瞒案不查的问题。二是加强协调合作。充分发挥纪委在反腐倡廉建设中的协调作用，整合纪委、监察、审计、司法等部门的力量，组成综合性的反腐败机构。三是疏通了信访渠道。反腐倡廉建设，需要群众的参与。信息化时代，更需要网民提供案件线索。顺应这一时代潮流，2013年9月2日起，中央纪委监察部网站开始设立网络举报平台，为公众参与反腐提供了一条便捷的通道。

现行纪检体制机制存在的问题透析

十八大以来，我国加大了对纪检体制机制的改革力度，反腐倡廉建设取得了巨大的成就。但从总体来讲，纪检体制改革还未能触及到深水区，根本问题在于纪检监督的独立性、权威性不够，职能转变迟滞，保障机制缺失，自身建设不足等方面，不足以充分调动纪检干部的积极性。

在领导体制上，纪委难以树立权威。十八大以来，纪检部门的独立性方面有显著提高，但还存在一些体制性的障碍，严重地制约着纪检职能的发挥。一是纪委受同级党委领导的架构未能根本改变。对于纪委书记和副书记来讲，虽然十八大明确其提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，但同级党委对纪委书记和副书记的提名和考察有一定的影响力。二是纪委书记的权威性不足。目前，纪委虽为五大班子之一，但与党委、政府、人大、政协相比，只有纪委低半格。以下级监督上级，出现“媳妇监督婆婆”的尴尬局面。三是纪检干部的提名与考察直接由同级党委决定。除纪委书记、副书记外，众多从事具体工作的纪检干部的命运掌握在其监督对象同级党委手中，这是其不敢履行监督职责的根本原因。

在行使职权上，纪委无法聚焦主业。中纪委十八届三中全会明确提出推进纪检监察机关“转职能、转方式、转作风”的要求。各级纪检监察机关在深入落实“三转”要求，聚焦监督执纪问责主业的同时，还存在一些困难和问题，需要引起高度关注。在监督方面，一是纪委书记兼职问题不同程度上存在。尤其是基层纪委书记由党委副书记兼任的情况，还不在少数。二是纪检部门参与招标等具体监督的情况不同程度存在，出现运动员与裁判员角色错位问题，也使纪委很难抽出身来履行其监督主责。三是办案体制机制不畅。十八届三中全会明确了以上级纪委领导为主的案件查办机制，虽然对同级党委干预办案有一定的限制，但作为监督主体的纪委，无论在立案权方面还是在查处权方面，总还是受到监督对象同级党委的制约。

在制度设计上，纪委工作缺乏独立性。独立自主行使纪律检查权力，是纪委开展工作的前提。但当前一些制度设计上的缺陷，使纪委不敢挺直腰杆开展工作。一是组织上的不对等。如党委在决议重大事项时，往往只有纪委书记参与监督。这就形成了以个人对组织、纪委个别人对党委个别人的形式出现，出现监督上的“独木难支”的局面。二是财政上的不独立。各级纪委的人员配备、福利待遇、办公条件及经费开支等自身利益掌握在被监督对象即同级党委行政手中，人财物权力的依附性，必然导致纪检工作的依附性，这是我国纪检效率低下的根本原因之一。三是考评上的不科学。当前在对纪检干部的考评机制上存在的最严重问题是由监督对象来评价监督主体。由监督对象来评价监督主体，势必导致负责任的纪检干部反而考核成绩差，而做老好人的纪检干部考核成绩好的“劣币驱逐良币”现象的发生，从而使纪检干部不敢认真履行监督职责。

在队伍建设上，纪委无力履行职责。当前，纪检队伍建设滞后，使纪委在履行监督职责方面力不从心，主要表现在以下几个方面：一是纪检队伍出现虚胖现象。目前全国专兼职纪检监察干部人数达81万，其中专职纪检干部30万人。按人口比例算，内地约是1：2900，而香港则仅为1：5000 。但反腐成效却截然相反。如从2014年世界各国廉政指数排名来看，在175个国家中，中国香港排名为第17名，而中国排名却为100名。二是专业知识缺乏，战斗力不强。纪检监察工作是一项专业性很强的工作。随着经济社会的发展和科学技术的进步，“高智能化”的腐败现象层出不穷，对纪检监察工作的专业性与技术性要求愈来愈强。但当前纪检监察工作还远远不能适应反腐形势的需要。如有学者分析，我国贪腐被检控的概率很小，大约是2%-5%。贪腐在内地不算是高风险的罪行。三是纪检队伍自我约束能力不强。作为监督部门的纪委，还要解决谁来监督纪委的问题。虽然各级纪委已成立了专门的督查室，但还存在对督查室工作人员的再监督问题。

创新我国纪检体制机制的政策性建议

近年来，虽然党中央加大了纪检体制机制改革力度，反腐倡廉建设取得了举世瞩目的成绩，但从总体来看，我国的纪检体制机制还存在独立性不够，职能转变不到位，保障机制缺失，队伍战斗力不强等问题。破解以上难题，必须遵循纪检工作规律，从领导体制、职能职责、制度设计和队伍建设等四个方面加大对纪检体制机制的创新力度。

在领导体制上，强化纪委的权威性。针对纪委独立性不强，权威性不够问题，应从以下几个方面着手：一是领导体制上，实行相对垂直领导。借鉴我国香港地区廉政公署的反腐经验，建议我国的纪检领导体制变现行“双重领导体制”为“相对垂直领导”体制：即地方各级纪委实行垂直领导，对同级党委行使独立监督权。中央纪委独立监督中央党委，但接受中共中央总书记的领导。这样，达到既分权制约，又统一领导的目标。二是组织机构上，实行垂直管理。应使地方和派驻机构的纪检干部从人事关系上独立出来，摆脱同级党委（党组）的控制，使纪检干部从“单位人”变成“系统人”。三是在行政级别上，提高纪委的地位。纪委负责人的规格应提高为正职级，与同级党委、政府、人大、政协一个级别，以提高纪委的权威和履职能力。

在职能职责上，强化纪委的独立性。全面落实纪委“三转”精神，一要落实监督责任。建议清理纪委书记兼职问题，落实纪委书记不得分管其他工作的政策。二要赋予执纪权力。建议对党员干部违纪问题，赋予纪委独立的立案权、调查权。建议赋予纪委对同级党政班子成员的违纪问题直接上报上级纪委的权力。三要赋予纪委独立的问责权。对于同级党委委员以下的党员干部，纪委根据《党章》和《中国共产党纪律处分条例》享有独立的处理权，对党委委员的违纪问题，应赋予同级纪委处理建议权。

在制度保障上，强化纪委的超然性。要使监督、执纪、问责工作有效开展，就必须使监督主体超然于监督对象，需要从以下几个方面加以保障，以消解纪检干部的后顾之忧。一要加强组织保障。建议在党委决议重大事项时，纪委委员应列席党委全委会，破解纪委书记一对多的困局。二要强化物质保障。纪委系统的工资、福利、办公经费等与地方脱钩，由中央财政统一拨付。三是改革考评机制。建议改变由监督对象对纪检干部评价的格局，改由监督对象的服务对象来评价纪检干部的工作成绩。

在队伍建设上，强化纪委的专业性。加强纪检队伍建设，应强化纪委的专业性，具体做好以下几个方面：一是把好“入门关”。建议提高纪检干部的学历、专业、思想品德等方面的职业门槛，为纪检队伍设定准入资格，强化纪检监察干部的专业化建设。二是加大纪检干部培训力度，把好“能力关”。建立纪检干部定期培训制度，通过定期培训、顶岗、轮岗等多种方式，提高纪检干部的理论水平和业务素质。对不适宜纪检监察工作的干部要及时进行调整，畅通“出口”。三是加强纪检队伍的廉政建设，把好“廉洁关”。建议除在纪委内部设立专门查处纪检干部违背职业道德标准和行为规范的监督室外，在制度设计上，应更多地尝试由各级党的代表大会行使对同级纪委的监督权，激发群众、党员以及党员代表监督纪检干部的积极性，从而实现对纪委的异体监督。

（作者分别为电子科技大学马克思主义教育学院博士研究生，重庆廉政研究中心研究员）

【注：本文为国家社科基金项目“深化反腐败体制机制改革研究”（批准号：14xdj019）的阶段性成果】

责编/王坤娜 美编/杨玲玲