英国与欧盟的历史纠葛

陈新+++刘晓敬

英国退欧公投揭晓，退欧票领先，媒体哗然，市场动荡，英、欧各方反应强烈。退欧与留欧的投票比例接近，分别为51.8%和48.2%，这严重撕裂了英国社会完美体现了英国针对欧盟问题的纠结。

不同的一体化的路径

西欧在战后重建的初期，出现了两条区域经济一体化的路径。一条是法国和德国推动的通过共同体方式发展区域经济一体化，另一种则是由英国倡导的通过自由贸易进行区域经济整合。前者于1957年建立了由6国组成的欧洲经济共同体（EEC，简称欧共体），而后者则于1960年建立了由7国组成的欧洲自由贸易联盟（EFTA，简称欧自联）。由此产生“内6国外7国”的格局。这两大集团之所以不同，是因为目的不同。欧共体6国的成员是“决心在欧洲人民之间奠定前所未有的紧密联盟的基础”（《罗马条约》1957），而欧自联7国只是“决心有助于欧洲各国人民清除贸易壁垒和促进更紧密的合作”（《斯德哥尔摩宪章》1960）。欧共体的政治目标和欧自联的纯经济目标之间的鲜明对比揭示了一体化的不同的道路选择：欧共体成员是“建立共同市场和不断促进经济政策接近”，并抱有政治抱负，而欧自联成员则是建立自贸区。

总的来说，欧共体和欧自联在过去50多年中，起初的规模相近，但由于发展方向迥异，欧共体逐步完全倭化了欧自联。欧共体由创始6国增加到28国，欧共体也发展成为现在的欧洲联盟（EU，简称欧盟）。而欧自联从7国起步，期间也经历了扩大，但许多成员陆续改弦易辙，投奔欧共体阵营。尤其是英国首当其冲。目前欧自联仅剩4国，即瑞士、挪威、冰岛和列支敦士登。另外，以贸易为例，1961年，欧自联在全球贸易中比重是欧盟的比重的2/3，欧共体-欧自联之间的贸易几乎是跟欧共体内部贸易接近。到2009年，形势发生了根本的变化。欧盟在全球贸易中的比重比欧自联的比重大了近20倍，欧盟内部贸易是欧盟-欧自联之间贸易的8倍。不同的目标选择，带来的一体化的深度和广度是完全不一样的。欧自联逐步萎缩到目前无足轻重的地步，并非意味着自由贸易路径的失败，而是欧共体强大的磁场效应所致。欧盟逐步形成的占绝对优势的经济规模，以及同欧洲其他部分相比相对较高的经济成就，使它成为欧洲大陆上的经济带头人。此外，欧盟像磁石一样吸引了许多国家，对其他国家起到了铁锚式的稳定作用。泛欧经济一体化进程的结果是，所有其他国家都对同欧盟发展更为自由的商品和服务贸易表示出浓厚的兴趣，而不再热心于促进与其他非欧盟国家经济交流的自由化。

欧自联的历史及其逐步融入欧盟，在很大程度上是由霸权效应和磁场效应决定的。对于欧自联来说，它对欧共体的出口具有异常重要的意义，这就导致了欧共体的优势地位。欧共体扮演了领导者的作用。欧共体的扩大、拓展和深化可以被解释为产生了霸权效应。

英国入欧的一波三折

英国作为欧自联的发起者，但早在1961年就突然转变初衷，转而申请欧共体成员国资格。

欧共体在没有英国加入的情况下宣告成立，很快，英国意识到该选择可能会使自己遭受歧视和孤立。此外，欧自联的建立也不足以补偿共同市场的建立所带来的经济发展机会。因此，英国保守党首相哈罗德·麦克米伦执政期间，英国改变了其对共同体的政策。1961年夏，英国、爱尔兰和丹麦提交了入欧申请。

英国虽然表示接受《罗马条约》及其条款，但提出许多例外，并要求额外签署种种补充协定。在法国政府看来，这些让步面临着把共同市场稀释为一个模糊的自由贸易体系的危险。1963年1月戴高乐拒绝了英国入欧的申请，理由是英国还没有做好加入的准备。1967年，上述三国再次提出入欧申请。同第一次相比，英国明显降低了要求。欧共体委员会趋向于接纳英国，但戴高乐以英国经济形势为借口再次否决。随着戴高乐的离任，英国入欧一事才有了转机。1973年，英国、爱尔兰和丹麦三国加入欧共体。但英国的加入，并不意味着困难的结束。1974年，英国工党在大选中获胜，要求就入欧协议重新进行谈判，新政府希望获得更多的交换条件。1975年6月，英国举行了一次全面公投，结果表明，大多数国民希望英国继续留在欧共体内。但是英国反对一体化的批评态度并未就此销声匿迹。英国对共同体财政预算贡献标准问题在很长一段时间内一直是争论的焦点。

英国的会费缴纳问题一直是英国入欧谈判进程中未被解决的问题

英国的会费缴纳问题一直是英国入欧谈判进程中未被解决的问题。该问题在英国加入欧共体之后被保留下来。1979年5月，撒切尔夫人作为英国历史上的第一位女首相入主唐宁街。当年11月在爱尔兰首都都柏林召开的欧共体首脑会议上，撒切尔夫人忽然抛出炸弹：“我要拿回我的钱！”

时值石油危机后，欧洲还未能找到合适的解决方法来应对危机。按照那时欧共体的预算体系，欧共体成员国缴纳的会费大部分被用于农业的补助。而受益的国家明显不是英国。英国嘲笑欧共体的农业补贴导致了“葡萄酒湖”和“奶酪山”的出现。更令英国担心的是，希腊、西班牙和葡萄牙正在排队申请加入欧共体，这又有可能会出现“橄榄油海”和“柠檬山”。以“铁娘子”著称的撒切尔夫人要求欧共体对英国每年约10亿英镑的会费进行部分返还。

随后的谈判中，欧共体允许英国在缴纳会费时打折，但英国仍在寻求永久的解决方案。1984年在法国枫丹白露举行的欧共体首脑会议上，英国同其他成员国就英国的会费缴纳问题达成一致。英国获得向欧共体缴纳的预算总额和它从欧共体所得回报之间的差额66%回扣。欧共体对共同农业政策进行改革。与此同时，英国同意支持在所有领域进行进一步的一体化建设。

英国在枫丹白露首脑会议上取得的进展被指责为“重利轻义”，并被看作是欧共体“半心半意”的成员国。但我们也必须看到，英国入欧后的首个十年主要纠结于它对欧共体的贡献以及会费返回。枫丹白露峰会成为一个转折，英国转而支持建设更紧密的欧洲大厦。撒切尔夫人在枫丹白露峰会上递交的《欧洲—未来》文件则展示了英国希望加强欧洲一体化建设的愿景。

英国的会费缴纳是英国在入欧问题上纠结的具体体现。随着欧洲一体化的深入进展，欧盟的改革不断进行，英国的会费问题不断被提出。尤其是欧盟实行7年制的预算周期之后，每到制定新一轮预算框架时，英国的会费缴纳和回扣都成为英国与欧盟讨价还价的重点之一。

英国在欧盟的特殊地位

英国加入欧共体是希望从欧洲的统一大市场中获得更多的商业利益，而对欧洲走向政治联盟依然持排斥的态度。因此，欧洲一体化建设几个重要支柱，英国后来都没有参加，如鼓励人员自由流动的申根协定，以及欧洲的统一货币欧元，等等。此外，在欧债危机中，欧盟试图制定“财政契约”，约束各成员国在本国预算上的放任行为，但遭到了英国和捷克的阻止，认为是对预算主权的过多干预。

欧洲一体化之所以获得长足的发展，有一个解释是危机驱动，即当欧洲遇到危机时，通过进一步一体化的方式可以为欧洲的发展创造新的红利，进而带动欧洲自身和欧洲一体化获得双赢发展。这个秘籍在欧共体诞生以来的几次重大危机中都得到了验证。然而，面对2008年爆发的全球金融危机以及2011年爆发的欧洲主权债务危机，欧盟的深化一体化的应对方式似乎并没有显示出积极的效果。欧洲经济依然在低迷中徘徊，欧央行不得已出台量化宽松政策来支持欧洲脆弱的增长。失业率的增长被遏制，但依然居高不下。再加上欧洲接连收到难民危机、恐怖袭击等多重危机的冲击，欧洲百姓对一体化的疑虑在上升。最大的疑问在于欧洲的秘籍这次是否管用。

作为游离在大西洋和欧洲大陆之间的英国，在欧洲一体化问题上已经不仅仅表现为疑欧了，而是直接表现为脱欧。英国社会“脱欧”派的实力越来越强，直到目前已与“留欧”派势均力敌。英国不仅出现了鼓励脱欧的“英国独立党”（UKIP），甚至保守党内的不少人都认为，该党已经到了“重生”的十字路口，积极支持“脱欧”派，会让本党有更好的政治前景。在这种背景下，卡梅伦不看好“脱欧”，但没办法以武断之力让本党强硬派屈服。因此，在竞选中提出了如果当选则举行退欧公投的冒险赌注。

为了在脱欧公投中获得更有利的支持，卡梅伦在2015年11月向欧盟提出了希望就英国与欧盟关系进行谈判的框架。随后英国与欧盟展开了相关谈判。2016年2月欧盟峰会公布了谈判结果，该结果一定意义上是欧盟对英国的最大妥协，并再次确认了英国在欧盟的特殊地位。

在经济治理领域，欧盟重申，如果入盟时没有承诺参加欧元，可以保留自身的货币。这实际上允许了英镑作为独立货币的存在，并承诺不对英镑采取歧视性的政策。但作为交换，欧盟要求英国不得阻挠欧洲经济与货币联盟进行深入的一体化。此外，欧盟要求银行业联盟采用单一规则。

在改善经济竞争力方面，欧盟同意进行行政改革，减低管理成本和行政负担。在政治一体化方面，欧盟同意英国可以不参加更紧密的政治联盟，但在欧盟立法方面则对英国可能的阻挠做出了限制。新的规则是，如果12周内欧洲议会中已有55%以上的成员国议会同意立法提议，则理事会可以将法案纳入议程讨论。在社会福利方面，欧盟尊重英国的关切，尤其针对移民滥用英国社会福利待遇问题，欧盟同意到2020年之前英国的移民可以将儿童补助寄回本国，但此后则终止这种福利转移的行为。此外，英国可以限制移民福利的期限最长为7年。

英国与欧盟达成的一揽子妥协方案应该是目前对英国最有利的方案。英国既可以参加欧盟的决策，但同时又可以选择不参加某些领域的一体化。这个方案实际上是进一步巩固了英国在欧盟的特殊地位，也体现出欧盟希望挽留英国的苦心。但该方案中规定，如果英国脱欧公投的结果是脱欧，那这一揽子方案作废。不幸的是，卡梅伦政府并没有好好珍惜这一来之不易的妥协，宣传策略的失误一定意义上也影响了公投的结果。英国与欧盟的谈判前功尽弃。

英国退欧的几种可能方式

鉴于公投是非法律约束性行为，因此，公投的结果并不意味着英国自动脱欧，需要英国议会根据公投的结果对是否退欧做出决定，才具有法律效力。与此同时，欧盟需要接到英国的书面退欧申请才能启动退欧程序和相关谈判。

卡梅伦已经表示到10月将辞职，届时英国保守党将产生新的党首，该党首也将成为新的英国首相。卡梅伦希望通过此举将英国关于退欧的决定推迟到10月再做，这样可以赢得更多的时间来让议会做出留欧的决定。从欧盟的表态来看，欧盟希望英国尽早递交脱欧书面文件，以便早日开始脱欧谈判，尽快结束英国是否脱欧的不确定性。欧盟于6月28—29日举行的夏季峰会对英国退欧以及欧洲一体化的未来进行讨论。从市场角度来看，英国和欧盟之间越早就是否退欧达成一致，可以减少对预期的不确定性，进而降低市场投机的机会。如果预期不确定性拖延的越久，市场投机的概率就越大，这对英国和欧盟双方都是损失，理论上这是双方都应该避免的。但考虑到英国领导人推卸责任的性格以及欧盟集体作出决策的缓慢，也不排除英国和欧盟之间漫长的谈判过程和来回拉锯的场景出现。

一旦英国正式递交退欧文件，英国和欧盟之间将启动退欧谈判。谈判预计有以下几种情形：净身出户、挪威模式、瑞士模式、英国独特模式。

第一，净身出户。这是极端的方式，即欧盟切断同英国之间的一切联系，拒绝让英国享受欧盟共同市场的一切权利，并从条约上对英国作出清晰的分割，把英国彻底逐出欧盟。这一情形发生的概率很低。欧盟倘若采取这种极端方式，有可能是考虑到通过这种方式可以杀鸡儆猴看，阻止在欧盟内产生多米诺骨牌效应，防止激发更多的国家离开欧盟。但英国和欧盟之间的经济融合程度很高，英国也是欧盟很大的市场，相互依赖很大，因此，这种极端的方式对欧盟也是一种很大的伤害。考虑到目前有大量的欧盟其他成员国的劳动力在英国就业，这种极端的方式会引起连锁反应，进而导致双方都无法承受。欧盟领导人已经表示，将以和平的方式进行分手。所以这一情形发生的概率不大。

第二，挪威模式。英国和丹麦率先于1973年加入欧共体，欧共体和欧自联之间也达成了自贸区协定。1991年欧自联和欧共体决定升级自贸协定，建立欧洲经济区（EEA）。最终欧自联中的挪威、冰岛和列支敦士登于1993年签约，由于挪威在签约的三国中体量最大，又称挪威模式。该模式是一种联系国协议的方式，即联系国成员加入欧盟的单一市场，实现商品、劳动力、资本和服务四大要素的自由流动，但不加入欧盟的共同农业政策、共同贸易政策、共同外交与安全政策、司法和内务，以及货币联盟。欧盟同乌克兰、中美洲国家等签署的也是类似的联系国协议。挪威方式对于英国来说意味着，一是法律转换成本较低。联系国协议是一种同欧盟关系比较紧密的一体化形式，欧盟现有的关于一体化的成套法律和规定，都将由联系成员国转化成本国的法律并予以执行，但不包括没有参加的共同政策。鉴于英国是从欧盟退出，需要把欧盟的法律和规定从本国法律中清除或者转化回本国法律，选择挪威模式则相对减轻法律转换的成本和工作量。二是英国可以减少对欧盟的贡献，但还能享受共同市场的利益。英国通过加入欧盟的单一市场继续能够从商品、劳动力、资本和服务四大要素自由流动中受益。三是英国可以在贸易、外交、司法内务等领域享有自主权，比如可以跟第三国缔结自由贸易协定，在联合国安理会自主形式表决权，在IMF中根据英镑的利益而不是欧盟的利益作出决定，在移民等内务问题上充分作出自主决定。

第三，瑞士模式。欧自联的成员瑞士1992年经全民公决拒绝签署欧洲经济区协议，依然保持同欧盟的自贸区形式。该模式是自由贸易模式，即英国与欧盟之间取消关税壁垒，建立自由贸易区。瑞士模式中，瑞士还参加了欧盟部分领域的一体化，如允许劳动力自由流动。这种模式对于英国来说，是一种比挪威模式更松散的一体化形式。同挪威模式相比，它的缺点一是需要耗费远远多得多的成本来将现有法律和规定转换回英国的法律。二是在四大要素流动中，英国因同欧盟之间仅实现商品和劳动力自由流动，但无法实现资本和服务流动，进而对英国所擅长的金融业和服务业造成严重冲击。这是对英国不太有利的模式。同样，欧盟因此损失关税收入，也不太有利。

第四，英国独特模式。欧盟的财政来源有两大部分，一是关税收入，二是成员国缴纳本国GNP的1%。英国退欧，欧盟已经得不到英国GNP的1%。如果采用挪威模式，欧盟还能保持关税收入，因此，挪威模式对于欧盟来说，能够减少因预算收入减少带来的损失。而瑞士模式对于英国和欧盟都损失较大。因此，如果在挪威模式的基础上，双方在政策领域有选择地进行谈判，形成英国独特模式，这一定意义上也许是双赢的结果。英国的重点关切是需要欧盟的单一市场，尤其是资本流动和银行业牌照，但在商品、服务、劳动力、资本四大要素中，不想实行劳动力自由流动。而欧盟则明确表示，单一市场是一个整体，要谈则一起谈，不可挑三拣四。如何博弈，还得看谈判双方的智慧。

无论英国最终采取什么方式退欧，这最终还是反映了英国在一体化的路径选择上又回到起点，即英国希望的一体化是以自由贸易为主导，但对政治一体化的合作持排斥态度。英国脱欧也算是还了英国重返自由贸易路径的心愿。