当前新疆城市社区治理体制转型问题及途径分析

姚娟娟 马黎晖

[摘 要]新疆社区治理体制的转型是新疆社区治理中的重要问题，这不仅关系到社新疆社区治理中的其他公共事务的方面，也是新疆治理体系和治理能力现代化的重要表现。面对国际国内城市社区治理的探索与改革、国家治理体系和治理能力现代化的要求、新疆城市社区治理内在的发展要求以及新疆城市居民对社区治理服务更高的需求。政府主导型的新疆城市社区治理必须探索一种新的工作机制，推动和加强城市基层民主政治建设，使社区居民更广泛的参与到基层社区治理，使基层社区治理成为国家治理体系中更加蓬勃发展的动力细胞。

[关键词]新疆城市社区；社区治理；体制转型

[中图分类号]D638 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）07 — 0090 — 02

引言

社区治理的概念是西方舶来之物，在西方，它的出现旨在改革原有不完善的社会福利制度以应对工业发展中带来的各种社会问题。中国引入社区治理的概念相对较晚，新中国成立之后我国开始逐步引入西方社区治理概念并逐步建立了相应的管理体制。但是由于国内各省市地区经济发展不平衡，城市社区治理发展上的空间不平衡，也导致偏隅中国西部的新疆在城市社区治理发展水平上落后于内地。伴随着中国政治体制改革，党的十八大及十八届三中全会之后，国家治理体系和治理能力现代化成为党和国家治理的新目标，基于这个理念提出的“创新社区治理”，为新疆社区治理体制转型提供了新的契机。

一、当前新疆城市社区治理体制转型面临的问题

（一）新疆特殊区情维护社会稳定的政治需要政府主导型社区管理

在当前新疆社会稳定和长治久安这个总目标的要求之下，维护社会稳定是新疆政府开展各项工作的基础和前提。“在新疆，社区不是一个民间组织，而被当做一级政府来对待，担起全社会的行政职能”〔1〕。在这种工作的要求下新疆城市社区治理很明显属于行政化导向社区治理模式，并且由于要统一部署维稳工作，统一调度人员，因此政府很难把权力下放到社区，发挥基层社区治理主体性的功能，这样，社区治理工作很难取得突破。但是传统的社区管理方式和水平已经难以适应时代的发展和要求，社区公共事物管理关系到每一个基层群众的切实利益。更好的满足基层群众的真正需求才是党和政府工作最大的成就。新疆不仅要实现社会稳定和长治久安，还要思考如何满足基层群众实际生活中的需求。

（二）新疆城市社区居民普遍缺乏社区自治和民主参与意识

在西方发达国家，社区居民参与管理已经成为一种传统，居民对自己的权利和责任都有较高的积极性。比如在美国，有关城市社区居民生活相关的政策的推行都要召开居民听证会，广泛听取居民的意见，并通过媒体向大众公布。而这种民主参与在中国只有少数发达城市做到了。对于像新疆这样的地区，民众普遍缺少对公共事物管理的意识。究其原因，一方面是因为新疆经济发展水平相较内地而言还比较落后，经济基础决定上层建筑，大部分普通群众目前还缺少这种民主参与意识；另一方面，新疆的城市社区治理长期处在这种传统社区治理形势之下，缺乏活力和生命力，单一的政府主导型社区治理无法正真的解决民众所关切的问题，因此，民众普遍对社区事物管理缺乏热情，甚至抱有抵触心理。因此，如何建设社区居民民主参与平台、如何调动民众参与的积极性，如何保障民主参与能够正常运行，是新疆城市社区治理体制转型所面临的重大现实问题。

（三）新疆基层治理体系和治理能力还比较薄弱

党的十八大后，党中央结合时代的发展与要求，提出了国家治理体系和治理能力现代化。这个具有时代意义上的战略任务提出。而国家治理体系和治理能力现代化的重点又在基层治理体系和治理能力的现代化。就目前的新疆来看，基层治理体系和治理能力还处在一个比较薄弱的层面，这是因为新疆社会治理的基石还不牢固。这具体表现在：基层政府还在逐步转变职能、现行的管理体制较为简单和单一、传统的管理方式还未转变、基层自治的思想还未深入人心成为居民的共识、城市社区居民的公共事务参与意识不强、多元化的利益主体共同治理的模式还没有建立等。

二、当前新疆城市社区治理体制转型的前景和途径

（一）发挥社区党委核心作用，培育社区组织实现居民自治

社区党建是党的基层组织建设的重要组成部分，是党在城市工作和战斗力的基础，也是城市社区建设的总抓手。让在职党员回社区报到，按照党员的服务时间、服务能力，进入社区提供服务。以网格党员活动为主，服务居民网格的活动方式，定时定期开展党员活动，形成固定化、延续性服务模式。例如克拉玛依市社区基层党建“红细胞”工程。社区通过区域化党委、使社区党组织不断扩大党建工作覆盖面，最大限度的整合辖区资源，开展“红细胞工程”。

“政府主导模式使新疆多民族城镇社区社会组织一直没有受到足够的重视，政府没有出台相关的法规政策对其进行培育，导致社区社会组织面临法律地位、资金、场地、人才、机制等多方面的问题，发育低下，难以承担起政府转移出来的职能”〔2〕。针对这种问题，新疆城市社区不仅要培养社区组织，而且还要凸显居民的主体性和能动性，让居民广泛的参与到社区治理中。例如克拉玛依市红旗民主社区就对现有的四个社会组织工作室平安守望工作室、西域玫瑰工作室、阳光暖心工作室、民情焦点工作室这四个工作室的主要骨干进行重点培养，利用社区专业社工对他们开展专题讲座、参观先进社区自治模式的运行等新式。在这样的培训后，这四个社会组织工作室在社区的组织下可以充分独立的发挥自己的功能，在社区工作比较繁忙的时间内承接社区的文化活动，组织居民有序参与。这样社会组织工作室不仅分担了社区的工作并且也使居民自主程度化加深了。

（二）推动和加强城市基层民主政治建设逐步形成城市基层群众自治

“当前中国中国城市城市社区建设包括城市基层自治的形成和政府城市社会管理方式改革两个方面”〔3〕。这也就是说，当前政府主导型的社区治理面临的重大问题就是如何形成基层群众自治。并且在基于这个问题之上还应该把社区治理的目标分为两个层面。第一：一方面政府应该重新界定界定自己的职能范围，从原来那种管理型政府转变为服务型政府。简政放权，尽量减少对基层社区的行政控制；另一方面通过社区建设形成政府的社会治理新的方式。在当前社区治理内容逐步增多的情形之下人民的需求不断增多的要求之下，有一点值得我们肯定的是这种社区治理转型的工作必须是政府主导的至上而下的推动，这样对于社区治理的转型的成效也会有国家作为强制保障。第二：积极推动和加强城市基层民主自治，扩大群众的广泛参与和民主意识、逐渐形成基层社区群众自治的自我管理模式。在这个过程中，目前政府可以做到的是广泛的让群众参与到已有的政治与社会生活当中。

（三）基层协商民主是新疆社区治理体制转型可依托方法

城市社区是基层社会的基本单元，也是社区居民参与民主的直接平台。“基层协商根本关涉民众的切身利益、政策的合法性、党和政府的信任度，直至社会的稳定与发展”〔4〕。关系到广大人民群众切身利益的决策往往发生在基层，党和国家制定的一系列民生政策也是从基层开始推行的，基层协商民主可以最大程度满足居民的要求和诉求，新疆治理体制转型的重点就是在基层。目前我国基层已有的协商民主的形式在形式上还是比较多样的，比如，便民服务窗、居民议事会、民主恳谈会、民情社意直通车、民意论坛等。这些协商民主的平台一方面要求基层社区协商民主广泛的实践，另一方面也要求民众参与主体的素养。而在新疆范围内，大多数地区确实建立了相应的协商民主的机制和平台，但就目前来看实践的效果还有点差强人意。虽然这与新疆比较落后的经济条件和居民自身的公共事务参与素养和民主意识有关，但是我们也要看到基层协商民主尤其是在社区治理中确实拥有远大的前景。这就要求新疆社区治理转型必须注重基层协商民主，在事关社区居民生活的各项民生政策推行时，更应该通过协商民主的方式来协调各方关系、化解矛盾、达到群众最大的满意。例如在医疗卫生、社区设施、房屋改造等问题。

（四）建立社区沟通渠道反馈机制，推进社区社工和居民的交流和互动

建立社区沟通渠道反馈机制，推进社区社工和居民的交流和互动。首先，通过对基层调研发现目前各个社区虽然都建设了一套比较系统完整的和居民沟通的工作机制，例如入户访问，但是现实情况中实施的程度和情况却不是很好，有些社区仅仅只是为了应付上边来检查工作的需要建立一些措施。因此建立社区沟通渠道反馈机制是非常有必要的。例如微信投票平台，让居民为社区工作人员的工作满意度投票，间接监督社工人员的工作。

其次，发挥居民代表的真正作用。现在在社区中普遍成立了居民代表大会都这样类似的组织，那么居民代表就要发挥自己的真正作用，摆正自己的位置，真正代表居民的利益和意见。居民代表在选举、任期、工作能力方面也要进行考核，真正提高他们代表民众的意识，让真正敢于为居民说话做事的人成为代表，反应民情。

（五）新疆城市社区体制转型可借鉴的几种国外模式和经验

1.构建三位一体的社区治理结构。也就是“政府指导、社区自治、民众参与”的社区治理体制，政府、自治、社会这三种力量共同介入或者彼此中和。新疆这种单一的由政府主导的社区治理正是缺乏社区组织的自治权、民众广泛参与，因此具有借鉴作用。

2.多元主体合作共事。“顺应当代公共管理多元治理的现代社区公共事业管理模式已经成为必然要求”〔5〕。国外社区治理由政府、社区自治组织和第三部门共同负责。这种责任的分担并不意味着政府放弃了责任，而是以指导和监督者的身份制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则和规范。新疆处在这样多民族大杂居小聚居的地区当中，本身有着比其他民族国家更加复杂的问题。如果在社区治理转型中只是一味的去追求像国外那样的社区高度自治，持有无政府主义的思想也是不可取的，党和政府的领导和社区自治二者不能偏废。

3.依法管理社区。西方发达国家城市社区管理主要是通过各种法律法规调整社区中各单位、各集团、各家庭以及个人在城市中发生的各种关系及其间的矛盾和冲突。十八届四中全会首次以专题形式讨论依法治国问题，将会把依法治国的方方面面都包含进去，尤其是在基层治理当中，更是离不开法律法规的健全和完善。

〔参 考 文 献〕

〔1〕新疆社区成一级政府，维稳成为工作重中之重.光明网.网页链接http：//politics.gmw.cn/2013-09/02/content_8764042_2.htm.2013.9.2

〔2〕刘涛.新疆多民族城镇社区治理模式的调查分析与对策建议〔J〕.实事求是，2014，（06）.

〔3〕邱梦华，秦莉.城市社区治理〔M〕.北京：清华大学出版社，2013：101.

〔4〕徐敏宁，陈安国，冯治.走出利益博弈误区的基层协商民主〔J〕.中共中央党校学报，2013，（04）.

2013.8

〔5〕刘超.多元治理的社区公共事业管理〔M〕.湘潭：湘潭大学出版社，2014：1.〔责任编辑：侯庆海〕