行政性垄断影响行业效率的机理探究——以我国铁路运输业为例

王会宗 丁启军



行政性垄断影响行业效率的机理探究
——以我国铁路运输业为例

王会宗 丁启军

在行政性垄断体制之下，我国铁路运输业的整体效率低下，其效率水平之低比一般市场垄断造成的无效率状况还要严重。基于I-S-C-P分析框架探究行政性垄断导致铁路运输业效率低下的机理，可以得出如下结论：行政性垄断体制通过两条路径引起了铁路运输业的低效率，即国有产权路径和市场垄断路径。为了促进我国铁路运输业整体效率的提升，必须改革其行政性垄断体制，在行业内引入竞争。

行政性垄断；效率低下；机理；铁路运输业

行政性垄断行业都存在效率低下的状况，导致了严重的效率损失，这已经被大量的研究所证实。*王会宗：《论铁路运输业行政性垄断问题研究的必要性——基于对国外已有相关文献的梳理》，《西安财经学院学报》2009年第6期。那么，行政性垄引起行业低效率的影响机理何在呢？本文以我国典型的行政性垄断行业——铁路运输业为例，基于I-S-C-P(制度-结构-行为-绩效)研究框架，结合产业经济学的理论，对行政性垄断引致我国铁路运输业低效率的机理进行了探析，以期辨明我国铁路运输业在行政性垄断体制之下出现比一般市场垄断更为严重的低效率状况的深层次原因，从而为我国铁路运输业等行政性垄断行业的行政性垄断体制改革提供一定的理论参考。

一、I-S-C-P研究框架及其运作机制推演

于良春等(2007)提出的I-S-C-P研究框架为分析我国的行政性垄断问题奠定了重要的理论基础，以这一研究框架作为基本的分析工具，结合各行业的具体情况，可以对我国典型行业中行政性垄断体制影响效率的作用机理进行更为细致、深入的分析。以下将基于I-S-C-P研究框架，对行业行政性垄断引致低效率的机理进行推演，以为我们研究我国铁路运输业低效率状况背后行政性垄断的运作机制奠定理论基础。

(一)I-S-C-P分析框架简介

自“一五”计划之后，我国长期实行计划经济体制，对我国国民经济发展产生了深远的影响。当前，我国正处于经济体制转轨的过程之中，虽然社会主义市场经济体制正在日益完善，但我国的国民经济发展依然残留着计划经济体制的印记，行政性垄断就是其主要表现之一。有关行政性垄断与效率的关系问题，国外的学者很少涉及；国内的学者虽然在该方面进行了一些卓有成效的研究，并基本认同“行政性垄断会导致效率低下”的观点，但这些研究绝大部分仅限于较浅层次上的分析，鲜有行政性垄断影响效率状况机理方面的系统深入研究。

于良春等(2007)基于产业经济学中的S-C-P(结构—行为—绩效)分析范式，提出了用于系统深入分析行政性垄断问题的I-S-C-P(制度-结构-行为-绩效)研究框架。*于良春：《转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策研究》，北京：经济科学出版社，2011年，第5-6页。这一研究框架充分考虑了行政性垄断的特点，在考虑结构、行为和绩效三个因素的基础之上，对行政性垄断问题中的制度因素予以着重强调，从而能对经济转轨期中的行政性垄断进行全面而深入的考察。I-S-C-P研究框架给出了研究行政性垄断作用机制的基本范式，具有高度的概括性，可以以此为基础对各行业中存在的行政性垄断问题进行进一步的系统深入分析。

在I-S-C-P定性分析框架的基础之上，于良春等(2008)又进一步提出了行政性垄断测度指标体系，以对行政性垄断进行定量研究。*于良春：《转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策研究》，第5-6页。这一测度指标体系进一步细化了I-S-C-P研究框架中的制度、结构、行为和绩效环节，设计了操作性更强的二级和三级测度指标，从而具体化了行政性垄断在以上四个方面中的现实表现。

(二)行业行政性垄断影响效率的机制分析

I-S-C-P研究框架是分析行政性垄断问题的基本理论工具，但这一框架是可用于所有类型行政性垄断(包括行业和地区行政性垄断)问题研究的概括性范式，因此，将其用于分析行业行政性垄断问题还需要进一步加强针对性。为了对我国铁路运输业的行政性垄断如何导致该行业的效率低下的路径进行推演，我们有必要对行业行政性垄断的特有作用机理进行具体阐释。

如图1所示，依据I-S-C-P研究框架的基本思路，可对行业行政性垄断引致效率低下的路径进行逻辑推演：脱胎于经济转轨过程中的行业行政性垄断是低效率状况出现的制度环境，这种转轨经济国家特有的体制又催生了行政性垄断行业典型的产业组织结构——以国有经济为主导的产权结构和以垄断为特征的市场结构相伴而生；其中，国有经济主导的产权结构是行政性垄断行业内产生多层委托-代理关系和内部人控制问题的主要根源，而垄断性的市场结构则是行政性垄断行业内出现的既得利益集团凭其市场势力实现最大化垄断利益行为的决定因素；正是在上述双重路径机制的作用之下，行政性垄断行业出现了比一般经济性垄断更为严重的低效率状况。

图1 行业行政性垄断导致效率低下的过程推演图

二、行政性垄断引致我国铁运输业低效率的作用机理研究

基于以上双重路径作用机制的推演，并充分考虑我国铁路运输业的实际情况，可对行政性垄断引致我国铁路运输业低效率的作用机理进行深入分析。

(一)铁路运输业的行政性垄断体制

伴随着我国经济体制由计划向市场转轨，电力、石油、电信等部门都启动了以“政企分开”为特征的体制改革，使得这些部门的发展日益获得新的动力。与上述行政性垄断行业积极推进改革形成鲜明对比的是，我国的铁路运输业却在较长时期内维系了“政企合一”的行政性垄断体制，其“政企分开”改革进程推进得相当缓慢，直到2013年铁道部被撤销才取得了实质性进展。在这种以“政企不分”为特征的行政性垄断体制之下，直属于国务院的铁路主管部门——原铁道部集政府与企业双重职能于一身，一方面作为国家的代表负责制定铁路运输政策和宏观调控全国铁路运力的工作，另外一方面又以铁路运输企业“真实”所有者的身份承担着制定、下达生产计划和指挥、控制生产进程的任务，从而使得我国的铁路运输企业——国铁沦为了政府行政管理部门的附庸。

在以上背景之下，国铁与铁路行政管理部门之间工作人员双向流动的“旋转门现象”比其他行政性垄断行业更为严重，从而导致双方日渐结成了息息相关的利益团体。出于维护国铁既得利益的目的，主管铁路工作的行政部门往往以“维护市场秩序和加强行业管理”为名义，制定并出台许多对市场竞争进行排斥或限制的政策、法律、规章，致使对国铁构成竞争威胁的铁路运输市场潜在进入者遭遇到了很难逾越的行政性壁垒。正是在这种政府行政主管部门的全力保护之下，我国国铁近乎独家垄断的地位才得以在铁路运输业中得以长期维持。

自我国实施改革开放战略以来，特别是十四大提出建立社会主义市场经济的经济体制改革目标以后，我国的铁路运输业在宏观经济环境的大势所趋之下，出于摆脱经营管理困境的需要而进行的一系列尝试性的改革，使其“政企不分”的行政性垄断体制开始有所松动；然而，铁路运输业高度集中的“政企合一”管理模式却得以长期延续，而这也形成了其长期处于低效率状态的根源。那么，行政性垄断导致铁路运输业具体路径何在呢？这有待于进一步深入分析。

(二)行政性垄断导致铁路运输业效率低下的“双重路径”

图1显示了行业行政性垄断影响行业效率水平的两条相互推波助澜的主要路径：路径之一，行业行政性垄断制度以国有为主导的产权结构多层委托-代理关系和内部人控制行为效率低下；路径之二，行业行政性垄断制度垄断的市场结构谋求最大化垄断利益行为效率低下。具体而言，可对行政性垄断导致我国铁路运输业低效率状况的“双重路径”进行如下阐释：

1.国有产权作用路径。以国有为主导的经济成分是各个行政性垄断行业共有的产权特征，而该特征在我国铁路运输业中的表现较之其它行政性垄断行业而言显得尤为突出。自计划经济时期以来，我国的铁路运输业产权集中度和国有化比重都相当高，在机车拥有量、客运和货运等方面，国铁对非国铁都具有压倒性优势。这种由国有经济成分控制的产权结构，正是我国铁路运输业行政性垄断作用于其行业效率的一条主要路径。这一路径使得铁路运输业出现低效率状况的过程，可具体分析如下：

首先，国铁的产权主体缺位，界定不明晰。新制度经济学中的产权理论认为，国有产权是为解决公共资源问题而设计出的一种制度安排。我国铁路运输业是以国铁为主体的，而国有产权则是其主导的产权形式。在这一制度安排之下，国铁的产权主体应是全体公民，其产权从理论上讲归属于每一个公民，但实际上国铁的产权却又不被任何个人拥有。这意味着公民只能以“集体”的方式去实现对国铁产权的享有，而在“搭便车”心理的作用之下，一般公民个人根本没有对国铁行使产权的充足激励。在这种情况之下，国铁的产权主体基本处于缺位状态，公民对国铁的权利实际上是形同虚设的。

其次，国铁产权界定的模糊性导致了其内部多层委托-代理关系的产生。国铁产权界定的不明晰导致了全体公民共同对其行使权利的过高成本，因此，只能由作为全部产权主体代表的政府来代行职责。然而，因除国铁之外还存在数量众多的国有经济部门，由中央政府对国铁资产直接行使权利并不可行，因而中央政府又委托铁路主管部门具体负责国铁的资产运营；*长期以来，铁道部一直作为我国铁路行业的主管部门而存在；2013年3月，铁道部被撤销，其主管部门职责被一分为三，由交通运输部、国家铁路局和中铁总公司共同行使。但国铁资产的总体规模依然十分巨大，铁路主管部门仍难以对其进行直接履行职责，所以铁路主管部门又将国铁资产分别委托给各铁路局进行运营和管理，同时并在每个铁路局下设立了铁路分局，*从20世纪80年代开始，铁道部开始逐步撤销铁路分局，截止到2005年，各铁路局下属的全部铁路分局均被撤销。又在每个铁路分局下设立了铁路站段，以共同运营和管理国铁资产。上述委托-代理关系可参见图2，图2表明国铁内部形成了遍及整个运输系统的层次多、范围广的委托-代理关系。

图2 国铁系统内部多重委托-代理关系图

再次，多重委托-代理关系不但引致了国铁内部高额的交易成本，而且催生了非常严重的内部人控制问题，使得国铁的运营效率大大降低了。在国铁运输系统内部复杂的委托-代理关系之中，由于作为全民代表的政府要求国铁实现的多重目标一直处于变动之中，*例如，由于铁路具有准公共物品的性质，政府在要求国铁提高运营效率的同时也要求其增进社会福利；并且，在不同的时期，政府会对国铁的运营效率和社会效益会有不同的偏重，等等。国铁系统中的各级委托人与代理人之间反复进行着大量的契约和博弈行为；这些行为导致了国铁系统极高的内部交易成本，并使得其“内耗”不断增加，从而使得国铁的运营效率受到严重影响。除此之外，在这种多重委托-代理关系中，由于行政性垄断的存在，各层次中的代理人均缺乏各种必要的自主决策权，其组织生产的积极性很低，因而委托人很难对其进行有效激励；与此同时，在上述多层次关系之中，决策信息的下达要逐次经过每一级的委托人和代理人进行传递，极为严重的信息不完全和信息失真现象也就难以避免，从这也使得各级委托人很难有效约束和监督其代理人，因而各级代理人不顾委托人利益而追求最大化自身利益的内部人控制现象在国铁系统内部也成为一种普遍现象，这无疑使得国铁本已不高的运营效率雪上加霜。

2.市场垄断作用路径。各个行政性垄断行业除了具有国有经济占主导的产权共同特征之外，在市场结构方面还有一个相似之处——强大的市场垄断势力。我国铁路运输业高度垄断的市场结构特征在各行政性垄断行业中是最为显著，正是在这种集中程度极高的市场结构之下形成了我国铁路运输业行政性垄断制度影响其行业效率的另外一条重要路径。

(1)市场垄断低效率的理论基础。根据传统的垄断效率理论，市场垄断会使消费者剩余的一部分转化为生产者剩余；同时，市场垄断还会造成资源配置效率低下，从而造成一部分社会福利的无谓损失。如图3所示，在假设边际成本(MC)等于平均成本的前提之下，完全竞争市场中的厂商会依据边际收益(Pc)=边际成本(MC)的原则把产品的产量和价格分别定为Qc和Pc，这时的消费者剩余可用三角形P0PcC的面积表示；而完全垄断市场中的厂商则会依据边际收益(MR)=边际成本(MC)的原则把产品的产量和价格分别确定为Qm和Pm，这时的消费者剩余可用三角形P0PmA的面积表示。与完全竞争市场条件下的消费者剩余相比，完全垄断市场的消费者剩余减少了两部分：第一部分是由市场垄断造成的消费者剩余向生产者剩余的转移部分，以塔洛克四边形PmABPc的面积表示；第二部分是由资源配置效率低效率引起的社会福利净损失部分，以哈伯格三角形ABC的面积表示。*高鸿业：《西方经济学》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第417-418页。

哈伯格三角形的存在表明，市场垄断会引致大量无谓的社会福利净失。然而，一些学者的进一步研究表明，哈伯格三角形代表的资源配置效率损失只不过是由市场垄断造成的无谓社会福利净损失的一部分而已。莱宾斯坦(1966)指出，由于来自外部的市场竞争压力很小，垄断企业内部的各个利益集团会偏离企业利润最大化的目标，而追求利益集团本身的利益最大化，使得垄断企业会出现由单位产品生产成本增加引起的生产效率低下，从而会造成一部分非资源配置效率损失——X-非效率损失；另外，莱宾斯坦还认为，之所以会产生X-非效率有三个具体原因：不完备的劳动契约、不确定或者不确知的生产函数、非市场化或者显失公平的生产要素交易。*石淑华：《行政性垄断的经济学分析》，北京：社会科学出版社，2006年，第179页。

图3 市场垄断引起的效率损失图

另外，塔洛克(1967)认为，由于垄断厂商会为了取得并维系市场垄断势力和超额利润而对政府采取寻租这种非生产性的手段，其垄断利润也会逐渐以“租金耗散”的方式而转化为最终的社会福利净损失，所以，市场垄断造成的效率损失既包括了用伯格三角形表示的资源配置效率损失，也涵盖了用塔洛克四边形表示的租金损失和由寻租活动而引起的其他额外社会成本损失，其总额应等于上述三个部分加总之和。*李政军：《寻租理论的产生背景与现实契机》，《财经科学》2003年第3期。上述学者研究表明，垄断造成的效率损失可能高于用哈伯格三角形表示的资源配置效率损失，但低于X-非效率损失、用哈伯格三角形表示的资源配置效率损失、用塔洛克四边形表示的租金损耗和因寻租而产生的其他社会成本四者之和。

在造成上述效率损失的同时，市场垄断还会因阻碍企业的技术进步和创新活动，而使得垄断企业本就不容乐观的效率状况进一步恶化。在市场垄断的条件之下，由于基本不存在市场竞争，垄断企业缺乏技术进步和创新的外在压力，从而也进一步造成了垄断企业技术进步和创新的内在动力不足，因此，垄断企业在规避技术研发和创新可能带来的风险和维护垄断利益的同时，往往会对社会的技术进步和创新产生不利影响。其实，早在1890年，马歇尔就曾经指出垄断的形成会使竞争机制根本无从发挥作用，从而会阻碍企业的技术进步和创新。*马歇尔：《经济学原理》(上册)，北京：商务印书馆，1981年，第284-295页。虽然熊彼特(1942)创立的“垄断企业创新主体论”*熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，北京：商务印书馆，1979年，第131-134页。曾经对马歇尔的观点形成了一定的挑战，但哈伯格(1966)、杰罗斯基(1990)和布朗德尔(1999)的实证研究却证实了垄断对企业技术进步和创新确有负面影响*郑亚伍：《市场结构与企业技术创新行为研究——以我国高技术产业为例》，福建师范大学硕士学位论文，2003年。，从而为马歇尔的理论提供了有力的支持。

(2)铁路运输业市场垄断引致低效率的具体分析。新中国成立以来，我国铁路运输业的市场垄断程度虽然稍有下降，但其产业一体化经营程度和行业集中度一直都非常高，与完全垄断市场相差无几。在这种高度集中的市场结构之中，我国铁路运输市场的进入壁垒几乎难以逾越，市场中的在位厂商——国铁拥有绝对的先发优势，几乎控制了整个铁路运输市场；而国铁的竞争对手(非国铁)拥有的市场份额极小，根本无法或者很难对国铁构成竞争威胁。与此同时，由于铁路运输业提供的产品属于生活必需品，因此，无论国铁以怎样的价格和以什么样的质量提供产品，其消费者只能无奈地被动接受，根本无从像竞争性市场中的消费者那样进行自主抉择。在这种既没有外在市场竞争压力又没有产品滞销风险的状况之下，国铁根本不用担心产品市场萎缩和破产倒闭。

在以上情况之下，依据前述垄断效率理论分析可推知，我国铁路运输业几乎被国铁独家垄断必然会导致各种效率损失的出现，这些效率损失主要表现在如下几个方面：首先，由传统的垄断导致低效率理论可知，国铁几乎独家垄断铁路运输产品市场，在引起一部分消费者福利发生转移的同时，还会因出现低水平的资源配置效率而造成一部分社会福利的无谓损失或净损失；其次，根据X-效率理论，由于几乎不存在外在市场竞争威胁，国铁系统内部的各个铁路局及其下属的各个铁路分局和铁路站段等部门往往会在追求自身利益最大化时，偏离了实现国铁整体利润最大化的目标，从而会导致国铁出现整体的X-非效率状况，即非配置效率低下；再次，根据寻租理论，国铁为维护和巩固其既得垄断地位和利益，往往会对其主管部门进行寻租，以获得政府主管部门的庇护，而这种非生产性的活动必然会通过租金耗散效应造成社会福利的更大损失。

国铁垄断不仅会导致以上效率损失，还可能会对我国铁路运输业的行业技术进步和创新造成严重的负面影响，从而使得铁路运输业本已不佳的效率状况雪上加霜。具体而言，国铁垄断对我国铁路运输业的技术进步和创新造成的影响大致表现在如下几个方面：首先，由于缺乏外在市场竞争威胁，国铁对我国铁路运输产品市场拥有不可撼动的支配力和控制力，因此，作为理性经济人的国铁根本没有必要进行技术创新，只需维持现状即可；在这种情况之下，国铁即便具备进行技术创新的条件，考虑到技术创新的风险和不确定性，也会缺乏投入大量人力、物力、财力进行技术创新研发的积极性。其次，由于国铁可以凭借其市场优势获得垄断收益，只要其现有产品尚有盈利可能，为了达到原有资产保值的目的，国铁即使开发出了新技术，不到万不得已也不会冒着巨大的市场风险将其投入使用，因而极容易导致非效率的新技术闲置。再次，由于国铁在我国铁路运输产品市场中长期经营，形成了程式化的企业经营管理方式和内部组织结构，其历任管理者大都会沿袭已有的模式进行决策和组织生产，从而引起了企业家创新精神缺失的后果，进而也使得创新的时机被一再延误。最后，国铁为了巩固并扩大其垄断既得利益，会尽其所能对其竞争对手(非国铁)的发展进行限制和排斥，其中自然也包括了对其竞争对手的技术创新活动进行控制。在国铁竞争对手的技术进步和创新活动受到阻碍时，我国铁路运输业整体的技术进步和创新进程也必然会受到严重的负面影响。

通过以上分析可以看出，行政性垄断是我国铁路运输业中以国有经济为主导的产权结构和垄断程度极高的市场结构得以形成的制度根源；而我国铁路运输业的这种产权结构和市场结构则导致行业内部既出现了多重委托-代理和内部人控制问题，又出现了行业中的垄断厂商——国铁——致力于实现并维护自身最大化垄断利益的情况。在上述双重负面影响之下，我国铁路运输业出现了比一般市场垄断行业更为严重的效率低下状况。综上所述，我国铁路运输业低效率状况的根源在于行政性垄断，因此，如要使其整体效率状况得到改善，必须改革其行政性垄断体制，在铁路运输业内部引入市场竞争机制。*王会宗：《中国铁路运输业引入竞争的效应及措施分析——基于国外铁路运输业的实践》，《经济与管理研究》2014年第1期。

三、结论

学界虽然在“行政性垄断会引起效率低下”方面的意见基本一致，但对行政性垄断导致低效率的作用机理进行系统深入分析的研究尚不多见。基于I-S-C-P分析框架，对行业行政性垄断导致效率低下的作用机制进行推演，发现行政性垄断行业中的国有为主导的产权结构和高度集中的市场结构是在行政性垄断体制之下形成的，这种特有的产权结构和市场结构诱发了多重委托-代理关系、内部人控制和垄断厂商追求自身最大化利益的问题，并最终使得行政性垄断行业出现了效率低下的状况。

在经济转轨的过程中，我国的铁路运输业在长时间内沿袭了由政府主管部门——原铁道部主管全行业工作的计划经济管理模式，使得其行业行政性垄断制度得以逐步形成；而行业的行政性垄断体制导致我国铁路运输业效率低下的路径主要有两条，即行业行政性垄断国有产权主导多重委托-代理关系和内部人控制效率低下和行业行政性垄断制度市场高度垄断追求最大化垄断利益效率低下。基于上述作用机理可知，我国铁路运输业出现比一般市场垄断条件下更为严重地低效率状况的根源在于其行业的行政性垄断，因此，若要提高我国铁路运输业的总体效率，必须要对其行政性垄断制度进行全面深化改革，在铁路运输业内部引入竞争机制。

国家自然科学基金面上项目“中国产业政策与竞争政策的有效性及协调机制研究”(71473151)；山东大学青年学术团队资助项目“转型期中国反垄断问题研究”(IFYT1218)。

王会宗(1977-)，男，经济学博士，山东大学马克思主义学院副教授(济南 250100)；丁启军(1981-)，男，经济学博士，中国建设银行股份有限公司山东分行经济师(济南 250100)