丽水市学前教育投入的分析与思考

张海燕（丽水市教育局，浙江 丽水 323000）



丽水市学前教育投入的分析与思考

张海燕
（丽水市教育局，浙江 丽水 323000）

摘要：随着国家计生政策的调整，社会对优质学前教育资源的要求日益提高，学前教育仍是丽水市教育体系中最为薄弱的环节，本文针对学前教育存在的问题，提出建立政府主导、公办民办并举，统筹学前教育规划，加快标准幼儿园建设步伐，建立成本核算机制等建议。

关键词：学前教育；统筹规划；成本核算机制

丽水市学前三年的入园率已达到国家制订的《规划纲要》要求，“扩张型”的发展时期已过去，但距离“标准化”、“均衡化”和广大家长对优质学前教育资源的要求还有不小的差距。把学前教育纳入教育优先发展的范畴，加大扶持和投入，制订出符合全市学前教育发展现状的政策，是保障学前教育又好又快发展的重要课题。

一、丽水市学前教育现状

改革开放以来，在各级政府的重视和努力下，全市学前教育事业发展取得了长足进步，成绩斐然。

1.学前教育发展迅速。2014年，全市学前三年幼儿入园率达95.83%；全市有幼儿园660所；在园幼儿81781人。目前全市已普及了学前三年教育，基本满足了户籍地群众的入园需求。亿元，增长了25.86倍。

图2　2005-2014丽水市学前教育经费支出情况（亿元）

图1　近五年丽水市学前教育幼儿入园率（%）

2.经费投入快速增长。2014年幼儿园教育经费支出5.69亿元，比2005年的0.22亿元，增加5.47

二、存在问题

目前，学前教育经费还不到教育总投入的10%。尤其是农村和欠发达地区学前教育水平较低，城乡差距十分明显，与全市当前的初中等教育的发展情况相比，学前教育仍是其中的“短板”，是全市教育体系中最为薄弱的环节。

1.财政投入少，幼儿园发展困难。对学前教育投入不足。虽然近年来政府对学前教育的投入逐年增加，但相对于其他阶段教育，政府对学前教育的投入明显偏低。与全市的经济社会发展程度不相称。据2014年度教育经费统计，各级各类教育在校生比例结构学前教育占19.09%，幼儿教育支出只占总教育支出的9.79%，幼儿园教育经费支出占全市总教育经费支出的比重不到10%。

图3　2014年各级各类教育在校生规模及比例结构

2.公办幼儿园少，主导力不强。数量上的不足导致产生公办幼儿园主导地位不明显，主导力不强的问题。民营资本进入学前教育领域，要实现自身利润最大化，就难免会剥蚀学前教育的公益性。过于注重营利，使得办学急功近利，唯利是图，缺乏长远的发展眼光，在各投入方面都是能省则省，难对孩子的终生发展负责。要改变这种状况必须加强竞争，让公办幼儿园起好的带头示范作用。（见表1）

表1　丽水市公办幼儿园情况分析表　单位：个、人、%

3.在编教师少，教师队伍不稳定。据调查，公办幼儿园的非在编教师年收入大约为公办在编教师的1/2；而民办幼儿园教师的收入仅为公办在编教师的1/4，大部分民办幼儿园老师的年收入不到两万元，甚至有一些幼儿园没有严格履行国家的劳动法律法规，没有为幼儿教师办理相关社会保险等。工资待遇差、同工不同酬现象，造成了幼儿教师心态浮躁、素质参差不齐、好教师难留等问题，严重制约了全市学前教育的质量提高和幼儿教育事业的健康发展。

4.办学条件差，存在安全隐患。缺少总体布局规划，网点设置不够合理。学前教育由于多年来一直“多头管理”，对区域内的学前教育发展缺少一个着眼于长远的统筹规划。有的区域网点多，多家幼儿园为抢生源，相互恶性竞争；而网点少的区域则会出现幼儿就近上学难的问题。

对民办幼儿园扶持不足。民办幼儿园级别较低、办园条件较差。学前教育进入市场化运作后，多数民办幼儿园只能靠低价的收费招揽生源；同时办学成本越来越高，如一所只有9个班、250名幼儿、园舍占地仅1645平方米、建筑面积1720平方米的幼儿园，年房租就要支付20万元。

三、形成的原因

1.认识不足，未真正将学前教育纳入基础教育体系统筹。不少地方对学前教育的地位和作用缺乏应有的认识，没有真正把学前教育纳入到整个基础教育的体系中统筹起来。

2.“教育产业化”的冲击。“教育产业化”作为一个固定词，几乎不曾出现在国家公共性政策与规范文件中，但教育发展中存在的各种问题，已经使得“教育产业化”成为中国教育改革难以承受之重。而且“教育产业化”对学前教育冲击之大远远超过其他教育。有些地方甚至把学前教育全部推上社会，在“教育产业化”的口号之下，一大批本属于公共事业的幼儿园、托儿所被强制性地“卖给”市场，造成学前教育事业大规模滑坡，原本十分薄弱的公办幼儿园体系受到进一步的削弱。

3.管理体制多变的结果。多年来，我国幼儿教育事业发展注重社会各方面力量兴办幼儿教育机构，注重发挥群众组织（如工会、妇联）的作用，对幼儿教育的管理没有像其他教育那样始终由教育部门负责。一直到国务院发布出台《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》后，才明确了教育部门是幼儿教育的主管部门。

4.单位转制带来的影响。随着经济体制改革，企业剥离社会功能，事业单位精简机构，公办性质的幼儿园，特别是企事业单位和集体办园迅速被关、转、改，大量的单位办幼儿园撤并、解散、办园主体由单位办转换为个体，导致幼儿园的结构发生了根本性的改变，原先支撑幼儿教育大半壁江山的企事业单位和集体办园急速萎缩。

5.体制与制度上的不足。在民办和公办的学前教育经费统计中，都有“漏项”现象。①在现行的教育统计制度中，“教育事业统计”与“教育经费统计”不一致，在“教育事业统计”中对学前教育是全口径的，将公、民办幼儿园均纳入其中。可在“教育经费统计”时，只是将公办幼儿园纳入统计范畴，民办幼儿园游离在外。导致了国家教育经费统计不能全面反映学前教育投入的真实性。②在农村普遍存在小学办（附设）幼儿园的现象，部分在编的小学教师在幼儿园任教，由于幼儿园没有独立的核算机构，其人员经费和公用经费等实际发生在幼儿园的支出，却只能在小学进行会计核算，又使得大量实际为公办的小规模幼儿园，其投入也没有统计在学前教育中。

四、应对与思考

1.建立政府主导，公办民办并举，农村以公办为主的办学体系。学前教育是一种准公共产品，具有很强的公益性和普惠性。发展公办幼儿园，仅仅依靠财政加大投入是不够的，还要积极鼓励行业、骨干企业等社会力量参与公办办学，并从实际出发，开展联合办园、委托管理等试验，探索多种形式办园。

根据城乡不同的实际情况，农村学前教育应突出以政府办园为主、公办教师为主的特点，建立一个低收费的以公办幼儿园为主力军的学前教育体系。建立“乡镇中心幼儿园—＞中心村幼儿园—＞村级教学点”三级管理网络，由中心幼儿园统筹管理，实行经费统一支配、师资统一管理、待遇统一落实、质量统一评估、教学玩具统一配置的管理模式。

2.建立以财政拨款为主，家长适当交费为辅的投入机制。对幼儿园的硬件建设、教师收入和培训进行专项补助，并列入年度财政预算，根据事业发展逐年增加，逐步扩大财政对学前教育投入的受益面，促进幼儿园舍建设、办园条件和教师收入在较短时期内有实质性的提高。经过一段时间过渡，当到各方面条件成熟后，再实施按生均培养成本的一定比例（定额）补助。

3.统筹学前教育规划，加快标准幼儿园建设步伐。一是纳入当地的城乡总体规划，合理确定幼儿园的布局和位置；二是新增幼儿园的建设要严格按照2008年颁布的“浙江省工程建设标准”《普通幼儿园建设标准》执行，托儿所的建造不低于原有标准；三是进一步规范居住区开发配套幼儿园的建设与管理，公建配套幼儿园建设与产权移交，要纳入居住区土地出让的前置条件，保障学前教育设施与居住区同步配套建设；四是对改建园舍的安全整改要到位；五是规范园舍使用，对已移作他用的配套用房要进行一次清理检查，已被不合理挪用的应坚决予以收回。

4.建立成本核算机制，提高学前教育经费的使用效益。非营利性幼儿园是准公共产品，它的培养成本指的是经常性成本和基础建设成本，是幼儿园为提供教育服务所支付的费用，也就是幼儿园维持日常运行的成本及必要的租金或折旧费。营利性幼儿园的投资收益盈余，不能核算在一般公益性幼儿园的成本中。

在测算成本时，幼儿园的每一项支出都必须根据它在全部成本中的相对重要性来分析。一般的经常性成本分项如工资、公务费、业务费、修缮费等。要综合考虑幼儿园的计划招生数、班级数、班额、师幼比例、提供服务的类型、所处社区环境、家长的承受能力等因素，加强对成本收费的引导和调控，认真测算成本。

5.制订合理的收费标准，保证事业正常发展。教育部门会同价格和财政部门，根据生均培养成本、当地经济发展水平、居民承受能力等，确定公益性幼儿园的收费项目和标准，按照收费管理权限，报同级人民政府批准后执行。

收费标准与成本的比例，以公益性幼儿园的经常性成本加上基础建设成本为基准，公办幼儿园可按财政和家庭各承担50%的比例制订收费标准；民办公助、公办民营幼儿园可按财政25%、家庭承担75%的比例制订收费标准；自负盈亏的非公益性幼儿园，可由举办者按经常性成本、基础建设成本、期望盈余三项之和来测定收费价格，报价格主管部门备案

6.建立对学前教育机构的监管机制，防范财务风险。一是实行学前教育经费单独核算。各学前教育机构必须按照《会计法》的相关规定，建立规范的账簿，进行会计核算。乡镇中心幼儿园，要单独建账，逐步剥离小学附属幼儿园，实行学前教育经费单独核算。二是完善教育统计制度。与“教育事业统计”相对应，“教育经费统计”时能将民办幼儿园的财务收支单独编报，以全面反映学前教育的经费投入及运营情况、资金使用的真实性。三是将公益性幼儿园的教育经费收支，纳入政府的监管范围，实行年检、年审制度。四要建立学前教育专项资金使用的绩效评价制度，评价结果将作为以后年度安排专项资金的重要依据。

（责任编辑：施越霞）