高速公路通行费“营改增”后发票开具问题探析

王志坚+王敏

【摘 要】 国家税收“营改增”政策正有计划地全面铺开，高速公路行业即将迎来通行费收入“营改增”的考验。高速公路通行费的“营改增”对国家税收链条的完整及物流企业减负具有重要意义，但对于高速公路从业企业来说面临诸多挑战。文章从高速公路公司从业者的角度分析了“营改增”可能面临的问题，提出了建议，以期对后续政策的推行有所借鉴。

【关键词】 高速公路； “营改增”； 通行费发票； ETC

【中图分类号】 F235.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）14-0103-03

根据国务院提交十二届全国人大四次会议审议的《政府工作报告》，提出全面实施营业税改征增值税（以下简称“营改增”），从2016年5月1日起，将试点范围扩大到社会全行业。根据《财政部 国家税务总局关于做好全面推开营业税改征增值税试点准备工作的通知》（财税〔2016〕32号）[ 1 ]要求，全面推开“营改增”试点后，现行营业税纳税人将全面纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。

高速公路行业是具有鲜明特点的行业，在“营改增”过程中，通行费发票开具、税率确定、如何抵扣等诸多方面将迎来严峻挑战。

一、高速公路通行费税负现状

根据《国家税务总局关于中外合资××公路桥梁开发有限公司税收问题的批复》（国税函发〔1994〕32号）[ 2 ]以及《财政部 国家税务总局关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知》（财税〔2005〕77号）[ 3 ]这两个文件的规定，目前高速公路通行费的税收政策是经营性公路的车辆通行费应当缴纳营业税，税率统一减按3%确定，税目为“服务业——其他服务业”；而对政府还贷公路的车辆通行费，在同时满足“经省级政府批准”和“收支两条线管理”两个条件的情况下，不缴纳营业税。

各省高速公路运营业主计算应纳税款时使用的车辆通行费收入，大多按各省交通厅业务系统的拆账原则核定。

二、高速公路通行行业结算的特殊性

目前全国高速公路除海南、西藏外已普遍实现全国联网，全国高速公路的结算分为现金结算和非现金结算两种。

（一）现金结算

目前，全国各省现金结算的普遍结算方式是省内入口发卡，出口结算；跨省在省界统一结算，跨省后重新发卡。

（二）非现金结算

非现金结算主要指ETC结算。在ETC通道中省内入口走ETC通道，出口ETC通道自动结算；跨省时在省界ETC通道统一结算，跨省后重新通过ETC通道。

为保证高速公路通行顺畅，现金及非现金结算均在路上完成。两种结算方式在“营改增”政策施行后都面临开票类型及开票主体不明确、开票单位如何确定进项抵扣金额等问题。

三、高速公路行业“营改增”后发票开具面临的问题

（一）通行费发票的开具时间及类型确定

高速公路行业“营改增”后，经营性高速公路运营企业开具通行费发票时，应按目前增值税的通行做法分为增值税普通发票和增值税专用发票两种。政府还贷高速公路仍面临使用何种票据的问题。

1.经营性高速公路

经营性高速公路指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的高速公路。高速公路企业需按增值税发票管理要求，分别开具增值税普通发票和增值税专用发票。

但是出于保证高速公路畅通的需求，如果通行费发票特别是需要经过一定条件验证才能开具的增值税专用发票都沿用目前出口收费站开具的模式，肯定会造成高速公路出口的拥堵。开具何种类型的发票更快捷方便，以及如何开具，是“营改增”后高速公路企业面临的首要问题。

2.政府还贷性高速公路

政府还贷高速公路指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的高速公路。按我国目前的通行做法，政府还贷高速公路由于通行费全额上缴财政，通常使用财政统一印制的收据。“营改增”政策施行后，此部分通行费票据面临如何适应新的税收形式的问题。

（二）开票主体的确定

在现行的营业税征收体制下，开票单位分为高速公路运营业主和ETC运营业主两种。

现行的《发票管理办法》规定，“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票”。一般高速公路通行时，车辆应在出口取得发票，但是车辆的行驶路径可能包含若干高速公路业主，例如车辆从山东菏泽驶入高速公路，山东青岛驶出高速公路，车辆应该在青岛出口下高速时交费取票，但是车辆已经通行了齐鲁交通集团和山东高速集团的两个路段，到底由哪个业主开具发票，也成为“营改增”后高速公路企业面临的现实问题。

（三）开票主体进项抵扣额的确定

现行高速公路通行业务确认的应纳税通行费收入为上级交通主管单位拆账计算确定的高速公路拆账收入，按3%的税率缴纳营业税，高速公路业主收费站口所开具通行费发票不纳税。

在目前高速公路全国联网的现实情况下，高速公路通行费“营改增”后，高速公路运营企业和ETC运营企业开具的发票金额巨大，如山东省2015年高速公路通行费总额200亿元左右，按一般方法计算销项税金额将非常大，如何取得进项抵扣就成了一个急需解决的问题。

四、高速公路行业“营改增”后发票开具问题应对办法

（一）通行费发票开具的时间及类型

1.经营性高速公路

由于高速公路有保畅通的需要，在高速公路路口开具增值税专用发票显然不具有操作性。同时，发票管理办法规定，增值税专用发票开具时需满足“三流合一”的要求，收费站同样不具备验证的条件。

ETC卡运营企业能够满足开具增值税专用发票的条件。车辆可以在充值消费后，依据ETC运营系统中的消费数据，开具增值税专用发票。

高速公路通行费普通发票可以在收费站开具，为提高效率，建议使用卷式机打发票满足需要。具体办法如下：

（1）收费站口现金交费的车辆，因为现金交款时，由于无法验证资金、发票、通行车辆是否符合“三流合一”原则，故需开具增值税普通发票。

（2）使用ETC车道的个人及小规模纳税人所有的车辆，虽然可以根据ETC运营系统记录其通行消费记录，但是其没有取得增值税专用发票的资格，需开具增值税普通发票。

（3）使用ETC车道通行的规模运输企业的自有车辆，由于可以通过ETC运营系统查询到车辆的通行消费记录，且受票方有取得增值税专用发票的资格，可以证明车辆的“三流合一”，故可为其开具增值税专用发票。

（4）鉴于目前中国货运行业大部分为挂靠车辆的现状，如能提供确实的挂靠证明，可视为情况（3）开具增值税专用发票。

2.政府还贷性高速公路

目前，政府还贷性高速公路大多由公路局等事业单位运营，不具备开具增值税发票的条件，解决这个问题可以规定政府还贷高速公路通行费收据可作为增值税普通发票使用。

（二）发票开具主体

根据通行车辆选取的结算方式不同，发票的开具单位可以分为高速公路运营业主和ETC运营业主。

1.高速公路运营业主

通行车辆在经营性高速公路收费站口现金结算时，可由收费站直接开具增值税普通发票（为提高通行效率，建议采用机打卷式发票）。通行车辆在政府还贷性高速公路收费站口现金结算时，可由收费站开具通行费行政事业性收据。

2.ETC运营业主

增值税发票开具的核心原则是交易的真实性。目前的ETC通行卡可以解决开具增值税专用发票面临的如何核验交易真实性的问题。

根据交通部的规定，目前的ETC卡为实名卡，所有的ETC通行数据都存储在交通部主导的ETC运营系统内，因此，只要能验证资金来源，就能完全验证是否具备开具增值税专用发票的条件。ETC运营业主可以作为增值税发票的开具主体，客户充值ETC卡时不开具发票，定期根据交通部主导的ETC运营系统内的通行数据，在校验“三流合一”的基础上，根据客户的条件，开具增值税专用发票或增值税普通发票。

ETC运营业主在个别省份仍然为政府主导，只能开具行政事业性收据，对于此部分ETC运营业主，国家可印制专门的行政事业性收据，规定使用企业可以计算抵扣，此类行政事业性收据类似增值税专用发票。

（三）开票主体进项抵扣问题

高速公路通行费“营改增”后，在现金结算情况下，高速公路运营企业在出口收费站所开具的增值税普通发票仍然不能完全算作出口所在企业的收入，仍然需按上级交通主管部门的拆账数据确认收入，所开具的普通发票无法作为纳税的依据。同时，高速公路运营企业缺少ETC的通行数据，收入并不完全。

ETC运营企业同样无法缴纳增值税。ETC卡的充值款项只能算作预收款，ETC卡的消费数据才是所通行高速公路业主的收入，如算作ETC企业的收入，会使这部分收入在ETC运营企业和高速公路运营企业之间重复计算，不符合税法的精神。

ETC运营业主的业务类似于目前代理业中的旅行社行业，国家对于旅行社行业的管理要求代理业企业取得费用发票冲抵收入额，差额纳税。相对于ETC运营业主，一方面，ETC卡的充值、消费不存在ETC运营企业的差额空间；另一方面，这需车辆通行过程中所涉及的各运营业主同时向ETC运营企业开具进项发票，特别是目前ETC全国联网后，会涉及全国的高速公路业主向ETC运营主体开具进项发票。从现实条件看，这种情况无法实现。

综上所述，如可实现高速公路运营业主及ETC业主不按发票金额纳税，则可解决高速公路业主及ETC运营企业所开具发票对应的进项发票无法取得的问题。

（四）高速公路营运各方“营改增”后税负变化分析

按照前述税收方案，各相关方的税负分析如下：

1.高速公路经营业主

“营改增”后，高速公路经营业主不以开具的发票金额纳税，仍然以上级主管部门业务系统拆账后的实际收入纳税，这样就可以保证高速公路业主的税款足额及时缴纳。

在参考原营业税税率的基础上，为保证高速公路运营业主的税负率不会大幅上升，同时平衡其与ETC运营企业对外开具增值税专用发票的税率，建议将高速公路运营业主认定为增值税一般纳税人，并按现代服务业6%计征增值税。

因高速公路业主进项税主要是养护成本以及新增固定资产、存货等，进项税取得金额与时间不确定，在不考虑进项税的基础上，此时其税负率为1/（1+6%）*6%=5.66%，比原来营业税率3%上升2.66%；考虑到养护及其他小型建设支出的抵扣（以高速费的20%计），可产生抵扣11%*20%=2.2%，税负增长约为0.46%（2.66%-2.2%）（建筑业税率按11%计）。

2.ETC运营企业

ETC运营企业开出增值税发票后，理论上如果能够取得全国各高速公路业主的进项发票，就可以正常抵扣，ETC运营企业因进项税与销项税相等，纳税金额为0。而目前全国各高速公路业主向各ETC运营企业开具发票不具有操作性，如ETC运营企业开具发票免于纳税，既可以解决ETC运营企业无法取得进项税的问题，同时也不会存在税款流失的问题。

ETC运营企业如收取高速公路业主服务费，可参考高速公路运营业主的税目及税率确定，即认定为增值税一般纳税人，并按现代服务业6%计征增值税，由此可以保证高速公路业主的进项税足额抵扣。

3.运输企业

对于现金交款的车辆以及持ETC卡的个人与小规模纳税人所有的车辆，其税负没有变化；对于持ETC卡的一般纳税人来讲，其取得的通行费进项发票（6%）可用于抵扣，税负有所减轻。

（五）与增值税电子普通发票结合

根据《国家税务总局关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告》（国家税务总局公告2015年第84号）[ 4 ]，企业可以通过增值税电子发票系统开具增值税电子普通发票。

高速公路“营改增”后，参考目前的通行数据，可以预测发票量巨大。为节约人力与设备方面的投入，建议高速公路运营业主及ETC运营企业，可以对增值税普通发票的需求方提供电子发票，以达到节约投入，提升工作效率的目的。

【主要参考文献】

[1] 财政部，国家税务总局.关于做好全面推开营业税改征增值税试点准备工作的通知[A].财税〔2016〕32号，2016.

[2] 国家税务总局.关于中外合资××公路桥梁开发有限公司税收问题的批复[A].国税函发〔1994〕32号，1994.

[3] 财政部，国家税务总局.关于公路经营企业车辆通行费收入营业税政策的通知[A].财税〔2005〕77号，2005.

[4] 国家税务总局.关于推行通过增值税电子发票系统开具的增值税电子普通发票有关问题的公告[A].国家税务总局公告2015年第84号，2015.