政府和社会资本合作（PPP）融资模式的相关研究

罗威

（广西大学商学院 广西南宁 530004）

政府和社会资本合作（PPP）融资模式的相关研究

罗威

（广西大学商学院 广西南宁 530004）

随着城市化水平的提高，人们对现有的公共基础设施要求越来越高，公共基础设施的建设具有较长的实践周期，所以不仅技术性要求较高，而且需要大量的人力以及物力财力做支撑。通常情况下政府部门通过贷款、发行政府债券等负债融资方式从社会中筹集资金，这样在一定程度上可以缓解巨大的财政支出压力，但是从某种角度来看，这会让政府承受较大的还本付息压力，同时也不能完全满足基本的公共基础设施建设发展的需要，这将严重制约了城市经济水平的发展。PPP模式为我们提供了一种新的融资途径，从而减轻政府部门在基础设施建设中承担的压力，并通过市场竞争落实责任主体，提高公共资源使用效率，提供公共服务质量。本文就是在这样的发展背景下对我国政府和社会资本合作（PPP）融资模式展开研究。

政府；社会资本；融资；研究

PPP是“政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership）”的缩写，指政府与私人合作承担建设城市基础设施项目，或提供公共物品和服务，通常是由社会资本承担设计、建设、营运、维护基础设施的主要工作，并采取“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门则负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式的应用范围非常广，例如：道路、桥梁、机场、港口等交通运输领域；供水、污水处理、固体废弃物处理等公共事业领域；医院、学校、图书馆等服务领域，等等。应该说，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，主要优点就是可以通过合作，取长补短，减少风险与损失，从而最后相互达成一种合作的共识，取得双赢。这样的合作模式不仅可以降低风险，更为重要的是可以将各自的效益发挥至最大化，在经济学中又称之为帕累托最优模式，显然从整个模式来分析，这与国家的发展目标与民间实体企业的发展宗旨利益是一致的。

1 政府和社会资本合作（PPP）融资模式运行的机制与流程分析

政府和社会资本合作（PPP）融资模式是对双方整个合作项目的全生命周期的运行组织结构再造，通过外部输血机制与内部流程结构再造，达到一种新型的发展模式。这显然是互联网金融时代，也就是新经济时代项目投融资的完整概念阐释，而不是对企业与政府之间的融资模式进行更改，经过合作之后，二者的双赢进入一个效益最大化的阶段，也就是通过多方利益共存，完成整个经济项目的投融资；当然这要比独自的发展效益好很多。我们首先通过一个详细的组织结构流程图来对政府和社会资本合作（PPP）融资模式进行清晰界定，如图1所示。

图1 政府和社会资本合作（PPP）融资模式运行流程图示

通过上述运行流程模式可以发现，这套新型的模式之所以能够获得较大的成功，是因为政府以及民间传统企业之间存在一种相互协调的依赖关系，只有各自处于一种战略的平衡位置时，才会发挥各自的优势功能，将效益实现最大化。在这套模式中不难发现，私营企业以及民间团体可以从整个项目的开始阶就参与进来，有很大的积极性，国家有关部门通过对合作项目的招投标，相关的项目运行主管部门通过与信誉较好、资金实力强大的企业团体进行合作，对技术的使用依然具有十分高的标准。在招投标完成之后对展开合作的企业团体进行洽谈，签订相关的合作协议，最后双方共同构建一个巨大的项目合作管理团队公司，政府的主管部门对该项目的下属分部门释放一定的自由管理权，SPC项目管理公司代表该项目的人员展开合作情况的核实，而该项目的融资直接与个体企业的发展有关，融资的形式主要采取民间资本的借贷以及租赁形式展开，当整个管理项目完成之后，该项目的合作组织对项目的管理运营具有一定期限的自主权，所有经营的效益分归相关的参与人员或团体。

2 政府和社会资本合作（PPP）融资模式的实际应用

从近年来的实践应用情况看，政府和社会资本合作（PPP）融资模式的实际应用主要体现在全国的基础设施的大规模建设中，我国目前这一模式应用还不是十分成熟，实践时间较短，所以主要是兴起于20世纪90年代中期，由于在这一时期，国家正好处于改革开放的发展时期，各种基础设施大规模建设，所以全国上下发展如火如荼，但是政府的经济状况在这一时期相对不均衡，所以难免造成严重的财政不足，为了缓解政府的财政经济困难状况，地方的机构开始与个人、民间组织机构以及团体进行合作，主要是兴建一些公共的基础生活设施，例如交通管理建设以及城市的美化、排水等基础性设施建设。据有关资料统计显示，我国仅2002年以来，就有多家城市的市政基础设施建设对社会乃至国内外公开投招标，例如北京、上海、成都、深圳等城市，为政府的经济状况改善提供了大量的资金支持。进入2010年以来，国家陆续颁布出台了相关的关于鼓励民间投资建设的若干指导意见文件，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制”，并提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。2015年5月，国家发改委公布了全国1043个PPP项目，总投资达1.97万亿，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。同时地方政府也频频加码PPP项目，如重庆于2015年3月宣布继续推进13个PPP项目，涉及高速公路、轨道交通、铁路、公共设施、港口物流、土地整治等六大领域，累计投资达1330亿元；河北省2015年5月举行PPP项目推介会，推出首批32个重点项目，估算投资总额达1330亿元。应该说近年来政府对PPP投资项目的推动力度是很大的，从各方面给予支持，但是，社会资本却处于相对冷静观望的态度，导致各地推出的PPP项目签约率相当低，签约率约在10～20%的水平。

3 政府和社会资本合作（PPP）融资模式应用过程中存在的实际问题

3.1 合作组织或团体之间的风险分担机制亟需完善

从最近的发展应用现状看，PPP模式主要是应用于一些大型的施工建设项目中，由于该类合作项目的施工周期长、容易受到多种不确定因素的影响和干扰，而且施工投资成本较高、技术要求相对严格，所以就加大了双方的合作风险，在具体的操作运行过程中，由于双方事先没有科学的风险预估方案与应对机制，所以导致在施工投资项目的运行中带来了巨大的安全隐患。在通常情况下，我国的PPP项目模式以政府为主导，政府是主要的投资者和建设者，所以承担的利益责任不同就会导致不同的风险分配。

3.2 寻租与建设管理低效的现象在公共基础设施建设中大量存在

在政府的公共项目投资建设中，存在合作的问题，主要是缺少严格的绩效评估机制，在交易过程中，造成了高额的交易成本发生，所以整个项目的合作运行中效率较低，政府是以该项目的投资者的身份发起，所以资金实力比较强大的企业就会利用职权便利对该项目实行严重的垄断行为，从而导致不良的“寻租”情况出现。

3.3 该融资模式在实际运行中容易导致双方利益矛盾

PPP模式在运行中存在巨大的局限性，主要是各个不同的合作组织之间存在较大的利益纠纷，所以目前我国的相关制度法律法规还存在一定的制度缺陷，在实操方面不断加强，当一旦发生利益纠纷就通过相关的法律法规来解决，减少不必要的问题发生。

4 政府和社会资本合作（PPP）融资模式问题的解决策略

（1）国家要通过法律政策来重新梳理有关的PPP融资模式，对项目在运行过程中存在的问题及时进行完善和解决，通过对PPP模式的经营规则以及流程分配、权益分配以及风险承担都需要进行不断界定，对协议中有异议的地方及时补充说明，包括市场的准入规则、招投标模式、合同项目的签订以及财务核算管理等工作都要准确落实，及时通过绩效评定管理解决存在的相关问题。

（2）要从政府主体的角色展开分析，作为PPP项目模式的主要发起人，政府除了政策引导之外，要靠市场的调节作用，不断进行制度创新和理论创新，在实践中总结经验，不断对PPP模式的长期发展制定合理的规章制度，充分发挥民间资本借贷的作用，将双方的利益风险降到最低，从而达到双赢的目的。

此外，政府要发挥顶层设计的作用功能，不断从政府和社会资本合作（PPP）融资模式出发，通过大力的政策宣传，为公众创造和提供一个良好的市场竞争环境，解决融资难题，将信息的发布渠道公开，向社会公开公正招投标，不断赢得社会的一致认可与支持。实践是检验真理与否的唯一标准，只有以不断探索的精神才能促进PPP融资模式的不断完善，相信在今后的发展实践道路上还会有更多的不足，但是政府作为市场经济的主导者，在实践的过程中发现问题及时解决，以点带面通过一套行之有效的实践发展模式和操作理论，全面提升PPP融资模式在我国全面建设社会主义基础设施中的重大地位，经过完善相关的风险预警机制，减少公共设施建设中的低效现象与寻租等不良现象的发生，避免PPP融资模式在合作方之间引起经济利益纠纷，不断完善利益分配制度，促进PPP融资模式的大力推广和应用。

5 结束语

综上所述，政府和社会资本合作（PPP）融资模式对我国经济社会的发展作用巨大，但是在具体的实行过程中会出现诸如风险分担机制不合理、在公共设施建设过程中容易出现低效与寻租现象以及PPP融资模式在运行中易产生纠纷等不良情况，因此需要相关市场主体之间进行利益的权衡，保证市场主体共处于一个公开的市场环境之下，以点带面的方式将这一模式逐步推广出去，扩大我国的融资渠道，促进市场经济的不断繁荣。

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F283

A

1004-7344（2016）03-0233-02

2015-12-30

罗威（1980-），男，汉族，经济师，主要从事财政管理工作，就读于广西大学商学院金融学在职研究生班。