中山市新型城镇化进程中农民工市民化的规划思考

杨令

（中山火炬职业技术学院，广东　中山 528436）

中山市新型城镇化进程中农民工市民化的规划思考

杨令

（中山火炬职业技术学院，广东中山 528436）

新型城镇化是以人为核心的城镇化，其本质涵义就是让为城镇化发展作出贡献的人真正享受到城镇化的成果；在新型城镇化背景下，农民工市民化的程度才是真实的城镇化程度。经过30多年改革开放，2012年底我国的城镇化率达52.6%，广东约64%，珠三角超过80%，中山城市化率为87.9%。但与发达国家比较还存在较大差距，推进城镇化发展仍具有很大的空间。主城区首位度不高、粗放型传统发展、城市化根基不深等城市化问题依然存在。如何在新时期正确理解新型城镇化内涵，加快推进中山市农民工市民化程度则成为当前推动城镇化建设的首要问题。

中山市；城镇化；农民工；市民化

一、新型城镇化及农民工市民化概念

（一）新型城镇化概念

新型城镇化的概念可以概括为四个问题、三大特征。

四个本质问题：（1）市民化，即“农民”变“市民”的问题；（2）城乡统筹，即城市发展二元结构问题；（3）生态文明，即重点突出生态文明建设；（4）就地城镇化，即推动大型城市、中小城镇、新农村社区等整个城镇体系更加合理。三大特征：（1）产业结构的升级；（2）社会组织的升级；（3）消费方式的升级。

（二）农民工市民化概念

农民工即具有农村户口，有承包土地，但主要是在城市从事非农产业，依靠非农收入维持家庭生活的人员。是指身在城市从事非农业工作的农业户口的工人。

农民工市民化指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象。它包括四个层面的涵义：一是职业由次属的转变成首属的；二是社会身份由农民转变成市民；三是农民工自身素质的进一步提高和市民化；四是农民工生活及行为方式的城市化。

二、中山市城镇建设及农民工市民化发展概况

改革开放以来，全市地区生产总值以年均14%的速度增长，由一个农业县迅速发展为一座工业城镇，并向现代化新型城市迈进。2013年，全市实现生产总值2638.9亿元，人均生产总值8.34万元。

（一）城镇建设特点及成效

1.城镇建设特点

中山市暨小城镇的建设发展历程可以概括为“以人为本，统筹城乡”，呈现出三大特点。一是“一镇一品”点状发展。改革开放以来，各镇区依托自身资源与优势，大力发展外向型经济和民营经济，先后建成15个省级专业镇，33个国家级产业基地，走出了一条“一镇一品”专业镇特色经济发展道路，呈现出工业发展到哪里、城镇就发展到哪里的城镇化特点。二是沿交通干道轴向发展。初始发展期各镇区依托交通便利，自发沿105国道、番中公路、岐江公路以及石岐河道发展，城镇化建设呈现沿主要交通干道轴向发展的状态。三是组团均衡发展。新世纪以后，因产业链条延伸发展的需要，呈现出“组团式”发展格局，把全市划分为东部、南部、中部、西北部四大组团，主城区与镇区发展处于均衡发展态势。

2.城镇建设成效

总体来看，我市小城镇建设成绩斐然，对全市的发展表现为“三个促进”。一是促进了工业化与城镇化的互动发展。逐渐形成了小榄、古镇等明星镇区，小城镇多点开花迅速发展；不仅产生了空间集聚的需求，增强城镇化的动力，促使政府高度重视小城镇建设和管理，实现了工业化与城镇化紧密结合的城市发展道路。二是促进了镇区与城市社会经济统筹发展。“一镇一品”专业镇的区域特色经济不断壮大，目前多个产业已形成产业集群。三是促进了社会善治，探索并实现了就地城镇化的模式。

（二）中山市农民工发展概况

根据第六次全国人口普查数据，2010年11月1日零时，全市常住人口为3120884人，外来人口165.25万人，外来人口首次超过本地人口。中山农民工呈现以下几个明显特征：1.人口总量大，文化层次偏低。2.来源地相对集中，以本省和临近省份居多。3.行业分布以制造业和服务业为主。4.居住地集中在镇区出租屋内。5.总体收入水平偏低，业余文化生活单调。同时农民工的流动模式有较为明显的变化：季节性短期流动向常年长期流动转变；由个人外出向举家外出转变；由谋求生存向追求平等转变。

三、农民工市民化对中山城镇化的影响

（一）积极影响

1.人口规模和城镇规模迅速扩张

2012年城镇化率已经达到88%，高于全国和广东省的平均水平，属于城镇化高度发达地区。2012年常住人口规模为315.5万人，外来人口首次超过户籍人口。与1990年末的125万人相比，20多年间共增加约191万人，平均增长4.3%；其中外来人口增长迅猛，新增人口的81%由外来人口贡献；户籍人口增长缓慢，22年间年增长1.2%。2012年中山市人口总量达到343.6万人，成为属于大城市的规模等级。与人口城镇化相适应，中山市城镇规模不断扩大，2012年中山市域城乡建设用地为431.64平方公里，其中城镇建设用地为381.03平方公里。

2.促进了宏观经济增长及城镇化进程

外来流动人口对中山市宏观经济增长起到较大促进作用，流动人口既是生产者，又是消费者。流动人口带来了衣食住行等最基本的生活需求，刺激了消费，促进了经济增长，同时是加速中山市工业化进程的主要动力。2013年，全市实现GDP2638.9亿元，人均GDP8.34万元，总量和增速均居全省第五位。没有外来新增的大量从业人员填补这么大的劳动缺口，中山的经济是根本不可能达到这个发展水平的。

（二）消极影响

1.城镇设施建设有待完善，城镇综合承载力需要增强

中山城镇基础设施建设有待加强。近年中山市机动车拥有量快速增长，2012年全市机动车拥有量80.61万辆，增长6.6%，城镇道路建设和停车场日趋紧张。中山公路网密度不高，人均公路里程、公交运营线程以及人均公交车辆均低于珠三角平均水平（表1）。对外交通枢纽作用较弱。中山市域道路路网与周边城市路网衔接不足，横向联系较弱，对外通道枢纽作用也较弱。随着积分入户政策的进一步实施，公办学位紧张，医疗设施布局不均衡，城市生活垃圾无公害化处理设施、消防设施和防震救灾设施布局不均衡，城市污水处理设施和配套管网建设、城市防洪设施、雨污分流管道建设等方面尚存在明显的缺陷。

表1　2011年中山与珠三角主要城市的交通比较

2.城市环境恶化、资源不堪重负

中山土地资源总量有限，土地面积全省倒数第二位，目前土地开发强度高达26%，接近30%的上限，在珠中江三市中为最高。人均占有水资源的数量低于全国平均水平，近年全市总用水量年均增长率达到15%，工业用水量年增长率最高超过20%。城市建设和工业开发造成自然生态体系碎片化，森林生态系统恢复虽初见成效，但结构单一，功能不足，而绿地系统建设尚存在体系不够完整、功能质量较低、城市公共绿地相对不足等问题。2011年，中山城市人均公共绿地面积仅为13.43平方米，低于广州（15.05）、深圳（16.5）、东莞（16.69）、珠海（13.81），城市资源节约和关井保护任务较重。

3.城乡治安环境存在严重安全隐患

根据中山市公安部门有关综合数据分析，中山市近年80%以上的刑事、治安、交通、消防等案件与外来流动人口（主要指流动闲散人员）有关，大多数的刑事案件都与出租屋有关，交通事故死亡人数中有七成是外来流动人口。而伤害、杀人、抢劫、盗窃等严重暴力恶性案件中，外来流动人口的涉案比率在73%以上，且呈现上升趋势。如在小榄镇2004、2005年破获的刑事案件所抓获作案人员中，外来流动人口所占比例高达86.3%和90.4%。

四、中山新型城镇化与农民工市民化良性发展规划思考

（一）规划先行，创新小城镇规划建设机制

为适应我市镇区（小城镇）的建设需求，我市2012年适时设置18个规划分局，循序渐进向各镇分局下移规划行政审批权，最大限度地激发各镇的城市建设活力。另一方面，以规划为引导，结合各镇区自然禀赋与发展状况重新布局生产力，全市划定产业协作区，为小城镇的产业集群化发展提供动力，目前规划部门正着手开展对容积率调整、工业房地产开发等小城镇发展的关键问题提出政策措施。

（二）以空间为抓手，实现基本公共服务的均等化

我市一贯倡导在全域中山全民共享基本公共服务。我市致力于通过市、镇的多层次规划编制，实现城乡统筹发展。按照规划，我市实现“三个统筹”，即统筹“一张图”，将全市1800平方公里土地全部纳入整体规划，实行统一开发利用；统筹“一盘棋”，实施全域统筹发展战略；统筹“一揽子”。把农村建设纳入城乡建设规划管理，实现全市村庄规划全覆盖。此外，我市每年以公众参与的形式开展“十项民生工程”，着力开展雨污分流、镇域间的“断头路”、社区级公共健身公园等市民关注的民生议题。

（三）公共服务“三个共享”，让城乡居民充分享受改革发展成果。

一是社区服务共享。创新农村社区建设，作为农村村庄向城市社区过渡形态，建立“2+8+N”社区建设模式，其中“2”是指设立农村社区建设领导小组、社区服务中心；“8”是指设立公益事业服务站、环境卫生监督站、志愿者服务站、农技服务站等“四站”，与文体活动室、卫生计生服务室、警务室、法律服务和维稳工作室等“四室”；“N”是指根据农村社区和村民生产生活需要而设立的各类服务机构，将政府行政和公共服务延伸至农村社区，成为获得“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”称号的唯一地级市。二是社会保障共享。在全省率先实现基本养老保险、住院和门诊基本医疗保险城乡全民覆盖。目前，全市自愿参加“农转城”养老保险并达到退休年龄的参保人每人每月最低享有600元，住院报销最高可达17万元，门诊报销最高达80%。三是社会救助共享。建立健全“一保五助”体系，“一保”就是城乡一体的最低生活保障；“五助”包括助医、助学、助房、助老、助残，为2万户老人安装爱心铃等。

［1］刘传江，徐建玲.中国农民工市民化进程研究［M］.北京：人民出版社，2008.

［2］陈殊.城镇化进程中农民工市民化问题研究［D］.东北农业大学，2013.

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