设施布局均等化：基本公共服务体系建设的空间路径

2016-08-07张贤明

行政论坛 2016年6期

关键词：服务设施社会公众均等化

◎张贤明

◎田玉麒

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

设施布局均等化：基本公共服务体系建设的空间路径

◎张贤明

◎田玉麒

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

基本公共服务设施内容丰富、类型多样，是一系列蕴含基本公共服务功能的物质载体，具有空间属性。设施布局均等化则是指在空间布局和地理位置层面对基本公共服务的资源和设施进行合理配置，使社会公众具有同等机会接近或使用基本公共服务设施。从这个意义上讲，设施布局均等化是基本公共服务体系建设的空间路径。为基本公共服务设施空间布局和区位设置的科学性、合理性，需要充分考虑需求度、承载力和可达性等要素的影响。在设施布局过程中，应基于需求导向、结果均等、过程公平等基本原则，准确把握设施布局均等化的发展进程，将技术支撑与公众参与相结合，通过科学规划促进服务设施均等布局。

基本公共服务；设施布局均等化；社会公众；公众参与

一、引言

作为社会公众生存权和发展权的重要保障，基本公共服务均等化既是统筹城乡、区域发展的重要内容，也是维护社会稳定、保障民生民权的有效措施。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及党的十七大、十八大报告等党和国家政策文件都着重强调基本公共服务均等化对于全面建成小康社会的重要意义。在理论层面，该问题的研究已经成为新的学术增长点。从目前来看，关于基本公共服务均等化的研究多集中在政策取向层面，如从政府职能角度要求强化服务型政府建设，从央地关系的角度要求划分政府间财力与事权；或者是集中在实现手段层面，普遍主张通过财政转移支付实现财政能力均等化；再就是资源分配层面，认为应该加强基本公共服务的资源投入，以增加供给换取群众满意。这些研究多强调宏观决策层面对资源和权利的供给，但问题是，基本公共服务资源和权利无法在缺少中间媒介转化的情况下直接到达社会公众。就此而言，实现基本公共服务均等化除了在政策、资源方面加大投入，还需在具体操作方面加以努力。

基本公共服务设施是一系列蕴含基本公共服务功能的物质载体，具有较强的空间属性，是基本公共服务从资源到结果转化的中间媒介。推进设施布局均等化是从空间布局和区位设置角度落实基本公共服务均等化的重要途径和技术支撑，即设施布局均等化是基本公共服务体系建设的空间路径。虽然有学者从经济学、政治学、财政学、管理学等视角对如何完善基本公共服务体系建设进行了广泛探讨，但却忽视了其空间落实方面的问题。当前研究仍停留在定性理论探讨和政策规范分析层面，未能有效整合基本公共服务均等化的宏观决策与微观操作、资源供给与空间布局。具体来看，一是关于基本公共服务设施及其布局均等化含义的理解尚不明确；二是对基本公共服务设施布局的相关要素缺乏准确把握。在实践层面，当前关于基本公共服务设施布局的政策文件和规划标准多体现出静态特征，多从城市规划技术层面分析基本公共服务设施的配置，缺乏对社会公众实际需求状况、意见表达能力和利益汲取能力等要素的考虑。针对基本公共服务设施布局在研究层面和实践层面存在的问题，本文围绕基本公共服务设施及其布局均等化的含义，充分考虑影响其空间布局的相关要素，进而提出促进设施布局均等化的有效对策。

二、基本公共服务设施布局均等化的含义

作为术语而言，基本公共服务设施并不是一个原始概念，而是从基本公共服务的概念中衍生而来。从功能与属性的角度看，它是蕴含基本公共服务功能的一系列设施的总称，这与公共产品具有相似之处。相比于基本公共服务概念的概括性、抽象性特征，基本公共服务设施是一个更具形象化和空间性的概念。就此而言，基本公共服务设施布局均等化是指在地域分布和空间设置层面对基本公共服务设施进行合理配置，其直观表现是社会公众在接近或使用服务设施方面具有均等的机会和相当的便捷程度。

（一）基本公共服务设施的含义

如前所述，基本公共服务设施是一个衍生概念，对其含义的准确解读需要建立在明确基本公共服务含义的基础之上。然而，从已有研究成果来看，学界并未就如何理解基本公共服务的概念达成共识，总体而言，存在“需求层次说”“基本权利说”“民生保障说”“制度安排说”等多种观点。相比之下，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）对基本公共服务的界定具有一定代表性和权威性。《规划》指出，“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”［1］。由此观之，基础性是基本公共服务的重要特点，它着重保障的是全体公民较低层次或基本层次的需求，“更多地涉及全体社会公众生存和发展的‘根本权益’和‘底线需求’”［2］。此外，基本公共服务还具有动态性特点，它的生产和供给受经济社会发展水平的影响，并根据社会公众需求的变化而变化。基于此，有学者提出，基本公共服务设施是“在特定的社会发展条件下，为维持经济发展的稳定以及社会的公平与正义，满足全体公民最基本的生存和发展所必须提供的具有空间表现形态的公共服务设施”［3］。参考此界定，结合基本公共服务的概念和特性，我们可以从更加具体的两个方面来理解基本公共服务设施的含义。

1.就功能与属性而言，基本公共服务设施是一系列蕴含基本公共服务功能的物质载体，具有较强的空间属性。一方面，设施是服务的物质载体，具有转化功能。从实践的角度来看，基本公共服务的实现过程是具体的而非抽象的，它需要从资源转化为服务。然而，大部分基本公共服务资源无法直接到达居民，而是必须通过一定中间媒介将资源转化为服务并在相应设施中提供给居民个人［4］。由此来看，服务设施是供给主体和使用主体的联结中枢，它把供给主体（政府、市场、社会组织等）提供的服务资源转化为满足使用主体（公民）需求的服务结果。在此过程中，服务设施扮演着服务功能物质载体的角色，发挥着转化功能。另一方面，设施是服务的外在表现，具有空间属性。作为服务功能的物质载体，服务设施在空间层面的外在表现是医院、学校、体育器械等建筑物或其他硬件设施，是基本公共服务社会实践活动的发生场所。在向社会公众传送基本公共服务的过程中，服务设施需要占据一定的物质空间，这既包括地面或地下空间，也包括存在于这些空间之中的建筑物等具体设施［5］。就此而言，作为一种物质承载形式，服务设施天然地会占据一定空间或者存在于空间之中，因而是基本公共服务在物质空间的外在表现，具有空间属性。

2.就内容与类型而言，基本公共服务设施内容丰富、类型多样，包括基本医疗卫生设施、基本公共教育设施、基本社会福利设施、基本公共文化设施以及其他基础设施等内容和类型。在关于公共服务设施内容与类型的讨论中，国家相关规范和政策文件从不同角度提供一些参考。我国在国家层面对公共服务设施进行界定的最具影响力的全国性标准主要来自《城市居住规划设计规范》（GB50180-93）。在地方层面，亦有不少地方政府依据当地实际情况划定公共服务设施分类标准，具有代表性的有《北京市居住公共服务设施规划设计指标》《南京市农村地区基本公共服务设施配套标准规划指引（试行）》《重庆市城乡公共服务设施规划标准》（DB 50/T 543-2014）等。如表1所示，无论在国家层面，还是在地方层面，不同地区对公共服务设施内容的规定并不完全一致，类型划分也不尽相同。根据基本公共服务设施所具备的功能和性质，以及基本公共服务本身所具备的“最低标准”和“底线需求”等特征，我们采用求取最大公约数的方法，认为基本医疗卫生设施、基本公共教育设施、基本社会福利设施、基本公共文化设施以及其他基础设施可以作为基本公共服务设施的主要内容和类型。

表1 全国及地方政府基本公共服务设施类型划分

（二）基本公共服务设施布局均等化的含义

西方学者较早关注并深入探究了基本公共服务设施空间布局和区位评价的问题。1968年，麦克尔·泰兹率先提出公共设施区位理论，拉开公共服务设施区位研究的序幕。此后，国外学者在该领域围绕多个主题展开研究。但总体来看，无外乎以基本公共服务设施布局的公平与效率之争为主线，通过对设施布局进行多角度评判，进而建立优化设施布局的各种区位模型，基本沿袭从关注空间公平到社会分异并对其产生机制进行研究的进路［6］。在这些研究中，空间公平性和空间可达性被视为衡量基本公共服务设施布局合理性的主要指标，其中，空间公平性指涉社会公众使用基本公共服务设施的平等机会；空间可达性则反映到达公共服务设施的难易程度，通常以距离为衡量标准。与国外研究相比，国内在基本公共服务设施区位和布局领域的研究起步较晚且研究主题相对分散。在有限的研究中，地理学者对公共服务设施空间布局现状进行了较多研究，着重在技术层面强化设施空间分布格局的解析与空间公平性的测量，然而，这些研究并没有对使用主体的需求状况给予足够关注。随着理论研究的不断演进和政治实践的持续关注，城市规划领域的研究者们开始对公共服务设施布局均等化进行一定探讨，主要运用数理统计法和GIS空间分析法对基本公共设施布局均等化状况进行测量，并试图通过强调对社会公众需求状况的回应来合理配置和安排服务设施。

基本公共服务的价值体现和功能发挥需要服务设施作为中间媒介进行转化，并通过占据一定物理空间的载体将服务送达社会公众。因此，可以认为设施布局均等化是基本公共服务体系建设在空间层面的实现路径。正如基本公共服务均等化将机会均等作为核心理念一样，设施布局均等化亦非简单地追求平均化和无差别化，而是以满足社会公众生存和发展所必需的基本公共服务为依据，整合现有服务资源，使服务设施的空间布局和区位设置趋于科学化、合理化，使其目标群体具有同等机会和权利使用服务设施。它一方面强调全体社会公众都具有获得基本公共服务设施的权利；另一方面，主张不同城乡、区域、群体之间的社会公众都能够具有使用服务设施的同等机会。从这个意义上讲，设施布局均等化的内涵涵盖了空间可达性、社会可达性与阶层可达性等内容，而其外延则主张基本公共服务设施布局的规范与标准是狭义的、具体的［7］，基本公共服务设施布局均等化的实现必须依托科学规划、资源配置、运行管理等配套体系建设。概括来讲，基本公共服务设施布局是指遵循一定原则和标准，科学合理地设置满足社会公众生存和发展需要的基本公共服务设施所处的地理位置和空间布局，使社会公众具有同等机会和权利接近或使用基本公共服务设施。

三、基本公共服务设施布局均等化的要素

“供给有效扩大”“发展较为均衡”“服务方便可及”“群众比较满意”［1］是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出的主要目标，其中，后三条与设施布局密切相关。因此，分析影响设施布局均等化的要素应与这些目标要求紧紧联系在一起。此外，设施布局均等化的目的在于满足社会公众的基本需要，提升社会公众全面发展的能力，缩小群体间享受基本公共服务的差距，维护社会公平正义。所以，分析影响设施布局均等化的要素还应关切使用主体的需求。综上所述，我们可以从主体和客体的视角分析基本公共服务设施布局均等化的要素，前者涉及使用主体对于服务设施的需求状况，后者则强调服务设施的空间公平性。一般而言，空间公平性包含空间可用性和空间可达性两个方面：前一个方面指基本公共服务设施的承载力；后一个方面则涉及使用主体到达服务设施的便捷度。基于此，本文从需求度、承载力和可达性等三个方面分析基本公共服务设施布局均等化的要素。

（一）需求度

“满足公众需求是政府提升基本公共服务质量的关键，更是政府提升治理能力的有效途径”［8］。这意味着满足社会公众需求是设施布局均等化的目标导向。然而，已有研究大多着眼于空间公平与效率评价，忽略社会公众的需求状况。在实践领域，设施的布局和规划也存在“见物不见人”“忽略需求方的差异和主观感受，重建设轻服务管理，重设施标准制定轻居民主观感受的现象”［9］。这些问题的存在直接影响社会公众享受基本公共服务的质量状况。由此可见，社会公众的需求度理应成为影响设施布局的首要因素。

为达成供需均衡的理想状态，基本公共服务设施布局要建立在对目标人群需求状况充分调研的基础上，深入了解目标人群对于基本公共服务设施在数量、类型、品质等方面的需求，进而设置适合目标人群的基本公共服务设施的数量和种类。需要注意的是，社会公众的需求差异也应纳入设施布局均等化的考量范围。由于经济社会发展水平和自身主观能动性、生活习俗等因素的影响，在社会公众对基本公共服务设施质量提出要求的同时，需求的差异性和多样化也有所增强。比如，城市居民和乡镇居民的需求就存在差异、本地居民和外来居民的需求也存在差异。即使面对同一类型的基本公共服务，不同群体、各个阶层的偏好也有所差异。以基本公共文化服务为例，“处于较富裕阶层的社会群体，有可能期望较高层次的文化服务……而处于较贫困阶层的社会群体，对文化服务的期望相对较低”［10］。因而，基本公共服务设施布局面临既要满足社会公众共性需求和刚性需求，又要回应社会公众差异性、多样化等个性需求的双重课题。对此，有研究者认为，由于共性需求和刚性需求迫切性较高，在基本公共服务设施布局中应该予以优先解决；而个性需求则要根据发展的实际情况进行有序落实，局部优化［11］。

（二）承载力

承载力是一个来源于地质工程学的概念，本意是指地基的强度对建筑物负重的能力［12］。生态学领域最先将承载力转借过来，用来指涉“在某个环境条件下，能长期维持一个种群的最多个体数”［13］。后来经济学、人口学等不同学科领域先后引进该词，现在已经成为对发展的限制程度进行描述的最常用概念之一。一方面，根据先前的研究，承载力可以理解为承载媒体对于被承载对象的支持能力。在本文中，承载媒体就是不同类型的基本公共服务设施，被承载对象则为使用基本公共服务设施的社会公众，他们对基本公共服务设施产生了压力需求。因此，基本公共服务设施的承载力可以理解为在一定时期和一定条件下，基本公共服务设施在何种程度上满足社会公众的需求，它本质上是服务设施的容量问题。需要指出的是，基本公共服务设施的承载力不是一个绝对数值，它在统计学意义上具有明显的相对数特征。另一方面，要评价某一特定系统的承载能力，需要知道承载媒体客观的承载力大小以及承载对象的压力大小，二者要换算成共同的量进行比较。本文无意对具体服务设施的承载力进行测量，只是试图探究影响服务设施承载力的相关因素。

众所周知，非竞争性和非排他性是基本公共服务设施的内在属性，其一旦被生产出来就不能把特定社会公众排除在外；加之其投资门槛较高、建设周期较长。所以，需要保证在一定的周期内基本公共服务设施的承载力维持在一个相对稳定状态。这需要特别考虑两个要素：一是质量，二是规模。质量是指单个基本公共服务设施的质量高低，包括硬件质量和软件质量，它决定着社会公众使用基本公共服务设施的满意度和服务设施可使用的持久性。由于基本公共服务设施建设的目的在于消除社会公众个人发展的不利因素并提高社会公众个人的行为能力，其质量高低决定社会公众使用服务设施的最佳状态以及享受服务的最高水平，因此，设施布局有必要关注质量因素的影响。规模则是指单个基本公共服务设施的规模大小，是“特定设施在一定服务质量水平下服务的最大人口数量”［5］。规模影响基本公共服务设施的容纳量，即服务设施的规模影响着服务人口的数量和覆盖范围。一般情况下，规模的扩大意味着基本公共服务设施可服务人口的增长，服务半径的扩大；同时也意味着设施数量的减少。所以，基本公共服务设施布局均等化要根据服务人口数量和服务半径设置恰当的规模。如《重庆市城乡公共服务设施规划标准》规定，城市居住区级医疗卫生设施服务半径不小于1 500米，中心镇卫生院的规划服务人口需包括本镇及镇外服务区域三分之一的人口，并根据城市和乡镇不同实际情况设定医疗卫生设施的配置标准，见表2。

表2 重庆市城乡医疗卫生服务设施配置标准

（三）可达性

可达性，多被用于人文地理学、城市规划学以及公共交通领域，是考量交通成本的基本指标。可达性是一个空间概念，反映空间实体之间的疏密关系程度，指涉空间实体之间克服距离障碍进行交流的难易程度。这种障碍既可能是物理层面的空间距离，也可能是公民自个人主观意愿或外界社会强加的因素，当然公民个人主观性因素和社会客观因素并不会对基本公共服务设施的空间可达性产生决定性影响。因此，本文主要考察基本公共服务设施的空间可达性。由于设施使用者在克服空间距离的过程中必然会耗费一定的时间，因此，空间可达性也具有一定的时间意义。综上所述，基本公共服务设施的可达性指的是社会公众从居住地通过一定交通工具和道路设施接近、使用基本公共服务设施的难易程度。一般而言，基本公共服务设施的可达性越强，社会公众享受基本公共服务的机会越大。图1反映广州市海珠区公共医疗卫生服务的可达性指数，从图1中可以清楚地看出，居住在老城区的居民及居住在城市边缘的居民在看病就医方面具有较大的优势。

基本公共服务设施的特性决定其布局均等化首先是公平覆盖，即保证目标群体具有平等的机会接近或使用服务设施，从而提高服务设施的使用效率。基本公共服务设施的可达性直接体现在社会公众从居住地到达服务设施的距离远近及其花费的时间长短。“距离要素直接影响居民享受基本公共服务权利的实现情况，以及居民为享受这些服务所需付出的代价”［14］。最明显的例子是，距离基本公共服务设施越远，居民需要付出的交通成本越高。距离远近直接影响社会公众使用基本公共服务设施的意愿。根据区位理论，到达不同基本公共服务设施都有一个理想距离（如图2），一旦超过这个理想距离，社会公众主动使用服务设施的热情就会冷却。因此，设施布局需要充分考虑距离因素，最大限度地消除社会公众因意愿受阻而放弃享受服务的情况。如果说距离是影响可达性的显性因素，那么，时间则是影响可达性的隐性因素。社会公众从居住地到达服务设施主要是通过交通系统完成的，而时间则是交通工具行驶过程中最主要的抗阻因素。所以，在基本公共服务设施布局时，有必要设置一个时间阈值，划定社会公众到达服务设施的时间限度。比如，《南京市公共设施配套标准》规定，“地区级公共设施应结合轨道交通和公交枢纽站点在交通便捷的区域中心地带设置，形成地区级公共设施中心，保证实现居民在步行30分钟、自行车10分钟、机动车5分钟以内可达”［15］。此外，交通工具行驶过程中面临的风险、通畅度、舒适度等因素也会成为基本公共服务设施可达性的影响因素。

图1 广州市海珠区公共医疗卫生服务的可达性指数

图2 到达不同公共服务设施的理想距离

四、基本公共服务设施布局均等化的实现

基本公共服务设施布局均等化作为基本公共服务体系建设的空间路径，除了在理论层面受到研究者关注以外，还在现实层面受到国家和政府的重视，在相关政策文件中得以体现。尤其是《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确指出，要“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施”［16］。理论研究和政策规划都为实现基本公共服务设施均等化布局在政策指向和发展途径方面提供了重要依据。具体而言：

（一）明确基本公共服务设施均等化布局的基本原则

基本公共服务在一定程度上可视为社会公众的福利收入，服务设施的区位设置会对利益分配产生影响。从这个角度来看，“公共设施公平配置的复杂性不仅包括方法论（如何度量公平），还包括谁应该受益、社会公正的本质以及政治舆论的界定等多重价值判断”［17］。所以基本公共服务设施布局除了需要工具理性的指引，还需要明确的价值理性进行引导。首先，从目的论的角度看，基本公共服务设施均等布局的目的在于满足社会公众的基本公共服务诉求：一方面，社会公众是基本公共服务设施的最终使用者，他们的需求理应成为基本公共服务设施布局的风向标；另一方面，社会公众还是基本公共服务设施布局的参与者，他们的满意度是基本基本公共服务设施布局公平与效率的测量表。就此而言，基本公共服务设施布局均等化首先要坚持的原则就是需求导向。在对基本公共服务设施进行规划配置时，“应立足当地的实际情况深入调查，结合居民和社区的特点，实事求是，以满足居民的需求为终极目标来合理配套相关的设施项目及规模”［18］。其次，从功能论的角度看，基本公共服务设施是基本公共服务的物质载体和空间表达，是从资源向服务的中间转化环节，在基本公共服务均等化实现过程中，起着连接形式正义与结果正义的作用。基本公共服务设施布局均等化是基本公共服务均等化的前提和基础，有利于促进社会公众公平可及地享受到大致均等的基本公共服务，缩小人们享受基本公共服务的差距。就此而言，基本公共服务均等化必须保证设施布局结果均等。同时，基本公共服务设施布局在保证结果均等的过程中也应尽力做到形式正义和过程公平。形式、过程与结果均是社会正义不可或缺的要素。虽然我们强调基本公共服务设施布局必须保证结果正义，但结果正义并不能脱离形式正义和过程公平而存在，如果对结果正义的追求脱离了形式正义和过程公平，不仅会造成结果的不正义，还有可能导致个人权利受到侵害。

（二）把握基本公共服务设施均等化布局的发展进程

均等化并不等于简单的平均化和无差异化，也不是一种固定的静止状态。如果忽略社会经济发展的差异而盲目追求基本公共服务设施布局的全面平均化，可能导致资源的极大浪费。因此，基本公共服务设施均等化布局是一个长期、持续、分阶段完成的动态过程。服务设施的配置与安排必须以不同区域的发展水平和服务需求为依据，有选择、有步骤地实施设施布局均等化策略。考虑到国家经济发展的阶段特征和国家新型城镇化道路的发展进程，笔者认为，基本公共服务设施布局均等化需要经历从数量均等到质量均衡两个发展阶段。数量均等阶段，是在社会经济发展水平和城镇化水平普遍较低情况下的基础覆盖阶段。这一时期，城镇化水平较低，城乡居民人口分布相对稳定，基本公共服务设施未能实现全面覆盖，设施布局存在盲区且分布不够均衡。这一阶段基本公共服务设施布局的目标是实现形式均等，在保证社会公众最基本的生存权和发展权底线的基础上，基本公共服务设施的覆盖范围与人口规模、分布空间相适应，在设施数量层面基本实现均等。当然，此时的数量均等并不是指基本公共服务设施总量或人均数量的绝对相同，而是指基本公共服务设施覆盖率的提高。质量均衡阶段，是在经济发展水平和城镇化水平普遍较高情况下的全部覆盖阶段。在此阶段，城镇化水平不断提高，人口分布更加集中，全体社会公众生存和发展的基本公共服务需求得到满足，除了少数连片特困山区之外，基本公共服务设施实现了全覆盖。此时，基本公共服务设施布局目标更加倾向于实现结果均等，即在追求基本公共服务设施全覆盖的基础上，侧重于基本公共服务设施质量的提高，使城乡之间、区域之间、群体之间的基本公共服务设施符合一体化标准的要求。从实际情况来看，我国基本公共服务设施布局正处于从数量均等到质量均衡的过渡阶段。目前，我国经济增长速度趋于平稳，快速城镇化处于起步阶段，人口出现快速集中的趋势，城乡人口流动频繁，社会成员生存和发展的需求基本得到保障。当前，基本公共服务设施布局的最大问题就是公平与效率之间的张力，因此，在此阶段基本公共服务设施布局的目标是结合人口密度的变化趋势和空间发展的战略需求，确定优先布局的重点地区，在努力提升基本公共服务设施覆盖率的同时，提供更加优质的服务设施。

（三）促进基本公共服务设施均等化布局的科学规划

《城市居住区规划设计规范》《城市公共服务设施规划规范》《村镇规划标准》等相关文件是目前中国基本公共服务设施配置、规划的政策依据，虽然这些政策文件不断改进，但仍体现出较为明显的静态特征，“当前，我国城乡公共服务设施规划仍按照人口分布相对均衡的计划经济时期静态的千人指针与服务半径标准进行配置”［7］。这种布局规划方式可以保障应有的服务范围内有相应的服务设施，但却带来一系列问题。比如，一方面，它忽略人口快速流动和城市社会空间分异的社会现实，导致公共服务设施与居民需求脱节；另一方面，无法解决公共服务设施安置地点公平与效率之间的张力问题。以城乡基本公共服务设施布局为例，传统的布局规划方式使得拥有更多人口的城市地区获得数量更多、质量更优的基本公共服务设施，从市区到郊区再到乡村形成明显的“中心—边缘”结构，导致城乡之间基本公共服务设施资源分配不均、质量相差悬殊。因此，科学合理的规划方式应打破城乡界限、统筹城乡空间，真正做到公共服务设施布局以居民需求为准绳、以城乡均衡为导向，实现基本公共服务设施布局标准与规范一体化。

1.基本公共服务设施均等化布局需要强大的科学手段作为技术支撑，通过运用恰当的计量模型和技术路线，在正确对待地理差异和社会空间分异的前提下，科学合理地细化基本公共服务设施的区位布局，弥合基本公共服务设施布局公平与效率之间的张力。例如，可以充分利用GIS地理空间分析系统，准确测量基本公共服务设施的服务半径、可及性以及覆盖率等相关内容，切实实现基本公共服务设施布局的科学性、合理性。

2.要适当调整基本公共服务设施布局规划决策的话语结构与优先顺序。基本公共服务设施布局规划是国家权威性分配资源的公共决策，既是社会公正的内容，也是保障社会公正的手段。同其他资源一样，基本公共服务资源也具有稀缺性的特点。设施布局表面是市政规划层面的事，实质却是不同群体、区域之间需求表达能力和利益汲取能力的博弈。乡村居民、流动人口、弱势群体往往存在需求冷漠、表达迷惑的问题［19］，在基本公共服务设施布局规划决策中的话语权以及争取基本公共服务权益的能力明显弱于城市居民和精英阶层。但同样作为基本公共服务设施的出资者和受益者，他们的需求在基本公共服务设施布局决策过程中理应得到充分尊重与适当考量。因此，基本公共服务设施的布局规划有必要更加广泛地倾听乡村居民、流动人口、弱势群体的意见，在设施布局优先顺序上适当向农村地区、贫困地区和弱势群体倾斜。

［1］国家基本公共服务体系“十二五”规划［N］.光明日报，2012-07-20（9）.

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