深化改革背景下经济开发中公共服务的购买建议

湖北工业职业技术学院 孔祥银 程亚兰

深化改革背景下经济开发中公共服务的购买建议

湖北工业职业技术学院 孔祥银 程亚兰

推广政府购买公共服务作为全面深化改革的重要举措之一，有利于转变政府职能，提升社会资源整合利用效益，调整产业结构，加快服务业发展。我国由于缺乏政府购买公共服务规范，在实践中出现了对购买服务认识不统一、范围不明确、程序不规范、做法不公开、付费不公开、竞争不充分、评估不规范、监督不到位等一系列问题。本文拟从三个关键环节，即买什么（What）、向谁买（Who）和怎样买（Worth）来探讨实施政府购买公共服务的办法，以期落到实处，造福民生。

规范 政府购买 公共服务

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用[1]。十八届三中全会明确指出，全面正确履行政府职能，进一步简政放权[2]。政府购买服务是当今各国政府提供公共服务的重要方式和有效途径。社会组织是社会服务提供的重要力量，政府购买社会组织服务是政府提供公共服务的重要渠道和有效方式。运用社会建设专项资金购买社会组织服务，其实质就是政府购买社会组织服务，以支持、引导各级各类社会组织参与民生服务和社会治理，从而实现转变政府职能、培育发展社会组织与扩大社会公共服务、让人民群众享受更多服务的多重共赢的目的。

1　开展政府购买公共服务的意义

1.1 推动政府职能转变，降低行政成本、建设服务型政府的必然要求

传统治理模式下，政府当“千手观音，大包大揽”公共服务的做法比较多，其结果是政府不仅投入大量的人力、物力和财力，还导致增设更多的机构和人员，造成服务低效和资源浪费，甚至出现大量的腐败。尤其在社会需求日益多元、利益诉求日趋复杂的今天，单靠政府直接提供公共服务，已越来越难以适应社会经济的发展。而政府购买服务，就是要把一些不该管、管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，由社会组织承担，政府职能重心由公共服务的“供应者”转为“监督者”。即将工作的重心转移到了解群众需求、制定发展规划、提供服务目标、财政预算安排和加强监督管理等方面，真正把政府能力、社会动力和市场活力都激发出来，实现三者的和谐共生。

1.2 改善民生，提升社会资源整合利用效益的重大举措

加快推进政府购买公共服务，能加速公共服务从“政府配餐”向“百姓点餐”的转变，有效解决部分领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，从而改善民生福利，提升公共服务的质量，着力提高资金的使用效率，真正使民生工程成为放心工程。在我国目前财力还不宽裕的情况下，政府要把有限的财力用在刀刃上，少花钱或者不花钱，也能多办事、办成事，就必须调动社会的力量。要用经济手段把民间资本撬动起来，凝聚起来，从而提升社会资源整合利用效益。

1.3 调整产业结构、加快服务业发展是引导有效需求的关键之举

我国政府重大改革举措之一就是要调整产业结构调整，提高第三产业在整个产业中的比重。加快培育金融、保险、会计、法律、商贸、物流、旅游、教育、培训等专业化服务体系，能推动服务业与地方经济共赢发展，为企业提供良好的服务支撑；政府服务属于第三产业范畴，大多与民生相关，而公共服务供给数量不足、质量不高的问题比较突出。目前，公共服务大量由政府自己立项，自己实施，自己评价。这样的“三自”项目没有招标、竞争，没有社会组织参与，容易出现低效、滋生腐败。而政府购买公共服务就是主动向社会释放资源，为服务业发展提供了第一推动力，这无疑是服务业发展的重大契机。政府购买公共服务就是在打破公共服务政府垄断、单一提供局面的同时，引导民间主体、民间资本多方参与，推动社会非营利组织的发展，并促成市场组织功能领域的拓展。

2　现状及问题

近几年全国各地地方政府购买服务的范围都在不断扩大。全面推广政府购买服务，应着重解决好这几个环节：买什么——明确政府购买服务的范围；谁来买——明确购买主体；向谁买——明确提供服务的对象；怎么买——明确资金来源；买得值——明确监督评价问题。其中解决好买什么(What)、向谁买(Who)和怎样买才值(Worth)的问题是顺利实施政府购买公共服务的关键点。各地方政府探索性地将专业性强、技术含量高的服务性事项委托社会组织，实行有偿服务。由于无顶层设计结果出现了购买服务认识不统一、范围不明确、程序不规范、做法不透明、付费不透明、竞争不充分、评估不规范、监督不到位等一系列问题。

2.1 买什么（What）

对于哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，目前尚无统一的规范，目前，大量的公共服务仍由政府部门直接提供，政府向社会转移职能缓慢，没有政府向社会组织转移职能的力度加大，就不可能有政府购买社会组织服务的加快发展。此外，还有一些地方政府对其重要性认识不足，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任；有些政府部门担心改革会造成权力资源减少，对政府购买服务持消极观望态度；也有些政府部门则利用购买服务之名，行权力出租之实，甚至将分内工作借购买公共服务之便“外包”出去，既浪费了财政资金，也为不正之风提供了温床。购买之前，明确购买范围。当前政府购买服务大多都是新增服务项目，比如社会心理服务、社会组织管理服务、专业社工服务、社区便民服务等。如果不明确购买范围会造成市场混乱、职责不明、重复委托、严重浪费等现象。

2.2 向谁买（Who）

根据国务院办公厅的指导意见，购买服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。同时，鼓励事业单位参与提供公共服务。政府购买服务无疑将为社会组织成长带来巨大机遇。但从目前状况来看，现有独立社会组织发展缓慢，对即将到来的政府购买服务心有余而力不足。准入机制上，一是整个市场较混乱，有资格、无资格的社会中介机构都在受托服务；二是入围标准不统一，随意性强、不公开透明；三是恶性竞争，不利于行业健康、有序地发展；四是服务水平参差不齐、专业胜任能力弱；五是部门之间职责不清，委托不明，造成重复委托、浪费等现象。

2.3 买得值（Worth）

政府作为出资者，向社会力量购买公共服务但责任依然存在，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的服务项目进行绩效评价。目前，由于购买服务的服务对象是人，除了服务人次、活动场次、服务时间等，其他绩效还难以用确切指标来量化评价，购买服务的监督管理和绩效评估机制还有待于进一步改进和完善。另外，社会公众作为政府购买服务的收益者无话语权，缺乏多元化的外部监督机制，服务项目数量、质量和资金使用绩效无从知晓、转包和暗箱操作在所难免。财政部门作为政府资金的划拨主体，近几年组建了财政绩效评价部门，配备了专职的人员，也在探索性开展评价工作。但由于绩效评价专业性强、涉及面广等原因的影响，也只能浅尝辄止，无法深入。

3　解决办法及建议

3.1 明确服务范围，制定指导目录（解决What问题）

十八届三中全会提出事务性管理服务原则上都要引入竞争机制，已经为公共服务划定了边界。财政部出台的政府购买服务管理办法，合理界定购买范围，明确了购买目录。但应该注意购买服务目录应是指导性而非强制性的，财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整[1]。要厘清购买界限，确定哪些服务属于政府购买的范围，哪些属于购买的禁区。通过制定指导目录，对购买公共服务的范围和领域加以规范，才能分清政府作为公共服务生产者和购买者之间的角色界限。从国内外发展经验来看，在购买公共服务发展比较完善的西方发达国家，绝大部分种类的公共服务都可以纳入政府购买的范围，其中购买服务活跃的领域主要包括教育、文化、卫生、社会福利服务等。国内广东、上海、北京等开展购买公共服务较早的地区，购买范围主要集中在养老、社会救助、疾病防治、法律援助、技术培训、市容绿化、环保卫生等方面。北京还将市政基础设施建设领域纳入到购买服务范围之内。建议各地应因地制宜根据自身经济社会条件，以需求为导向，统筹确定服务重点、服务内容和服务项目。

3.2 厘清承接主体，规范市场准入（明确Who问题）

政府购买服务管理办法(暂行)对承接主体应当具备的条件做了一些原则性的规定。但目前我国社会组织作为公共服务承担主体所呈现出的数量不足、能力偏弱，政府购买公共服务竞争性不足，购买者与服务承接者关系不独立，很多服务承接者本身就是购买者的附属机构，很难保证竞争。因此，政府急需要对承接主体进行规范、引导和培育，建立独立关系下充分竞争的购买模式，使购买者与服务承接者之间不具有依赖关系。具体应通过公开招投标、竞争性谈判等方式，经过法定程序下的充分竞争后决定最终服务承接者，从舆论、资金和政策等方面支持各类公共服务的承担主体不断发展壮大。一是要转变观念，重新审视社会组织在社会管理中的角色定位，降低社会组织注册门槛，通过提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展。二是引入多元竞争主体，营造公平竞争的市场环境，择优选取服务机构。三是规范程序，合理确定服务费用。政府每年向全社会公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录，根据绩效考评合理确定价格，为社会组织、机构和企业创造更多更好的成长机会。四是出台政策，加大对社会组织的培育扶持和财税支持力度。支持社会服务机构的发展，包括资金、人才培养、引导机构的整合等。五是加强政府的监管和行业自律，促进有序竞争，提高服务质量和竞技水平。建立严格的监督评价机制，对承接主体实行优胜劣汰。六是规范外部执业环境，消除市场堡垒，创造公平竞争的社会环境。打破限制社会力量进入公共服务领域的不合理行政性障碍，为社会组织、机构和企业承担公共服务提供更加公平、公开、公正的社会环境。

3.3 完善绩效评估，健全监督机制（探索Worth问题）

政府购买服务，花的是纳税人的钱，物有所值是基本要求。各地应抓紧建立健全购买服务网络平台，无论购买什么，采取什么方式购买，都要及时向社会公开。完善和强化综合性、系统性、专业化、多元化的外部监督机制，主要包括政府监管、第三方监督、社会公众和媒体监督、专家监督，形成法律监督、政府监管、社会监督、媒体监督、服务对象监督、承接主体自律于一体的监管体系和监督机制。进一步强化和健全内部监督机制，既包括财政部门对购买资金使用的监督，也包括购买服务主体对服务质量、数量的监督。严格执行财政财务管理规定，确保政府购买服务资金严格管理和规范使用，不得截留、挪用和滞留。购买主体与承接主体认真履行合同协议，严格购买服务的范围、标的、数量、质量以及服务期限、资金支付、权利义务和违约责任等要求，加强项目实施的全程跟踪监管和服务效果的全员考核评价。承接主体按时限完成服务项目，保证服务数量、质量和绩效。建立社会组织信息披露制度，对社会组织在公共服务领域的表现进行统一评价，为政府购买公共服务决策提供依据和参考[3]；建立政府购买公共服务的绩效指标，构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系。因此，在政府购买公共服务所签订的购买合同中，需细化购买服务的数量、质量和费用标准，使绩效评估具有可操作性。

［1］ 政府购买服务管理办法（暂行）［EB/OL］.http：//www.yjbys. com/news/304597.html，2015-01-05.

［2］ 韩洁.政府购买服务今年全面推广［N］.新华每日电讯，2014-01-17.

［3］ 政府买服务，怎么买才值（政策解读）［N］.人民日报，2014-01-22.

F812.45

A

2096-0298（2016）09（a）-123-03

孔祥银(1968-)，男，湖北工业职业技术学院副教授，中国注册会计师、注册税务师，主要从事会计及财税理论与实务方面的研究；程亚兰(1965-)，女，湖北工业职业技术学院教授，中国注册会计师，主要从事经济学与管理学方面的研究。