美国地方政府债务管理经验及对我国的启示①

天津社会科学院 冬唯

吉林省科技信息研究所 宋微 史琳

美国地方政府债务管理经验及对我国的启示①

天津社会科学院 冬唯

吉林省科技信息研究所 宋微 史琳

美国地方政府债务已经有近两百年的历史，其成熟和完善的市政债券体系，对支持地方基础设施建设和经济发展功不可没。本文研究了美国的地方政府债务管理模式与制度体系，对美国地方政府债务管理的相关经验进行了系统总结，指出其对我国地方政府债务管理的几点启示，对我国地方政府债券的进一步发展具有重要的借鉴意义。

美国 地方政府债务 经验 启示

美国的法律允许地方政府进行债务融资，从而实现资源的优化配置以及大规模公共投资的代际公平。美国的地方政府公债制度已经有近两百年的历史，为州及州以下地方政府的正常运营提供了大量资金。

1　地方政府债务资金运行管理

第一，举债方式。发行地方公债(即市政债券)是美国地方政府举债的最主要形式。市政债券是一种注册豁免债券，各级政府不需要注册即可发行市政债券。公募和私募是市政债券发行的两种主要形式。公募有竞标承销和协议承销两种发行形式，竞标承销主要用于一般责任债券，而协议承销一般用于收益债券。

第二，举债用途。联邦政府举债一般用于弥补政府的各项支出，其发行一般与政府的经济政策密切相关；州及州以下地方政府举债一般用于“资本工程”，其发行一般与政府的经济政策相关性不大。大多数联邦和州政府都采取法律的形式规定，州政府和其他地方政府在发行债券时必须保持经常性预算平衡，不允许通过债务融资来弥补财政赤字。

第三，应债资金。债务资金的提供者作为应债资金来源，主要来自于个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、商业银行、封闭式基金、工商企业、股票经销商以及其他投资者等。这里的其他投资者主要是指非金融机构、非农业非公司机构、州及州以下地方政府、退休基金以及政府资助企业等。

第四，偿债资金。政府一般使用各种偿债资金对一般责任债券进行本金和利息支付。政府的偿债资金主要来源于项目收费收入、地方税收等。当现有的收入来源不能够完全偿还债务时，政府为了保证筹资需要，将会提高收费率或税率。收益债券或非担保债券的偿债资金主要来源于项目的收费收入，当项目的收入不足以偿还本金和利息时，债券持有人将会承担相关的损失，州及州以下地方政府是不允许动用其收入来源来补偿的。

2　地方政府债务风险控制

地方政府在介入基础设施建设领域时发行了大量的市政债券进行融资，促进了经济的发展，同时也形成了一定的金融风险。为了控制市政债券放任发展的的态势，美国政府加强了市场监督与风险控制。

第一，硬预算约束。美国州及州以下地方政府预算一般可以分为两类，即经常性预算和资本性预算，并对这两类预算进行分类管理。其中资本性预算允许通过负债的方式筹集资金，而经常性预算则不能。目前几乎所有各州和地方政府都要遵循平衡预算规则，这一规则已经写入宪法或法令。

第二，预算管理。美国实行经常性预算和资本性预算相结合的预算管理方式来合理安排债务资金，从而保证政府项目资金的供应。其中资本预算是指将政府各部门当年的公共项目全部列出，随后进行资金来源的落实和安排。其来源主要有两部分构成，一部分是发行债券所筹集的资金，另一部分是安排经常性预算后剩余的预算资金及其他收入。

第三，发行审批。美国各州对市政债券的发行都有相当严格的审批。以北卡罗来纳州为例，政府所有的资本和学校筹资项目都需要州财政办公室“地方政府委员会”来审批，该委员不仅对项目的可行性负责，还要对主要债务和收入指标进行分析，之后才能进行全民投票。北卡罗来纳州债务管理局是举债的代理机构，但不为债务的违约承担相关的担保责任，在出现市政债务违约时，州政府会提供相应的援助，在一定的情况下会对政府进行管理。

第四，规模控制。美国对市政债券的规模进行了严格的限制，其主要的控制指标包括负债率、债务率和资本负债率等。在此基础上，一些州以及地方政府结合自身的实际情况设置了其他指标。比如北卡罗来纳州要求一般责任债券的年偿还额度最多占政府收入的一成以内。加利福尼亚州要求，某机构在没有获得辖区三分之二选民的赞同情况下，县、市和学区举债的数额不得超过其年度收入。

第五，风险预警。为了避免违约现象的发生，美国政府间关系咨询委员会针对地方政府的财政状况进行了大量的研究，并建议地方政府对自身的财政健康状况进行定期检查，从而减少危机的出现。其中俄亥俄州根据自身财政状况制定了财政监测计划与《地方财政紧急状态法》，该计划和法律对风险预警起到了至关重要的作用。

第六，偿债准备金。美国州及州以下地方政府通过设立偿债准备金制度来防止债券不能按时还本付息。偿债准备金的数额与每年所需偿付本息总额大致相当，也有可能是总发行价值的10%左右。偿债准备金的相对规模会随着债券的分期偿还而逐步减小。资需求、融资方向和方式等方面的建议，为政府在风险测控方面提供技术支持。通过提前介入和整体掌控的方式，形成科学的政府决策，规避政府投融资的风险，扭转单纯地由财政部门事后买单的被动局面。

第四，健全地方政府债务担保及偿债机制。通过健全并完善地方政府债务担保机制，能够在一定的程度上减轻地方政府或有债务风险。地方政府债务一般由两方面原因产生，首先是由于地方政府的直接借款，其次是由于地方政府提供担保所致。防范债务危机的发生需要完善地方政府偿债机制做保障，地方政府一方面应该对其应该承担的债务按照偿还时间进行分类，结合政府财力增长制定偿还计划，另一方面做好偿债资金的准备工作。

第五，建立地方政府债务管理问责与纠错机制。建立地方政府债务管理与纠错机制是从制度上约束地方官员过度举债的内在要求，是从源头上控制地方政府债务风险的关键所在。通过追究经济责任，采用行政或刑事处罚等方式来规范政府借款人及金融机构，能够有效降低地方政府债务风险。当前，我国尚未有针对政府借款人的责任要求和相应的处罚机制，这对地方政府债务的规范管理很不利，因此对有关人员的过失责任及处罚措施作出明确规定很有必要。

［1］ 王立国，董微微.中外地方政府债务管理比较研究［J］.城市问题，2014（6）.

［2］ 张志华，周娅，尹李峰，等.国外地方政府债务管理情况综述［J］.经济研究参考，2008（22）.

［3］ 王利明，褚晓飞.国外地方政府债务管理研究［J］.内蒙古科技与经济，2011（10）.

［4］ 李青，韩立辉.地方债务管理模式的选择：理论框架，国际比较及启示［J］.中国行政管理，2013（1）.

3　对我国地方政府债务管理的启示

第一，选择合理的举债方式、限制举债用途、保证偿债资金来源。从举债方式看，各地政府应该因地制宜选择合适的举债方式，一方面应该允许地方政府从商业银行借贷满足长期建设需要，另一方面也应该允许发行地方政府债券进行直接筹资。在举债用途方面，我国地方政府债的主要用途应该为建设性投资或借新偿旧，在一般情况下不允许用于赤字性举债。在偿债资金筹措方面，应坚持以项目本身未来的收入为主，借助未来地方政府税收收入偿还为辅的策略。

第二，中央财政应当加强地方政府债务的统一管理。约束地方政府债务仅仅依靠市场常常会出现失灵的状况，为了保障经济社会的安全与稳定，应该从中央层面对地方政府债务进行严格管控。通过建立全国统一的债务管理体系，形成规模控制机制和风险预警体制，进而规范地方政府的举债行为、举债规模以及在此过程中的权利与责任，降低经济运行风险。

第三，建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。控制合理的地方政府债务规模，建立与之对应的风险防范和预警机制是科学管理地方政府债务的有效手段。从政府层面设立投融资决策委员会和监督委员会，由财政部分牵头为政府提供投

F812.5

A

2096-0298（2016）09（a）-105-02

吉林省科技发展计划《自贸区协定背景下吉林省与韩国经济技术新领域合作研究》(20160418001FG)。

冬唯(1987-)，女，天津社会科学院城市经济研究所副研究员，博士，主要从事城市经济方面的研究。