改进城市治理需要拓展视野

杨宏山

城市是人类文明的结晶，是公共服务高度集聚的地理空间。早在2000多年前，古希腊先贤亚里士多德就指出，“城邦的长成出于人类‘生活的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活。”上海世界博览会明确提出，“城市，让生活更美好”。

城市之所以能够提升生活品质，不是由于高楼大厦林立，也不是由于人口密集、工商业发展，而是因为城市拥有配套齐全的基础设施，居民可享受更优质的公共服务。与农村地区相比，城市提供公共服务的人均成本也更低。

城市治理的基本使命，一是提供高品质的基础设施和公共服务体系，提升相互配套性，增进对工商业的吸引力，满足市民更高水平的公共服务需求；二是建立可持续发展的财政资金筹集机制，不断改进基础设施和公共服务体系。城市提供基础设施和优质公共服务，需要具有稳定的财政收入来源，为此，城市需要吸引投资、支持工商业发展，以创造更多财富，从而增加财政收入。

不同国家由于基础性制度体系不同，城市治理的具体制度安排存在差异性。研究城市治理，既要从本国国情和基本制度出发，植根于国内政治经济环境，总结自身经验，也要拓展外部视野，研究国外多样化的城市治理结构，借鉴国外城市管理的成功经验和具体运作机制。

《城市管理学：美国视角》是一部具有广泛影响力的城市管理学读物，由美国学者戴维·R·摩根、罗伯特·E·英格兰、约翰·P·佩利塞罗合作撰写。三位作者长期致力于城市管理研究，该书生动地描绘了美国城市管理面临的组织挑战和外部政治格局，展现了美国公共管理学界在城市管理领域的丰富研究成果和学术观点，被美国上百所大学选为教材。

《城市管理学：美国视角》从地方政府管理的视角，分析了美国城市管理的环境变迁，阐述了美国城市治理的制度结构、政策过程、冲突管理、公共服务提供机制、政府内部管理以及未来发展趋势。

该书的特色表现在以下五个方面：

第一，该书系统地分析了美国城市治理的政治环境。美国城市管理置身于联邦主义的政治架构和地方自治的制度安排之下，大都市地区存在多个互不隶属的自治市，呈现出一种典型的碎片化格局。这使府际关系成为美国城市管理绕不开的重要议题。城市管理必须正视并协调复杂的政府间关系。该书较为详细地分析了美国府际关系的特征，阐述了联邦、州对城市的财政补助和支持制度，以及自治市之间的协作机制。

第二，该书展现了美国市政改革运动和城市治理结构。美国市政改革运动是“进步时代”的产物，当时城市腐败问题突出、社会矛盾尖锐，各种进步力量汇集形成了“扒粪”运动，揭露城市公共生活中的腐败、贪婪和营私现象，引起公众舆论持续关注。它对20世纪美国市政改革产生重要影响。

在市政改革中，最为显著的是进步是开展“去政治化”运动，改革主要官员、议员选举产生办法，推进预算改革、生产力测量和绩效评估。在市政改革运动中，很多大城市从原来的弱市长制转向强市长制，在中小城市中，议会经理制受到推崇。今天，人口超过2500人的城市中，超过一半采用了议会经理制，它借鉴企业管理的成熟手段，由市议会聘请一位城市经理进行专业化管理，以提高城市运行效率。随着分区选举市议员广为应用，非洲裔、拉美裔议员的比重明显增加。

第三，该书剖析了新公共管理理论对美国城市管理的影响。作为对财政危机的务实回应，戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出“重塑政府”这一概念以后，迅速引起广泛反响。重塑政府的基本主张是“多掌舵少划桨”。它为地方政府化解财政危机、削减开支、提升生产力提供了一系列“药方”。作为对“重塑政府”的学术回应，新公共管理理论开始流行起来。它主张在公共服务提供中最大化地利用市场机制。

《城市管理学：美国视角》的很多章节都提及“新公共管理”这个概念，作者认为，新公共管理已经成为城市管理不可逃避的现实选择，在可预见的将来，新公共管理的运作机制仍将大行其道。

《城市管理学：美国视角》也分析了新公共管理存在的问题：如忽略了美国地方政府运作的价值前提，政府建立于法治之上，而非市场法则之上，凸显了执行部门的权力，忽略了市民在政策制定中的角色等。

第四，该书展示了美国城市政策制定过程中多方主体的角色及利益博弈。《城市管理学：美国视角》从政策过程的视角，剖析了市长、城市经理、市议会在政策制定中的作用，以及市长与城市经理、市议会与城市经理之间的互动，分析了行政系统、市民、政党和利益集团对城市管理的影响。美国城市治理中的政治主体及博弈方式，与中国的实际情况差别较大。美国城市治理中多元利益的代表制度，议会为多元利益博弈提供制度平台，以及各类政治主体的权力制约机制，对完善中国城市治理体系仍具有一些借鉴意义。

第五，该书系统地分析了美国城市政府的内部管理。政府自身管理也要消耗资源，城市管理者需要为此花费时间和精力。

《城市管理学：美国视角》介绍了城市管理的理论演进，包括早期的科学管理、人本管理导向，20世纪80年代以来倡导的社区拥有导向、顾客驱动导向、结果管理导向、全面质量管理导向等。市政府的内部管理涉及预算、计划和人力资源管理等内容。在一个多元化的社会里，政府内部管理需要保障就业机会平等、消除歧视性人事政策，谨慎处理工资谈判等热点和敏感议题。

当前，中国正处于快速城镇化阶段，它造就了世界城市发展史上规模最大的城市扩展运动，同时城市管理也面临着严峻挑战。

根据国家新型城镇化发展规划，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。这意味着未来五年需要完成一亿农民在城镇落户。快速城镇化给城市发展带来了前所未有的机遇，大中城市也面临着如何治理交通拥堵、房价飙升、暴力拆迁、环境污染等“城市病”的挑战。如何既把握发展机遇，又保障民生需求，不断提升城市公共服务水平，这是当前城市治理面临的严峻课题。

中国和美国城市发展处于不同阶段，城市治理的政治环境、府际关系、政府体制也不相同。美国城市治理从现实问题出发，注重环境变化和现实挑战，推动城市治理变革，注重从多元利益视角管理城市社会的各种冲突，这些都值得我们学习借鉴。《城市管理学：美国视角》介绍的城市管理手段、方法和技术工具，也值得我们学习借鉴。

（责任编辑：王然）