疏解非首都功能

熊菁华

当前，北京市正在按照习近平总书记视察北京的重要讲话精神和《京津冀协同发展规划纲要》要求，积极开展疏解非首都功能的重要工作，齐心协力打好这场攻坚战，为建设国际一流的和谐宜居之都打牢基础。

本文通过实地调研、走访座谈等方式，总结了疏解工作中基层执法的五大典型特征，并从法治角度分析了其中的得与失。

一、疏解非首都功能中基层行政执法的典型特征

（一）疏解工作中，基层行政执法以“拆”为主

东城、西城、朝阳、海淀等城六区作为疏解非首都功能的重点区域，按照2020年力争中心城区疏解15%人口的目标，综合运用经济手段、法律手段和行政手段，开展了严控产业准入门槛、清理淘汰低端产业、推进产业转移、推进公共服务资源疏解等工作。

政府坚持“市场与政府”两手用力，既注重运用市场机制，运用经济杠杆强化和倒逼，发挥市场在资源配置中的决定性作用；同时，加大行政管控，对一些多年积累的城市“痼疾顽症”，开展了一系列行政执法行动。

这些行政执法行动表现为以“拆”为主要内容，包括：拆除违法建设（含经营用房和居住用房）、拆除违法广告和电子显示屏、拆除违法牌匾标识、拆除违法停车位地锁、拆除违法群租房，以及整治违法开墙打洞行为、整治地下空间等。以“拆”为主的行政管控措施，以存量的七小低端业态（小歌厅、小发廊、小旅店、小网吧、小洗浴、小餐饮、小食杂）为主要整治对象。其中，被拆除的违法建设、群租房和被整治的地下空间，大都是这些低端从业人员的居住和经营场所；被拆除的广告、电子显示屏、牌匾标识、停车位地锁及被恢复的开墙打洞，大部分是低端业态和无照经营商户为招揽顾客违法设置的客观载体。

“拆”的目的是从根本上彻底铲除这些低端产业滋生发展的土壤与空间。比如，2015年，西城区共排查“七小”无证无照主体1451户，取缔、规范“七小”违法经营主体1315户；完成拆除违法建设2797处，面积7.7万平方米，其中拆除用于经营的违法建设468处、9298.5平方米。东城区共取缔无照经营528户；加大违法建设拆除力度，累计拆除违法建设1575处、4.5万平方米；整治地下空间228处、28.4万平方米，同时启动了违规开墙打洞专项整治行动。朝阳区共拆除违法建设367万平方米。

（二）疏解工作中，基层行政执法主体以街道办事处（综合执法组）为主，符合中央关于深化城市管理体制改革的精神。但遗憾的是，缺乏法律法规的授权，且条块关系未理顺

街道办事处作为区政府的法定派出机构，按照《北京市街道办事处工作规定》第8条规定：工作职责是贯彻执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令、指示，完成市、区人民政府部署的各项任务。

目前，部分街道办事处在落实上级下达的疏解任务，特别是实施以“拆”为主的行政执法中，成为了事实上的行政执法主体，具体工作由街道办事处的内部机构──综合执法组实施。比如：2015年，朝阳区辖区内的23个街道，按照计划集中开展了整治开墙打洞行动；当年7月，八里庄街道联合区住建委、区房管局、区城管执法局等部门，对沿街居民楼51户的开墙打洞行为进行了综合整治。

目前，全市范围内的街道办事处普遍设立了综合执法组。综合执法组以派驻街道的城管分队为主体，整合公安、工商、食品卫生、安监、环保、消防、园林等多个部门共同参加执法。这种执法模式源于2014年6月，石景山区开展的城市管理综合执法试点。2015年，北京市政府工作报告肯定了这一试点经验，即“深化城市管理体制改革，总结推广石景山试点经验，推进城市管理重心下移、力量下沉。”

党的十八届三中全会提出要理顺城管执法体制，四中全会提出规范城管执法行为。2015年11月，中央全面深化改革领导小组第十八次会议对改进城市管理工作提出进一步要求；2015年12月，中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》中提出，“合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。”北京、天津、上海等特大型城市，正是按照中央精神要求，积极推进本市的城市综合管理体制改革。但遗憾的是，从法治角度进行分析，存在两个问题。

第一，缺乏法律法规的明确授权。街道办事处作为以“块”为主模式下的行政执法主体，并没有得到法律、法规或规章的明确授权，并且与现行法律体系中以“条”为主的行政职能部门作为执法主体的模式明显不一致，违背了职权法定的行政法治原则。职权法定原则是依法行政的基本原则，是指行政机关及其工作人员的行政职权必须由法律授予，不能自行设定。党的十八届四中全会明确要求：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，……坚决纠正不作为、乱作为，行政机关不得法外设定权力。”

第二，法治问题是没有分清“条”与“块”之间的权限划分。区城管执法局、区工商分局、区房管局、区公安分局等“条”的行政职能部门，依照相关法律法规，应对本相关领域内的违法行为，如违法建设、无照经营、违法出租等行为，进行管理和处罚。但是，街道办事处在履行“属地责任”下，牵头开展综合执法，几乎承担了本应由行政职能部门来承担的管理与整治责任。而一些行政职能部门，只愿意实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法，开具与当事人的谈话通知书，而不愿意真正做实证据、开具具有威慑力的高额行政处罚单；只愿意参加由街道牵头的联合执法，多个部门共同行动，而不愿意单打独斗，单独面对违法当事人，甚至害怕自己一家部门被起诉、被追责，势单力孤当被告，由此导致没有执法权的街道办事处总是在牵头执法，承担了大部分的疏解工作。

此外，还有的街道办事处，在“属地责任”的压力下，小心地避开法律规定，不行使应当由相关行政职能部门依法实施的行政处罚、没收等职权，而是尽量去行使所谓的“灰色管理权限”，即在认定当事人存在违法建设、无照经营、违法出租、开墙打洞等违法行为的前提下，依照《北京市街道办事处工作规定》第8条和相关法律规定，要求当事人恢复原状、停止违法行为，通过实施这种“灰色管理权限”来达到完成整治疏解任务的客观效果。这在一定程度上佐证了近年来行政机关实施行政处罚案件量偏低的事实。北京市人大法制委员会在本市行政执法工作情况报告的意见中指出：

2013年，北京市各级行政执法部门共实施行政处罚1388万起，其中97.98%为公安部门一家实施，其他执法部门案件量仅占2.02%。部分执法部门行政处罚案件量很少，个别执法部门甚至全年没有实施行政处罚。

（三）疏解工作中，基层行政执法以劝告自行改正、协助改正为主要方式。这与常规的行政执法模式有不同，一是未作出正式处理决定；二是非正式实施行政强制执行

行政机关作出执法行为一般遵循以下程序：1.发现违法行为；2.与当事人约谈，了解违法情况，并进行调查取证；3.作出正式书面行政决定，责令当事人改正或进行没收、罚款等；4.当事人要么履行了相关行政处理决定，行政执法行为就此终结；要么对行政处理决定不服，依法提起行政复议或行政诉讼；5.当事人不履行行政处理决定，也不进行行政复议和起诉的，行政机关依法予以强制执行。但是，在以“拆”为主的行政行为中，有的街道办事处在履行了第一、二项程序后就采取非正式的约谈方式，不作出任何书面行政处理决定，即要求当事人自行改正违法行为；对于当事人不自行改正的，则以协助名义帮助其纠正违法行为。比如，西城区椿树城管执法队以发放告知书、悬挂横幅等形式，向违法建设多发区的居民宣传法律法规，通过走访违建相对人，向其讲解相关政策，劝导其自行拆除违法建设。

不作出书面行政处理决定，从法律意义上讲，意味着行政机关没有作出过任何行为，当事人也就不能依法提起行政复议或者行政诉讼；而所谓的协助当事人纠正违法行为，则是非正式地实施了行政强制执行。因为，在执法现场，有的街道综合执法组组织了城管、派出所、食药、工商等部门共同参与执法行动，还有的安排了拆除公司、协管队、辅警等人员，进行现场施工。这些身着制服的执法人员，代表着国家强制执行意志，给当事人（尤其是违法在先的当事人）极大的心理威慑，让其处于被迫同意的弱势状态。

疏解工作中，这种非正式但又带有强制力的行政执法方式，与通常情况下的行政执法很不一样。从客观效果看，政府可以在短时间内以较快的行政效率完成疏解任务，实现拆除违法建设、整治开墙打洞等硬任务。比如，2013年3月，北京市违法用地违法建设专项行动指挥部要求实现新生违建“零”增长的目标；对于新发现的违法建设，要求各区县必须在发现后一周内拆除。而按照前述的一般行政执法程序，从作出责令限期拆除的行政处理决定到实施行政强制拆除，需要六个月的法定期限（六个月期限是根据行政强制法、行政诉讼法和行政复议法，留给当事人的法定提起诉讼和复议期限），由此导致有的街道办事处为了完成任务，迫不得已采取了要求当事人自行拆除和协助当事人拆除的做法，而有意回避按照基本的行政程序执行。其中，基本的程序之一就是向当事人作出书面责令拆除行政处理决定。而且，这种责令拆除的行政处理决定也只能由区城管执法局作出，街道办事处无权作出。

（四）拆除公司作为新型的执法辅助力量，成为了疏解中基层行政执法的具体实施者

2013年，北京市大规模开展了违法用地违法建设专项整治行动之后，有的区县在执行拆违任务过程中，采取聘请拆除公司的方式辅助实施。拆除公司是政府采取向社会购买公共服务方式聘用的社会化力量，类似于协管员、辅警、保安等执法辅助人员。

2015年，各区县在开展疏解非首都功能的工作时，更普遍地采取聘用拆除公司的执法辅助模式。分析雇佣拆除公司的原因，大部分违法当事人主观上不愿意自行改正，不会主动去拆除为自己带来既得利益的违法建设、广告牌匾等，更不愿意花钱雇人去拆，或者虽然同意，但是客观上很难自行拆除。对于这些没有拆除的违法建设、广告牌匾等，街道办事处（综合执法组）大都出钱买单，雇佣拆除公司等社会力量进行拆除施工。比如，东城区建国门城管执法队在开展违规户外电子显示屏清理行动中，联合了公安以及专业拆除人员共同执法，对前期告知、逾期仍不拆除的进行强制集中拆除。

拆除公司作为政府向社会购买公共服务的新类型，由于其具备比较专业的拆除机械设备、施工人员、垃圾清运设施等优势，有其存在的客观性。但是同时，基层政府在借助这种辅助力量时应加强监督管理，力戒出现“狐假虎威”的现象，更不能将“业务外包”简单地视同为“责任外包”，将本应履行的化解群众对立情绪、维护社会稳定的政府主体责任也“外包”出去。

（五）在基层行政执法过程中，群众的法治观念以及对政府的情绪反应比较复杂

这一问题主要分为三种表象：一是有的当事人法治观念淡薄，没有养成遵法守法的意识，抱有“法不责众”的心态，明知自己违法而为之，由此极易产生“破窗效应”，导致周围群起而效仿，进而发展到因违者众多而放任不管、积重难返；二是有的（外地）当事人出于弱势心态，表面上表示服从、配合政府，不扰乱执法现场，但是内心里埋怨政府执法缺乏人性化；三是有的（本地）当事人具有较强的维权意识，不断提出信访或诉讼。

二、客观分析疏解工作中基层行政执法得与失

随着中国特色社会主义法律体系基本形成，经济、文化、社会等方面基本上都有法可依，疏解工作中以“拆”为主的行政执法行为绝大部分有法律法规依据。比如，国家《城乡规划法》、《建筑工程质量管理规定》，以及北京市《禁止违法建设若干规定》、《房屋租赁管理若干规定》、《市容环境卫生条例》等，都规定了执法主体和基本执法程序。同时，国家《行政处罚法》和《行政强制法》还针对一般性的行政处罚和行政强制，规定了基本程序。基层政府应当依法定职权、法定程序实施，而不能撇开法定职权、法定程序，自行设计一套职权和工作流程。“程序即法”、“法治就是程序之治”。所以，我们既要在客观上肯定疏解工作取得的阶段性成果，也要从依法行政、程序公正的角度，理性看待其中的得失。

（一）基层行政执法的经验

一是基层执法模式在不断创新。采取以柔性为主的行政指导方法，通过教育、劝导、提醒等，督促当事人自行改正违法行为，这是基层政府积极作为，主动协调当事人纠正违法行为、恢复社会管理秩序的执法新模式，有利于节约行政执法成本，较快地实现行政管理目标。

二是城市管理体制改革正在进一步深化。街道办事处作为基层政府，在疏解工作中积极作为，主动担当，切实履行了以“块”为主的属地责任，承当着“大城管”的治理任务。这与中央关于深化城市管理体制的改革精神是一致的，也是在推进街道办事处职权改革中“街道职权强化论”的具体体现。“街道职权强化论”以北京、上海、天津等特大城市为代表，主张实行“两级政府，三级管理”。在市、区两级政府的体制框架内，将街道办事处作为区政府的派出机构，明确街道办事处的属地管理责任，强化街道办事处对辖区内的城市管理、社会治理和社区指导等多方面职能。街道已经从单纯民政型的政府派出机构，演变成了区域性、综合性、社会性，承担无限属地管理责任的管理机构。街道综合执法组这一新生机构的出现，就是街道办事处行政职能不断扩张的反映，由此直接导致了无执法权的街道办事处总是在牵头开展综合执法工作。

（二）基层行政执法的问题

一是未遵守职权法定原则。街道办事处作为事实上的基层执法主体，在没有法律法规明确授权的情况下实施行政管理行为，损害了行政法治的职权法定原则。

二是全社会的法治观念还远未养成。分析一些当事人明知违法（私搭乱建、无照经营、私设地锁等）而为之的现象，要实现中央四中全会提出的“增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”，任重而道远。

（责任编辑：李静敏）