我国扶贫资金使用效率的提升策略研究——基于2002～2014年的数据

李志平，张明黎，喻璨聪

(华中农业大学经济管理学院，湖北 武汉 430070)



我国扶贫资金使用效率的提升策略研究
——基于2002～2014年的数据

李志平，张明黎，喻璨聪

(华中农业大学经济管理学院，湖北 武汉 430070)

摘要：自1986年以来，来自多渠道的扶贫资金规模逐年增加，然而扶贫资金的使用效率，却始终差强人意。在2013年，习近平同志首次作出“精准扶贫”的重要指示，如何设计针对性的策略来提升我国扶贫资金的使用效率，并使之服务于精准扶贫和精准脱贫，成为当前极为迫切的研究课题。通过在我国扶贫资金使用现状和特征分析的基础上，构建理论分析模型，再基于2002～2014年国家级贫困县的数据进行实证，得到的研究结论显示：(1)扶贫资金具有明显的正效应；(2)相比其他来源资金，中央财政扶贫资金(产业扶贫)的使用效率最高；(3)从扶贫资金投向看，农业项目和教育及培训项目对降低贫困发生率具有显著影响。最后，提出相关的政策建议。

关键词：精准扶贫；扶贫资金；使用效率；提升策略

在发展中国家及欠发达地区，贫困人口多、人均资源少、贫困深度大。因此，自我积累有限，争取来自贫困地区外部的财政资金便具有十分重要的理论和现实意义。在20世纪前半叶，财政资金常以贫困补贴的形式进行，但是很快被证明财政补贴容易诱发“等靠要”思想，扶贫效果有限。到了20世纪70年代，理论和学术界一反常态认为，贫困户手中也有资源(虽然户均数量有限，但是全国贫困户持有的资源规模还是可观的)，扶贫的关键是通过金融深化和金融市场化来激活这些资源。孟加拉的尤努斯教授以小额信贷获得诺贝尔奖之后，这种方式迅速在全球推广。有趣的是，尤努斯所在的孟加拉国，在小额信贷上升到国家战略并推行数十年之后，仍是目前世界上最贫穷的国家之一。并且，该国贫困人口数量占世界贫困人口数量的比重仍在上升。这说明仅仅用市场手段来帮助贫困人口是有限度的。与此形成鲜明对比的是，以中国为代表的、政府主导的开发式扶贫方式则取得很大成就。在世界千年计划中，中国的脱贫人数占全球脱贫人数的70%以上。自2013年习近平同志提出“精准扶贫”以来，资金精准是“六个精准”的核心，产业扶贫成为“五个一批”中最显著的抓手，扶贫资金所拥有的先导、引导作用再次被放到了一个新高度。然而目前扶贫资金的使用效率备受诟病，在某些省份某些年份，每万元扶贫资金的脱贫人口数甚至为负数。就全国来看，每万元扶贫资金的脱贫人口数在迅速下降。在学术层面上，吴爱华和范永忠提出我国扶贫资金主要来源于中央财政、地方财政、国内金融机构、国际金融组织和社会资金。同时扶贫资金的管理内容是制定各项扶贫资金计划、分配各项扶贫资金和分配地方政府扶贫资金[1]。他也指出目前扶贫资金存在的四大问题：投入不足、存在漏出、投入的边际效应下降和资金投向与农户需求间的矛盾。部分学者甚至认为扶贫资金没有促进农村贫困减少[2]。可以看出，大多数学者关于扶贫资金对缓解贫困的观点持有异议，在扶贫具体操作方面没有形成完善的理论系统。本文通过从扶贫资金对减贫的作用的直接效应和间接效应的两条路径出发，以贫困发生率作为衡量扶贫资金使用效率的指标，利用回归分析验证扶贫资金与贫困发生率之间的相互关系，从扶贫资金的投入和来源两方面来实证分析扶贫资金使用效率。本文的研究逻辑如下，在梳理文献的基础上，形成理论分析基点，在分析扶贫资金使用效率的现状特征的基础上形成现实依据，然后从扶贫资金来源、使用等环节来构建理论模型，并使用我国2002～2014年的数据进行实证分析，最后根据计量结构得出结论和政策建议。

一、我国扶贫资金使用效率的现状分析

众所周知，我国开发式扶贫是以政府主导、引导的一种扶贫方式。在这种扶贫方式中，

来自政府的扶贫资金，以贴息、前期投资、教育医疗等途径，成为扶贫和脱贫投入的助推剂和催化剂。另外，由于来自政府或者财政的资金，具有“切块”和“分层”的特性。资金投入主要目的地是国家扶贫开发工作重点县、少数民族扶贫县、陆地边境扶贫县和革命老区扶贫县(下文简称贫困县)。为了与《中国农村贫困监测报告》等官方文件的统计口径相同，我们用贫困县的情况代替全国的情况，来说明我国扶贫扶贫资金使用效率的现状和基本特征，并作为理论和实证分析的前提基础。

(一)扶贫资金的规模与使用效率

图1　扶贫资金与脱贫人口之间关系示意图资料来源：根据2003～2015年《中国农村贫困监测报告》的相关数据计算所得

我国扶贫资金的绝对规模逐年上升，但是每万元扶贫资金带来的脱贫人数整体呈现下降趋势。从1986年我国第一批以两位数来度量的专项扶贫资金(42亿元，331个贫困县)出现以来，数额逐年增加，1996年上升到三位数(108亿)，在2013年超过四位数，2014年这个数据已经高达1 420.9亿元。然而，每万人脱贫人口所需的扶贫资金量虽有波动，但是整体来看却有下降的趋势。根据图1所示，扶贫资金与脱贫人口之间的关系基本呈现负的线性相关关系，即随着扶贫资金的投入增加，脱贫人口数量在不断下降。比如，在2013年提出精准扶贫以来，2014年投入1 420.9亿元，比2013年增加340亿元，但是脱贫人数反而同比减少了418万人。这其中，不乏因发展平台、基础条件、自然环境、资源禀赋、人口素质比其他贫困地区更落后、贫困成因更复杂、程度更深而出现的扶贫脱贫“硬骨头”，但是，也难以掩盖扶贫资金使用效率下降的因素。比如，有学者研究发现，扶贫资金的40%的资金被挪用了，剩下的资金中只有25%形成了生产能力，占总量的15%[3]。

(二)扶贫资金的来源特征

从图2可以看出如下特征，一是中央扶贫资金始终占主导力量。来自中央政府的资金(中央扶贫贴息贷款、中央财政扶贫资金、以工代赈和退耕还林补助等方面的资金)的比例虽有所调整，但是无论从绝对规模和相对比例，仍占主导型地位，其中，中央财政扶贫资金(产业扶贫资金)稳中有升，从2002年的35.8亿元增加到2014年的379亿元，比重相应地从14.31%增加到26.67%。二是省级财政扶贫资金从2002年的9.9亿元增加到2014年的125.2亿元，比重相应地从3.96%增加到8.81%。这也说明了地方扶贫资金在跟进中央扶贫资金的步伐，地方财政收入不断增加使得有更多的资金用于扶贫开发工作。但是，总量尚小、比例不大。三是专项资金以外的其他扶贫资金(如支持农村贫困地区发展生产、改善扶贫对象生产生活条件、教育、医疗卫生事业等方面的资金)(是否要介绍“其他”扶贫资金的名称或渠道)增幅最大。2002～2014增幅达到33.46%，相应地扶贫资金数额从2002年的22亿元增加到2014的600.3亿元。这明了扶贫资金来源渠道呈现多元化趋势，但是，仍然远远小于1 240.9亿的财政投入规模。

图2　2002～2014年各类来源的扶贫资金比例 (单位：%)资料来源：根据2003～2015年《中国农村贫困监测报告》的相关数据计算所得

(三)扶贫资金投向特征

从图3可以看出一些特征：一是农业项目的扶贫资金始终占据主导地位，资金数量逐年增加，从2002年的75.1亿元增加到2014年的275.4亿元，比重在2009年达到历史最高点42%，但近五年来比重有所下降，比重相应地从2010年的36.32%减少到2014年的19.38%。二是工业项目的资金总额基本保持不变，但比重有所下降，从2002年的15.03%下降到2014年的4.24%。三是基础设施建设项目比重有所下降，从2002年的41.13%下降到2014年的36.72%，但是从另一个方面反映了农村基础设施建设在不断完善，从而国家扶贫资金的投入也随着相应地降低。四是教育及培训项目的资金在逐年增加，从2002年的3.8亿元增加到2014年的87.6亿元。五是其他项目(包括移民搬迁)的资金从2002年的30.8亿元增加到2014年的475.9亿元，比重从2002年的12.31%增加到2014年的33.49%。

图3　2002～2014年扶贫资金各类投向(单位：%)资料来源：根据2003～2015年《中国农村贫困监测报告》的相关数据计算所得

二、理论分析

图4　扶贫资金对缓解贫困的影响路径

扶贫资金是针对贫困缓解的资金，因此，贫困的性质和特征一旦发生变化，扶贫资金的规模和方式也应该随之发生变化，才可能发挥出更高的效率。在“吃穿发愁”阶段，贫困的性质主要是以大面积的绝对贫困为主。在这个阶段，贫困缓解与经济发展几乎是相同的概念。在发展经济学中的许多理论，分析了包括扶贫资金在内的外部资金的产业投入与贫困与发展的相互关系，比如，纳克斯提出贫困的恶性循环理论，扶贫资金作为产业资本投入后，打破某个环节，改变循环过程，摆脱发展困境。罗森斯坦·罗丹“大推进”理论提出要规模型提高资本投入才能达到产业发展中的“不可分性”的要求等等[4]。继而，贫困的性质开始扩展到卢卡斯等学者提出的人力资本等，扶贫资金的结构中开始包括教育、医疗等方面内容。随后，参与式扶贫理论和森等提出的能力贫困进一步将贫困的性质拓展到就业竞争、融资需求等方面。另外，各个贫困性质之间还具有相互影响和相互作用，政府扶贫资金对减贫的直接效应和间接效应[5-8]。因此，扶贫资金的投入结构与扶贫效率的关系可以用图4的下半部分勾勒。

另外，扶贫资金主要是来自条块分割的财政体系中的资金，行政体系的各条各块都有各自的行政职能和要求，都拥有大小不等的财政实力，直接反应到自己所控制的财政资金分配上。在发展中国家，中央政府和地方政府之间的关系调整尤为重要，如城乡发展问题、区域性发展不平衡等问题，从某种意义上，来自财政的扶贫资金的使用中，公平要高于效率，区域平衡要优先于经济发展。牟永福和胡鸣铎提出扶贫资金具有的公共物品性质，在贫困地区具有显著的公平和效率的含义[9]。朱玲提出扶贫资金是政府的公共投资等等[10]。李盛基等认为目前扶贫资金来源结构需要进一步完善，以提高扶贫资金的使用效率等等。扶贫资金来源与扶贫的关系，可用图4的上半部分表示。

根据图4，扶贫资金与缓解贫困之间的关系，可以简化为如下公式：

UP=F(IS，PS，OS，SS，ES)

(1)

其中，UP表示扶贫效率，PS表示扶贫资金规模，IS表示扶贫资金来源结构，共包含i个来源；OS表示扶贫资金投入结构，共包含j个产出结构；SS表示影响扶贫效率的环境因素，共包含k个变量；ES表示影响扶贫效率的其他因素，共包含l个变量。

进一步将(1)式转化为线性实证方程：

(2)

其中，i、j、k、l分别代表各个变量的子变量。i、j、k、l=1,2,3,…，ε为符合计量特性的误差项。

三、实证研究

(一)数据来源

根据拇指法则和主要指标数据的可得性，研究范围设定为国家级贫困县，研究时间设定为2002～2014年。设定研究起点为2002年、终点为2014年的一个原因是2000年后扶贫政策和贫困县的数量基本上保持不变。扶贫资金为投放到国家扶贫开发重点县的资金。数据来源于由国家统计局农村社会经济调查司主编的2003—2015年的《中国农村贫困监测报告》和《中国统计年鉴》等。

(二)指标选择与赋值

我国财政部专门对扶贫资金的使用效率设计了一个量表，但是，从扶贫资金使用效率的本意来看，最合适的指标还是贫困发生率或者是脱贫发生率。因此，本文使用贫困发生率来表示扶贫资金的使用效果，贫困发生率下降越多，说明扶贫资金的使用效率越高。IS和OS中的变量使用《中国农村贫困监测报告》中的统计分类。SS的指标选择较为复杂。考虑到国内外对我国扶贫成效的解释，选择发展速度表示由于经济发展所带来的经济机会，经济机会越多，扶贫资金的使用效率就越高；选择城乡二元结构作为收入差距或者收入分配对贫困群体的影响，收入差距越大，扶贫效果就越小。ES在本文中做省略处理。指标选择与数据性质详见表1。

表1　指标及其性质

资料来源：本文计算所得。

(三)实证方法与计量

为了更准确实证图4中的逻辑关系和方程(2)，设计五个实证模型。第一个模型，扶贫效率与扶贫资金规模之间的关系，使用弹性来说明扶贫资金的使用规模性。第二个模型，扶贫效率与扶贫资金投入来源关系，实证各个来源渠道的效果，便于从中找出整合的方式。第三个模型是扶贫效率与扶贫资金投入的关系，这个关系于当前的“五个一批”不是一一对应，但是可以大致反映出来，用来实证资金的投入与扶贫效率的关系。第四个模型和第五个模型都同时考虑扶贫资金的来源和投入，但是第五个模型增加交叉项，用来捕捉间接效应。为了消除一些不必要的信息，根据各变量间的相关系数，对各个变量进行综合分析，去掉相关系数较低的交叉项，归并相关系数超过0.9的变量(以克服共线性)。实证结果见表2。

表2　实证结果

资料来源：根据本文计算所得，*** 表示1%显著水平，** 表示5%显著水平，* 表示10%显著水平，未标志的表示系数不显著。

(四)实证结果分析

由表2可知，模型1-5的R2和D-W值都具有统计意义，说明回归方程具有较好的拟合效果，可以用作经济分析。

在扶贫资金来源结构方面。在模型1中，扶贫资金规模和分配结构变量的t值通过检验，扶贫资金规模每增加1%，贫困发生率就下降0.2%。说明，继续增加扶贫资金的投入，对于贫困地区的脱贫具有重要的作用。在第2～5的四个模型中，中央财政扶贫资金的系数都是显著的，且通过显著性检验。这说明，在所有的扶贫资金中，中央财政扶贫资金的扶贫效果要优于中央扶贫贴息贷款和以工代赈等资金方式。考虑到中央财政扶贫资金主要用于产业扶贫，由此可知，开发性扶贫仍然是当前有效的扶贫方式。

在扶贫资金的投入结构方面。由于扶贫资金规模，既是来源规模也是投入规模，因此，模型1中扶贫资金规模的系数可以说明投入规模越多，扶贫效果越好。在第3和第4个模型中，农业项目投资和教育培训项目投资的系数都是显著的。这说明，相比其他投资项目而言，这两类项目的扶贫效果最好，且效果大致相当。在第五个模型中，加入交叉项后，这两类项目的系数都不显著，且交叉项的系数符合预期，相比单个农业项目投资和教育培训项目的扶贫效果要高。这说明，当前扶贫项目在突出农业项目投资和教育培训项目的情况下，应该增加项目资金整合的力度。

在五个模型中，经济发展速度都没有通过5%的显著性水平检验，只有模型2中通过10%的显著性检验，系数符合预期。可能的原因是经济发展速度与财政收入和财政支出有同步的关系，而财政支出与扶贫资金也有同步的关系，扶贫的投入和支出与经济发展速度的信息出现了融合和替代。分配结构的系数只有第二个模型中符合预期，而且在第1、2、5模型中都显著，可能的原因是中央扶贫资金具有缩小城乡收入差距的功能，但是与城乡收入差距的加大所带来的务工收入相比，城乡收入差距加大使得贫困户打工收入比例增加，从而有利于扶贫脱贫。

四、研究结论与策略思考

根据回归分析的结果，我们可以得出以下结论：(1)扶贫资金对降低贫困发生率具有显著地正向作用；(2)从扶贫资金来源看，中央财政扶贫资金对降低贫困发生率具有显著影响；(3)从扶贫资金投向看，农业项目和教育及培训项目对降低贫困发生率具有显著影响。依据本文的结论，落脚点在“精准”，因地制宜，需从以下几个方面来提升我国扶贫资金效率：

一是“三维”提高扶贫资金的规模。根据结论(1)，需要加大扶贫资金投入。在精准扶贫和精准脱贫的攻坚阶段，政府作为扶贫资金的主导力量需要继续加大投入，充分发挥扶贫资金的规模经济。与此同时，发挥扶贫资金的中间媒介功能，打通各项资金的使用渠道，激活社会资本，实现多元化投入渠道，提高扶贫资源的规模和比例，做到政府部门和非政府部门的优势互补，发挥各种资金的作用，尤其是非政府部分与外界合作交流的能力。

二是多元整合中央财政扶贫资金。当前，部分扶贫涉农资金正在加速整合，但是仍需加大针对贫困户和贫困村的整合范围。根据结论(2)，继续发挥中央财政扶贫资金对缓解贫困的重要作用，精确扶贫资金整合过程中的细节问题，完善资金整合使用方案和决策程序，不断创新资金使用机制，完善资金管理程序，全面提高扶贫精准度。

三是在精准扶贫“六个一批”基础上重点进行产业扶贫和智力扶贫。“六个一批”项目各有优势，但是各个项目的发挥作用大小有异，根据结论(3)，产业扶贫和智力扶贫发挥的作用更显著。放眼大局，于细节处落实“精准”，因此，依托项目的扶贫资金应更多依赖于种植业、林业和养殖业的项目上，从而真正增加贫困户收入，帮助贫困户早日脱贫。同时继续加大对教育及培训项目的扶贫资金的投入，通过对贫困户进行人力资本的投资和开发，提高其综合素质，增强运用知识的能力，从而得到更多技能帮助其脱贫。加强当地政府、农技部门、农业院校等合作，开展农民技能培训活动，充分发挥外部力量对缓解贫困的作用。

参考文献：

[1]吴爱华，范永忠.中国农村扶贫资金使用现状、问题及对策分析[J].农业经济，2013(12)：11-14.

[2]张全红.中国农村扶贫资金投入与贫困减少的经验分析[J].经济评论，2010(2)：42-50.

[3]王再林.中国农村贫困与反贫困问题研究[M].杭州：浙江大学出版社，2008

[4]郭熙保.发展经济学[M].北京：高等教育出版社,2011.

[5]庞守林，陈宝峰.农业扶贫资金使用效率分析[J].农业技术经济，2000(2)：20-23.

[6]辛波，于淑俐.对我国政府农村财政扶贫资金效率的分析[J].山东工商学院学报，2009(2)：65-93.

[7]张伟宾，汪三贵.扶贫政策、收入分配与中国农村减贫[J].农业经济问题，2013(2)：66-75.

[8]李盛基.财政支出、经济增长与农村贫困——基于1990～2008年时间序列数据的实证分析[N].东北师大学报(哲学社会科学版)，2014(3)：100-104.

[9]牟永福，胡鸣铎.论农村公共产品供给与贫困的相关性——基于河北省坝上地区S乡农户调查数据的分析[J].湖北行政学院学报，2011(1)：79-84.

[10]朱玲.西藏农牧区基层公共服务供给与减少贫困[J].管理世界，2004(8)：41-49.

*收稿日期：2016-05-26

基金项目：国家社会科学基金项目“精准脱贫目标下贫困户的经济决策质量提升策略研究”(2016BJY847)的部分成果。

作者简介：李志平(1970-)，男，河北涉县人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：农村金融、贫困与经济发展。

中图分类号：F323.89

文献标识码：A

文章编号：1009-9735(2016)03-0055-06

Research on Strategies to Improve Utilization Efficiency of Poverty Alleviation Funds in China — Based on the Data of 2002～2014

LI Zhiping, ZHANG Mingli, YU Cancong

(CollegeofEconomicsandManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan430070,China)

Abstract:Multi-channel poverty alleviation funds have increasingly accumulated since 1986, but the utilization leaves much to be desired. Since President Xi proposed "targeted poverty alleviation" in 2013, how to improve the utilization efficiency of poverty alleviation funds to realize targeted poverty alleviation through designing effective strategies has become an urgent research subject. Based on analysis of the current situation and features of poverty alleviation fund utilization, a model of theoretical analysis is established and proven by the data of state-level poverty-stricken counties from 2002 to 2014. The study shows: (1) poverty alleviation funds have a significantly positive effect, (2) compared with poverty alleviation funds of other sources, the central financial funds (industrial poverty alleviation) have the highest utilization efficiency, (3) regarding the distribution of poverty alleviation funds, the agricultural projects and education and training programs have significantly reduced the incidence of poverty. Suggestions on policies to improve the utilization efficiency of poverty reduction funds.are made in the conclusion.

Key words:targeted poverty alleviation; poverty alleviation funds; utilization efficiency; promotion strategies