自然保护区管理需要新思路

赵慧

自然保护区面临的种种问题，相当程度上源于保护与开发的矛盾。随着各类问题与矛盾的交织显现，生态补偿浮出水面。

从最初的科研需要到后来的抢救性保护，再到今天的生物多样性保护，中国自然保护区走过了60年。2016年，恰好是中国自然保护区建区60周年。在对过往60年的审视中，成绩很大，但在加快推进生态文明建设的背景下，有关自然保护区建设、管理、监管的种种问题却也不容回避。

“一个武夷山有十几个保护区，好几个省管，鄱阳湖有20多个保护区，保护的自然地理单元被行政区划分割，非常荒诞。”在7月9日召开的生物多样性与绿色发展论坛上，复旦大学生物多样性科学研究所教授陈家宽感慨道。

陈家宽曾担任国家级自然保护区评审委员会副主任，在他看来，中国自然保护区体系基本建成后，虽然在保护区面积、保护类型、保护有效性方面有过很多成功案例，但问题也不少，“五大理念的第一个理念就是创新，自然保护区10年中间创新没有发挥作用。”

问题重重

目前，我国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里，其中陆域面积142万平方公里，约占我国陆地国土面积的14.8%。全国超过90%的陆地自然生态系统建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区得到保护，部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复。

整体而言，我国基本形成了类型较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。

但在陈家宽看来，中国自然保护区当前面临严重的体制机制障碍。一方面，保护区的自然地理单元被行政区划人为分割，如武夷山有十几个保护区，一个保护区为一个自然单元，被江西、福建、浙江等省分割。

另一方面，原本统一的生态保护体系却分属不同的行政部门管理。“河流属于水利部门管，鸟是林业部门管，滩涂是国土资源部门管，一个生态系统被分割了。有的保护区属于县，有的属于地区。国家级保护区让地方管理，非常不合理，亟须体制机制改革。”

其次，自然保护区管理比较粗放。陈家宽看到，我国保护区面积很大，但保护空缺明显，导致生物多样性的战略资源无法得到有效保护，如两栖类动物没有得到保护。

而且，自然保护区对主要保护对象的动态、管理缺少科学研究。“实际上也没有能力进行科学研究，保护效率非常低。”

人类活动和全球变化对自然保护区威胁巨大。陈家宽说，在一些地方，区域经济发展与自然保护区产生冲突，存在盗杀野生动物、挖掘野生药材等现象。“一些国家森林公园、湿地公园都是打着保护国家森林资源的幌子，搞旅游、搞房地产。”

事实上，对于自然保护区存在的种种问题，同样已经引起了环保部的关注。6月30日，环保部部长陈吉宁在十二届全国人大常委会会议上做作了关于自然保护区建设和管理工作的情况报告，并提出，“十三五”期间，将推进自然保护区建设和管理从数量型向质量型、从粗放式向精细化转变。

“应建立自然保护区由同级政府投资、建设、管理的体制，把分属不同部委的自然保护区的管理职能集中到环保部。此外，建立跨区域、跨部门的自然保护区协调管理机构。”陈家宽建议。

创新生态补偿模式

自然保护区面临的种种问题，相当程度上缘于保护与开发的矛盾。随着各类问题与矛盾的交织显现，生态补偿浮出水面。

地跨贵州、云南、四川三省的赤水河是长江上游唯一一条干流没有修建水坝、水库的一级支流，也是重要的生物多样性优先保护区域。但伴随工业化、城市化进程的加快，赤水河流域生态功能严重退化。

“如果没有赤水河流域良好的生态环境，就没有茅台。要感谢赤水河上游各级政府、百姓为我们所作的贡献。”茅台酒股份公司副总经理张家齐说。

为此，茅台酒厂尝试对赤水河流域的农户进行工业反哺。张家齐介绍，茅台酒厂曾计划从2014年开始每年拿出5000万元，10年共计5亿元，建立赤水河生态保护基金，并建立四大基地，让12万农户直接受益，每个农户每年收益约6400元。

“但遗憾地告诉大家，这5000万元还在我们公司账上，因为我们不知道这笔钱怎么花才能公平地补偿上游的农户，希望有机构能帮助我们建立合理的机制，解决这个问题。”张家齐说。

同样亟须破题的还有三江源自然保护区。

中国环境科学研究院等单位曾引入GEP（生态系统生产总值）概念，对三江源区域的自然资源资产价值进行评估。评估结果表明，2010年三江源自然保护区生态系统总值为5000亿元，是同期GDP（国内生产总值）的3.6倍。

“我们同时计算了一下，要对三江源生态系统进行保护和恢复，每年国家投入的成本是130亿元。”中国环境科学研究院副院长舒俭民说，如果投入130多亿元进行保护，实际上对其限制开发的机会成本约370亿元，包括畜牧业、水电开发、矿产资源开发等。

舒俭民建议，首先应创新西部生态发展模式，“很高兴看到三江源和武夷山成为国家公园体制试点区域。”其次是要在资源制度上迈出一步，把生态产品作为第四产业列入国民经济核算体系。

更多的创新应体现在生态补偿方面。

舒俭民注意到，目前在三江源区域生态补偿名目很多，各部门都有，大多以项目形式存在，而最终真正用到恢复三江源生态环境、用于补偿农牧民生活的并不多。

“现在的生态补偿方法也很简单，草地限制放羊，达到一定数量就给予牧民相应补偿，但现实中，一些牧民会选择到高山等人迹罕至的地方偷偷放牧。”

对此，舒俭民的建议是，创新生态补偿模式，建立政府购买生态产品的机制。“根据你的草地质量给予奖励。草地作为生态保护的产品，政府出钱购买，提高当前的补偿标准，衡量的标准就是草地的质量，这个方法现在正在探索。”