生态文明法制体系建设与探索

■谢元博/文

生态文明法制体系建设与探索

■谢元博/文

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在对全面推进依法治国作出总体部署的同时，明确提出要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本；建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。这充分表明，党中央、国务院对推进生态文明建设和加强环境保护态度上更加坚决，内容上更加丰富，要求上更加明确。新形势下，如何运用法治思维和法治方式切实有效地推进生态文明建设，更加积极主动地引领经济社会全面协调可持续发展，是摆在我们面前的一个崭新课题。

一、生态文明法制体系建设的必要性

（一）国家战略要求

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出推进生态文明建设的目标任务，并指出保护生态环境必须依靠制度。法治是最成熟最定型的制度形式，建立健全良好的法律制度并确保其实施，是生态文明建设的基本途径。

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了生态文明的建设任务、改革任务、法律任务，为环保领域落实依法行政要求，推动环境保护法治建设，以及运用法治思维和法治方式推进经济增长模式绿色转型和环境管理战略转型等事关环保事业发展的重大问题的解决指明了方向。

（二）环境保护形势要求

当前环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期，又处于有所作为、解决新老问题的关键时期。面对生态资源的毁坏和盗猎、生态系统的破坏和退化，人们必须抛弃过去那种对资源环境可以自由任意攫取的思想，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，自觉地把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。

随着全民环境法律意识的提高和国家对环境立法的重视，环境法制在我国环境保护中的作用将越来越大。法治是创建和维持秩序的保障，要正确发挥法治的作用，就必须采取共同行动，制定保护、改善生态环境的法律体系。依法治国战略的强化，为全面开创新时期生态环境保护工作新局面注入源源不断的生机和活力。

表 我国生态环境建设领域立法实践

二、生态文明法制体系建设现状

（一）取得成就

从1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》算起，我国环保立法已有30多年历史。在这30多年的进程中，我国的现代环境法已经从无到有，发展成为一个独立的、在国家的法律体系中占有重要地位的法律门类。我国环境法之所以能够迅速发展，并在30多年的时间内基本形成完整的体系，除了改革开放需要建立法制保障的大背景外，还有许多重要的因素促使我国环境法的迅速发展。环境问题的严重化是促使环境法迅速发展的直接动因；环境科学的兴起对我国环境法的迅速发展起着催化作用；广大公众环境意识的增强对环境法的迅速发展起着推动作用；国家发展战略和执政理念的转变对环境法的发展起着决定作用。

（二）存在问题

尽管环境法在我国发展迅速，为我国的环境保护管理提供了比较全面的法律保障。然而，我们也不得不看到，我国的环境状况并没有随着环境法的健全和完善而得到根本改善。

经过多年努力，我国生态文明建设已基本实现“有法可依”，但在一些重点领域和关键环节仍然存在立法空白点，已有的相关立法的质量还不能适应经济社会发展的需要和人民群众对生态环境建设的要求。主要表现为：一是有的法规制度设计过于“疲软”，被人戏称为“豆腐条款”；二是立法修改完善工作过于迟缓，跟不上形势发展的需要；三是立法创新不足，可操作性不强。

导致生态环境立法质量不高的主要原因：一是在发展是硬道理的大背景下，立法机关担心法规规定得太严格，会束缚经济发展；二是立法机关即使试图规定一些“硬措施”，但在立法过程中受到各种利益博奕和平衡“往往难以如愿”；三是法规之间经常出现“以法制法”的现象，环境法律中的一些硬措施往往被另外一些法律中的“反制措施”所抵消，这主要源于立法协调工作不够有力；四是人民群众和专家学者在立法进程中的作用未能充分发挥，公众参与立法在很大程度上流于形式；五是立法技术跟不上时代的发展和进步，法规规定过于原则笼统的问题长期得不到解决，制约了生态文明建设领域立法的健康开展和成效显现。

三、建设生态文明法制体系

展望未来，我国的环境立法原则将由协调发展向环境优先转变，立法内容将由“重行政轻民事”向“行政与民事并重”转变，法律责任的追究将由“两高一低”向“罪罚相当”转变，实施部门将由环保部门“单打独斗”向全社会公众参与监督转变。

（一）完善生态文明法制顶层设计的新格局

我国目前已有污染防治法、资源保护法、生态保护法等诸多法律，但执法部门多，缺乏顶层设计与全盘考虑。为此，按照生态文明理念与统筹考虑，结合目前颁布的环境保护法、生态资源保护法等，综合建立生态文明法系统指导整体法律体系，使其作为母法和龙头法，对整个环境法律体系进行统领和指导。

（二）树立生态文明法制体系建设的新理念

生态文明作为一种新型的文明形态，在建设过程中将面临诸多新挑战和新问题。“告别传统就意味着旧的生活图景与世界秩序发生改观，而新的图景和秩序将始终处在建构状态之中。”这就要求我们在立法时进行相应的观念更新，以新型的生态文明观指导立法，在思想意识上从过去的“征服自然”理念向“人与自然和谐相处”的理念转变；从过去的以过度消耗资源、破坏环境为代价的增长模式，向增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的模式转变；从过去的把增长简单地等同于发展的理念向以人的全面发展为核心的发展理念转变。生态文明的提出，使环境立法更加重视源头治理与预防性立法理念的应用。

法制建设首先要在理念上实现“绿色转型”，打破传统的单线条的经济发展观，强调在环境的承载力以内发展经济，在努力协调经济、社会、生态三者可持续发展的同时，优先考虑对生态环境可持续发展的促进，改变以往重经济领域立法、轻生态保护立法的倾向，加大力度、更加重视制定和完善合理开发自然资源、保护生态环境、防治环境污染和破坏等方面的法规，为建设一个能永续提供自然资源、生态系统良性循环的优美自然环境提供制度依据；强调人的环境权利和环境义务的统一，通过立法既确认人们的环境权利又规定人们的环境义务，并设定法律责任，从而为防止人们追求最大利益而滥用资源、破坏环境的行为提供制度屏障；强调进一步强化立法的生态化，在加强生态和环境保护有关立法的同时，将生态文明理念贯彻到区域规划、产业发展、市场体系、政府创新和社会民生等方面的立法中，为建立生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路提供制度保障。

（三）丰富生态文明法制体系建设的新内容

生态文明建设立法应着重围绕优化国土空间开发格局、构建主体功能明确的区域发展体系，推进经济发展方式转变、构建绿色发展的生态经济体系，全面促进资源节约、构建可持续的资源支撑体系，强化生态建设与保护、构建生态安全的保障体系，加强环境综合整治、构建宜居宜业的生态人居体系，大力培育生态文化、构建全民参与的社会行动体系等“六大体系”建设，加强相关立法，为全面推进生态文明建设提供法制保障。

生态文明建设是一个综合性问题，是一项长期而艰巨的系统工程，需要政府各部门和社会各领域共同参与，协调完成，在多个领域内推行综合执法。公民权利的强化将增强对法律实施的监督。公民拥有了生态环境权后，一旦遭受实质损害，就有权提起诉讼，这将为公众参与提供坚实的权利基础和广阔的维权通道，扩大公众参与的积极性，促进生态文明的发展。此外，生态文明建设立法还应增加保障实体权利实现的程序立法。当前，环保民间组织是环境保护的一支重要力量，但在相关诉讼中却很难发挥应有的作用。应该在相关立法中增加公益诉讼的规定，适当开放生态环境公益诉讼门槛，当具有法定职责的行政机关不依法履行职责时，任何单位和个人均可以自己的名义向法院提起行政诉讼，从而增强政府的环保责任意识，更好地发挥民间组织与个人在维护公众环境权益及推动环境公益诉讼制度方面的重要作用。

从立法上进一步完善和确认生态环境补偿和法律援助制度。从立法上健全政绩考核制度，把生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，不以GDP增长论英雄，将领导干部生态文明建设实绩作为评价干部政绩、考核、奖惩和晋升的重要依据之一。建立严格的责任追究制度，严惩环境违法行为。对破坏生态文明行为实行“零容忍”，大幅提高违法成本，让法规制度硬起来。

（四）建立生态文明法制体系建设的新模式

生态文明法制体系建设不是依靠某个单一的行政部门立法，或者由单一的人大立法工作机构就可以完成的。以部门立法为主导的立法模式不可避免地会涉及到部门利益的诉求，各部门之间的利益博弈将会使立法最终的目标实现不是以解决问题为导向，而是部门利益的扩张。建设生态文明法制体系，一要建立“人大主导型”立法体制。在立法选项、起草、审议、修改和立法评估等各个环节建立相关制度，保证人大在生态文明法制体系建设中的决策主导作用。二要加强地区之间生态环境立法的协调和配合。从生态环境的整体性出发，尊重生态保护的客观规律，超越地区部门或行业局限，根据各生态区的情况制定整体规划，对涉及到不同行政区划的特殊环境区域，各省区市可以联合起来共同制定专门的区域性法规，给予综合保护，有效解决跨界环境污染问题。

（五）完善生态文明法制体系建设的新方式

在现代民主法治国家中，合法之法产生于以商谈原则为基础的民主立法程序。由于生态环境具有公共物品的性质，因此与生态环境相关的法律带有超越私法领域的公共性立法的性质，公众参与是保证其公共性最重要的方式，特别是生态文明领域立法多是规范公众普遍关注、反映强烈的问题，是在矛盾的焦点上“砍一刀”，这就要求在立法工作中加强协商环节，更加细化和明确公众参与环境保护的权利和义务，为公众参与生态环境保护建设以及重大决策提供具体的实质规定和可操作的程序性规定，引导和促进公众积极介入和参与环境保护。在法规草案起草环节，就要充分利用大众传媒，广泛征求公民的意见和建议。通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会、立法听证会等，广泛征求意见，尽力使各阶层的利益和要求在立法中都能得到体现和协调。要把提高协商主体的广泛性和平等性、扩大公众有效参与的深度与广度，作为科学立法、民主立法的着力点。公民深度参与立法协商，使老百姓不再只是法律的接受者，而且还是法律制定的参与者，使老百姓所接受的法律不再是国家强加的，而是自己所同意的法律，使法规取得公民发自内心的真切认同，促进法规的有效实施。

创新审议形式，通过联组会议促进委员审议法规的良性沟通。让委员在信息充分、机会平等的条件下，就法规内容展开讨论、辩驳，加强互动、沟通、交流，把问题议深议透，直至找出符合实际的制度设计。只有这样，才能使生态立法对各种利益关系的协调更为理性、科学，才会有真正的“大多数人的意志”的法律法规产生。

总之，探索建设生态文明法制体系，要用新的理念进一步深化对环境保护的认识，用新的内容推动环境保护取得更大的实际成效，用新的模式保障环境保护的持续推进，用新的方式谋划环境保护的未来，建立完善与我国基本国情相适应的、高效完备、全民参与的生态文明法制体系。

（作者单位：中国国际工程咨询公司）