城镇化进程中失地农民社会保障存在的问题及对策

周良姣

【摘要】近十年来，随着我国城镇化的快速发展，大量的农民土地被征收，而且这一势头将持续。失地农民游离在农村和城市之中，逐渐成为边缘化弱势群体。土地作为农民赖以生存的保障，当他们的土地被征收，应该得到合理的补偿，但是，在现实中，并非如此，在经济补偿方面，他们遭受到重大的损失，补偿标准低，而且也面临着一系列的后续问题。本文采用走访与文献研究法相结合方法，通过对桐庐县实地考察，走访相关职能部门，查阅有关文献，对资料的进行搜集、整理、筛选、吸收，了解桐庐县失地农民社会保障存在问题，在借鉴别人研究成果的基础上，提出相应的措施。

【关键词】失地农民；土地征用；社会保障

一直以来，农民为国家作出的巨大贡献，也做出了不少的牺牲，如今，失去土地，他们理应得到合理的补偿，但在征地过程中却出现了补偿不合理、相关法律法规缺失，安置方式单一等诸多问题，农民失去土地后，生活难以得到保障。如何有效解决好失地农民的社会保障问题，关系到失地农民的生存权和发展权，关系到农村社会的稳定、经济的可持续发展与和谐社会的最终建立。

一、概念界定与理论基础

（一）概念界定

李积霞认为，失地农民是因失去土地而失去土地上附有的包括财产权、就业机会、基本生活保障权利以及与土地有关的其他权利，他们失去了农民的身份，又不同于一般城市居民，他们居住环境和生活习惯带有鲜明的农村色彩，成为“城市农民”。我认为，失地农民是以原先一直在国家或集体的土地上从事农业生产劳动，但因非农建设需要而失去土地使用权，导致他们的身份、职业发生变化的群体，是介于农民与城市居民之间的特殊中间群体，其独特性表现于既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，同时又没有完全融入城市，享受城镇居民的应享有的权益。

（二）和谐社会理论

和谐社会是一个民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的理想社会。

和谐社会理论指出，社会是以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人类生活共同体，是由各种各样的子系统所构成的一个相当复杂的总系统。实现这个总系统的和谐，就必须牢固树立全局理念，统筹兼顾，把各个社会子系统有机地统一于整个社会总系统之中。在推进农村现代化的进程中，农民土地被征收，当他们失去土地后，他们的社会保障这个子系统必须兼顾，我们必须坚持“以人为本”、“和谐发展”的共同原则，充分考虑失地农民的社会保障问题。

（三）社会保障理论

社会保障是通过立法对收入进行分配与再分配，是对生活有特殊困难的公民提供最安全，最基本的生活保障，由社会保险、社会救济、社会福利等组成，其中，社会保险是最核心的。社会保障突出“以人为本”，依法建立，而且它是全社会化行为，由政府与社会各界共同努力。

社会保险是社会保障的重要组成部分，是一种为丧失劳动能力，因健康原因或暂时失去就业机会的公民提供资金或补偿的一种社会和经济制度，它主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等。社会保险的税费形成社会保险基金。失地农民失去土地后，也就失去了就业岗位，依据社会保障精神，他们应该得到合理的补偿，保证他们的正常生活。社会保险基金的运营、监督与管理，是社会保障的又一个重中之重，牵连我国亿万人民的生活保障问题。因此，建立与完善社会保障基金体系十分有必要。

二、桐庐县失地农民社会保障存在的问题

（一）安置方法单一

我国失地农民的安置方法主要为货币安置，即将安置补助费等一切补偿费用一次性以货币形式发放给农民，让农民自己解决就业和生活出路。失地农民往往只看到眼前利益，比较容易接受货币安置，但由于失地农民的劳动技能与道德素养都不高，市场竞争力较小，一旦失去土地，他们的基本生活得不到保障，而事实上有限的货币补偿根本无法解决大多数失地农民的长期生活问题，加之部分农民缺乏远见，往往在短期内把有限的安置费用完，不久之后，相当一部分人落到生活无着落的地步。桐庐县下轮村，仅以每亩19300元作为征地补偿费用，许多失地农民尤其是年龄比较大的农民在失去土地后，由于缺乏技能与知识，基本无收入，年轻人只能外出打工，但因为文化程度、技能水平的限制，一般只能依靠自己的体力，干些重活，只能拿少许的血汗钱，生活比较贫困。

（二）失地农民社会保障制度的配套措施尚未健全

第一、失地农民缺乏工伤保险与失业保险。大部分都没有工伤保险，更让人惊讶的是，他们当中有相当一部分人还根本不知何谓工伤保险，但他们每年因劳动条件差而致伤、致残和致死的事故却发生比较多。失去土地的农民由于受到技术能力，文化水平等方面的限制，在转移就业过程中，其失业风险大大高于城镇一般就业者，但却没有几家用人单位为他们缴纳失业保险金。据走访调查桐庐县下轮村220户数据显示，已缴纳失业保险金的不到3%。

第二、失地农民基本医疗保险和大病救助机制尚不健全。桐庐县洋洲村村民每年缴纳60元的医疗保险，在乡或镇级医院住院报销70%，在县级医院住院报销，50%在市级及市级以上医院住院只能报销30%，未住院者不得报销。这样的医疗保障政策，让许多失地农民还普遍存在看不起病、就医率低的现象。如果失地农民患大病，因病返贫、因病致贫的现象依然比较普遍。

（三）失地农民就业难

据桐庐县人民政府征收土地公告（2012年第9号）显示，征地总面积为9.3149公顷，桐庐县人民政府征收土地公告（2012年第11号）显示，征地总面积为8公顷，桐庐县人民政府征收土地公告（2012年第12号）显示，征地总面积为24.8532公顷，桐庐县人民政府征收土地公告（2012年第25号）显示，征地总面积为34.701公顷，桐庐县人民政府征收土地公告（2012年第27号）显示，征地总面积为32.4103公顷，征地数量及频率较往年都有较大的增长。当土地被征收时，大部分货币补偿方式，采用一次性解决方法，这样，由于失地农民文化程度与技能等各方面的限制，他们未来的就业就面临着巨大的挑战。

三、解决桐庐县失地农民社会保障问题的有效措施

（一）采用多种安置方式

因人而异，单一的安置方式难以解决所有失地农民的社会保障问题。而且目前桐庐县洋洲村所采取的一次性货币补偿表现出各种各样的问题，当地村民难以真正接受。本人认为，股份安置不失为一种好方法。改变集体资产管理模式，采用股份制方式，将现有的集体经济资源以股份制的方式投资建厂或出租，使农民变成股民，促进资本的保值增值，每年分红，这也不失为一种“可持续生存”，不过这种方式有优点也有缺点，若入股企业发展不顺，失地农民的养命钱也将成为泡影，所以在参股前，应请专家作可行性分析报告，农民慎重考虑，而且精英人才必不可少。这种安置方式还有另外一个最大的优点就是为失地农民提供就业岗位，发展实体经济，让农民有一个稳定的收入。而且，为失地农民配股，让他们成为股民，把企业当成自己的家，激发他们的工作积极性，实现企业与农民的互利共赢。

（二）建立健全失地农民社会保障体系

对于当前的桐庐县应该首先建立和完善失地农民养老保险制度，确定失地人员养老保险范围。确定失地农民养老保险缴费标准，规范失地农民领取养老保险方式。其次，建立和完善失地农民医疗保险制度，未解决失地农民的医疗保险问题，当地劳动和社会保障局可设立基本医疗保险，包括门诊医疗包干和住院医疗保险金。其中门诊医疗费用包干按每人每月30元的标准，由社会保障经办机构按月发放；住院医疗保险金由当地医疗保险经办机构负责统筹管理。住院医疗保险统筹费用由国土管理部门从征地补偿费中按每人10000元的标准一次性划拨，建立失地农民住院医疗保险统筹基金专户，实行专户管理，专款专用。最后，建立与完善失地农民的就业保障制度，对失地农民进行培训，不是单纯的消费，等他们有了一技之长，他们又开始工作，一方面为社会创造价值，另一方面又形成新的消费体，促进社会经济的发展。

（三）因地制宜，创办具有当地特色的企业

桐庐县横村环境优美，交通便利，自然资源丰富，村民作风纯朴。进一步加大种植业基地规模，大力发展稻米、食用油等农产品加工业，拓展产业链，为横村村民提供更多的就业岗位。横村作为蔬菜基地，可以采用集中经营、集中管理的方式，农民与公司共同合作，实现共赢。目前，要提高村民生活水平，我们要把农业资源转变为经济资源，大力打造特色产业，同时建设农业生态园，农业休闲示范基地。所以，进一步加强创办具有当地特色企业的力度，发挥资源优势，必然是解决当地农民就业难的一条好途径。

参考文献

[1]孙光德.董克用.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[2]周云祥.中国失地农民发展模式研究[M].北京：知识产权出版社，2012.

[3]周秋光，王猛.中国农村社会保障的理论与实践[M].北京：中国社会出版社，2011.