PPP模式应用于北京市养老机构建设的研究

姜军　许朝雪

【摘要】随着北京市老龄化问题的日益突出，养老机构供给不足成为了北京市亟待解决的突出问题。如何解决北京市养老机构的建设是北京市经济建设是否能持续发展的一大关键。传统的机构养老方式发展缓慢，社会资本能否参与到养老机构建设中，PPP融资模式或许是一种探索的方式。本文根据北京市当前的养老现状，将对北京市养老机构的困境进行研究分析，试图将PPP模式引入北京市养老机构建设，提出妥善解决养老问题的对策。

【关键词】人口老龄化；养老机构；PPP；融资模式

一、引言

北京市在上世纪90年代中期就已经进入人口老龄化阶段，目前北京市养老化程度居于全国第二。截止2015年底，全市60岁及以上户籍老年人口约315万，占总人口的23.4%，全市常住老年人口340.5万，占常住人口总数的15.7%。现在每天新增老龄人口超过400人，每年新增老年人达15万之多，预计到2020年，北京市常住老年人口将超过400万，约占总人口的20%，户籍老年人口380万，占户籍人口的25%，呈现出老年人口绝对数大，比重大，发展速度快等特点。

随着北京市老龄化程度持续加重，养老成为了北京市亟待解决的突出问题。2013年国务院召开会议要求各省市根据实情，建立以居家为基础，社会为依托，机构为补充的养老服务体系。但是，由于人口结构和养老观念的转变，家庭和社会并不能很好地解决养老问题，养老机构的补充作用明显。北京市老年人对养老机构的需求日益旺盛，但是养老机构供应远远不能满足需求。2015年，北京市发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，推进政府和社会资本在公共服务领域中的合作。在此背景下，本文将基于北京市养老机构的现状及问题，研究PPP模式下养老机构建设的相关问题，对完善北京市养老服务体系提供建议。

二、北京市养老机构现状及存在的问题

2015年底，北京市现有各类养老机构410个，公办养老机构214个，民办养老机构196个，拥有床位10.93万个，每一百位老人拥有床位为3.8张 ，远远低于发达国家5%-7%的比例。总体来说，北京市养老机构的床位总量严重供给不足，并且入住率偏低仅40%。北京市养老机构主要存在以下几个方面的问题。

（一）公办养老院人满为患，排队待住

“服务好，价格低”是公办养老院的一大特色，当提出要住养老院住公办还是民营时，大多数人会毫不犹豫的选择公办的养老院，一个月的费用大概仅需2500元左右，大多数老人的退休金足以支付费用。住进公办养老院不仅使自己的生活有了保障，而且也为子女减少了麻烦，能让子女放心，并且公办养老院正规，基础设施好，管理规范，服务态度好。但是公办养老院床位严重不足，供不应求现象严重，要入住北京城区的公办养老院至少需排队2-5年，“一床难求”，多数老人称自己等不起。

（二）民营养老院门可罗雀，望而却步

养老院属于福利性机构，收费本应该不高，但是民营养老院也属于盈利性机构，必须盈利才能可持续的发展下去。养老院建设成本较高，投资大，资金回收期较长，必须要提高价格来支付场地租金，电费水费，工作人员的工资等日常开支。尤其是在经营初期，为了快速的回收资本，企业一般都会采用高收费的价格战略，例如位于北京朝阳区的康梦圆国际老年公寓，最低价格一个月高达4000元。最贵的房间超过一万。而这是大多数家庭所承受不起的，老人的入住率往往较低。

（三）地区发展不平衡

北京市的养老机构八成分布在五环外，占总量的三分之二。其中，位于五环以外的养老机构占比近80%，六环以外的数量就高达216家。在养老机构床位数量上，五环以外有6.542万张，约占总数的83.4%；从区县看，昌平、朝阳和海淀在全市排名前三，东城最少，只有948张，仅占不到2%。

（四）服务质量差，需求不匹配

北京市大部分养老服务机构设施不健全，不能满足老人日常生活的要求，并且养老看护人员的素质都较低，缺乏具有医疗、护理康复、心理咨询等专业知识的人员。再者，北京市养老机构大都不是医养结合的模式，对老人只能实现平常的日常生活照顾，不能够满足老人的医疗保健需求，这是北京市养老机构入住率低的一个很大原因。

三、PPP模式应用于北京市养老机构的建设势不可挡

PPP模式是指公共部门通过与社会资本方建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式，能够有效的增强公共产品和服务供给能量，通过特许经营购买服务，股权合作等方式与社会资本建立利益共享，风险分担及长期合作关系。 PPP模式可作为发展公共基础事业的新途径，它不仅能够解决政府在养老机构建设中资金不足的问题，也能够使参与方达到共赢的效果。

（一）有利于增加社会资本对养老机构建设的投入

养老服务业因其公益性较强的特性，一直以来都是政府财政支持，但是由于北京市的老龄化不断地加强，养老机构的需求量迅速增大，北京市财政支出不足以支撑其发展。引进PPP融资模式能够引入私营企业参与到养老机构建设中，利用大量的闲散民间资本建设养老机构，解决政府财力不足的问题，同时也解决北京市养老机构供需不平的难题。

（二）有利于加强管理，提高服务质量

由于公共部门缺少提高组织内部运作和项目流程效率的动力，因此，政府在很多公共产品的提供中，建设和运营效率较低，这其中就包括养老机构的建设。北京市的养老机构大多数是由国家财政出资，是事业单位的性质，其管理方式落后，服务意识较差，缺乏提高效率与压缩成本的动力。在养老机构建设中引入PPP融资模式，使私营机构参与到养老机构的建设运营中，私营企业为了追求利益最大化，必定会从市场出发，设计出能满足于不同层次方面的养老需求，引进专业人才，提高服务质量，解决“一床难求”与“床位闲置”的矛盾问题。

（三）政府为PPP养老项目提供了政策支持

北京市养老机构建设引入PPP模式是大环境下的产物。近年来，我国关于支持PPP模式应用于基础设施的建设呼声越来越高。 2015年2月，财政部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，强调逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，提出利用 PPP 模式建设或发展养老机构，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）强调要通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。要求各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。北京市发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，推进政府和社会资本在公共服务领域中的合作。养老产业的法律政策正在逐步完善，为PPP模式在养老产业的发展提供了良好的外部环境。

四、PPP模式下建设养老机构的思路及关键因素

政府部门和私营机构签订PPP 合同，形成以PPP项目公司为载体的长期合作关系。如图1所示，在这种合作关系下，公共部门提供划拨土地，给予相应的政策以及价格、税费补贴等优惠政策，私营机构投入资金、技术以及管理等，由PPP 项目公司主导投资建设，形成共有产权的，面向不同需求层次的养老机构，并且由其负责运营与管理，老人支付费用进入居住。PPP模式下的养老机构并能够通过合作实现优势互补，不但有效地解决了老人的养老问题，也能化解政府资金不足的困境，还能使私营机构获利，达到“三赢”的局面。

将PPP模式引进北京市养老机构的建设必将会提高养老机构的服务质量，有效的解决北京市老龄化严重的问题。但是PPP养老项目周期长，可供借鉴的经验少，法律法规不完善，在实施过程中需要解决以下几个关键问题。

（一）风险分担问题

PPP项目在运行中有很多风险，例如政治风险，技术风险，经济风险等。养老机构服务是“福利化”性质的产业，政府在养老机构的提供中是主要负责人，起主导作用，是PPP养老项目是否能成功的关键，其应该承担更多的风险，而不是将风险过多的转移给私营机构。我国养老机构建设过程中，社会资本承担的风险过大是社会资本参与率低的一个重要原因。如养老机构的建设前期投入资金量大，民营企业只有拿出自有资金和向银行贷款，而在银行贷款中，其融资难度风险也几乎全由私人部门承担；再如运营风险，一些政策规定的财政补贴经常不能及时到位，使得民办养老机构经常入不敷出，甚至面临破产。因此，应该秉承公平合理、责权利平衡的原则，风险承担者有控制风险的责任，也有控制风险、处置风险的权利，并保证其获得控制风险后的收益，最大限度发挥各方的积极性，以达到整体效益最大化的目的。

（二）有效的合同管理

合同管理是PPP项目管理的核心内容，PPP项目融资涉及的主体较多，明晰各自的责任和义务十分重要。在PPP 项目中公共部门和私营部门之间、公共部门和项目公司、私营部门和项目公司、项目公司和承包商、运营商等等都要签订合同，项目投资前期需要签订合同、建设期需要签订合同、运营期更需要签订合同，合同是项目中非常重要的一项内容。 实现有效的合同管理能够使PPP项目能够更好地运行。

（三）产权归属要明确

PPP项目的产权是一系列财产权利的综合，它包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权。在PPP项目中，财产的这五项权利是可以互相分离的，所有权的权利主体是财产所有者，但是占有权、使用权、收益权和处置权的权利主体有可能是非所有者。在PPP项目运行前一定要确定产品的归属权问题，防止未来产生产权纠纷。

五、结论

PPP融资模式是一种以参与各方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。将PPP融资模式引入北京市养老机构建设不仅为政府减轻预算压力和债务负担，带来先进的经营理念，而且可以拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间。通过以上的分析论证，本文认为将PPP模式应用于养老机构建设既是十分必要的也具备了初步应用的条件。

参考文献

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