构建矛盾纠纷大调解格局的思考

高秋燕

（四川大学法学院，四川 成都 610000）

构建矛盾纠纷大调解格局的思考

高秋燕

（四川大学法学院，四川 成都 610000）

人民调解作为维护社会稳定的第一道防线，在维护社会政治稳定中发挥着不可替代的作用，长期以来以其便民性、主动性、非对抗性等特点，在构建社会主义和谐社会的进程中发挥着独有的优势和作用，承担着90%以上社会矛盾纠纷化解的重任。近年来随着社会转型以及利益格局的调整，矛盾纠纷的主体、内容、成因等都发生了深刻变化，原有的人民调解工作机制已经不能适应现阶段调解工作的需求，因此建立矛盾纠纷大调解格局势在必行，当前，我国各项调解制度之间仍然缺乏行之有效的衔接机制，严重制约了矛盾纠纷调处的效率，尽快建立并完善人民调解，行政调解，司法调解有机结合的大调解格局是关系到实现社会和谐的迫切任务。

矛盾纠纷；调节机制；大调解格局

随着社会发展，新型矛盾的不断涌现，仅仅依靠人民调解一种手段，已不能适应新形势发展的需要。将人民调解、司法调解、行政调解有机结合，坚持以多元化纠纷解决机制为切入点，实现人民调解与司法调解和行政调解的良性互动，已成为解决新时期矛盾纠纷有效的调解方法。但囿于当前立法滞后和机构制约，各项调解制度之间仍然缺乏行之有效的衔接机制，严重制约了矛盾纠纷调处的效率。因此，尽快建立并完善人民调解，行政调解，司法调解有机结合的大调解格局是关系到现实社会和谐的迫切任务①。

当前我国处于发展的重要战略机遇期，而且也处于社会矛盾凸显期，做好社会矛盾化解工作是维护好社会稳定的基础，更是构建社会主义和谐社会的必然要求。寻求和建构多元的矛盾化解机制，形成一个完整的矛盾化解体系，从而让纠纷主体能够根据法律规定按照自身利益的要求选择纠纷解决方式，是一个理性社会所应具备的最基本的功能，同时也是构建和谐社会，建设民主法治社会所不可或缺的要素②。

一、构建矛盾纠纷大调解格局存在的主要问题

（一）三大调解制度相关立法相对滞后。

《人民调解委员会组织条例》制定于20年前，已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要。相关的其他规章或司法解释对人民调解问题虽有补充性规范，但由于立法不统一，存在一些不利于整合调解资源的规定。对于当事人而言，调解是能提高纠纷解决效率又不伤和气，实现双赢的方式③。若所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，就会丧失调解固有的优势，甚至不如判决更简便、快捷。

（二）“大调解”工作体系不够完善。

专业性调解组织尚未建立，不同领域矛盾纠纷的多元化调解组织工作网络还没有形成，联防联调组织未充分发挥作用。一些地方的社情民意调查机制和社会稳定风险评估机制还不够健全，不少部门对矛盾纠纷趋势缺乏深度、系统的排查，不能科学预测评估，排查不彻底，调处不及时，对跨行业、跨部门、跨辖区的纠纷化解敷衍草率，调解成功率低，仍然存在基础不牢、临时应付、“危机公关”的情况。调解组织的实际效能尚未充分发挥，运行不够规范，工作水平较低，从而影响了“大调解”机制作用的充分显现。

（三）三大调解之间缺乏有效衔接的制度保障。

长期以来，司法调解、人民调解、行政调解各自为政，在调解的工作程序、法律效力、人员流动等方面未能形成有效衔接，这种现状使得调解制度的应有效益无法得到充分发挥。诸如资源权属、拆迁安置引发的社会矛盾，单一的人民调解已无法胜任时代的要求。而行政调解由于调解对象的局限性、效力不具有强制性，所发挥的作用也很不理想。司法调解因具有严格程序和较高的成本，大量的民间纠纷处于法院的管辖之外。因此，有效整合三大调解，改变现状，使之优势互补、形成合力，是当前调解制度创新的迫切要求④。

二、对构建矛盾纠纷大调解格局的建议

构建社会主义和谐社会需要树立和谐的纠纷处理理念，和谐理念要求我们在认识和处理各种矛盾时，以实现社会和谐发展为根本目标，尽可能采用和谐方式和手段。基于此，我对如何构建矛盾纠纷大调解格局提出以下几点建议：

以立法方式提升调解以及其他非诉讼纠纷解决方式的法律地位，将现行的大调解做法制度化。通过立法明确各类调解的地位和作用，保障大调解的合法性和正当性，从而打消当事人的顾虑，倡导和支持当事人通过调解与协商解决纠纷。

强化思想认识和工作体制机制创新。进一步加强“大调解”工作体系建设，坚持以“大调解”促进大和谐，推动大发展。建立健全涉及土地征用、房屋拆迁、劳动争议、教育医疗、食品药品安全、交通事故等行业性、专业性、区域性调解组织，扩展人民调解的覆盖面。加强对矛盾纠纷排查调处工作的协调指导。通过督促抓好预防、排查、调处、信息报送、定期分析、信息报送、应急处置、挂牌督办、联调、督导检查、保障等机制的落实，进一步加大预防、化解矛盾纠纷工作的指导协调督促力度，切实形成各部门齐抓共管、多种化解手段并用、四大调解良性互动、全社会共同参与的“大调解”工作格局。

整合各方资源，加强协调机制，改变多头管理的局面。建立操作性强的“四调对接”机制。在诉调对接机制上，要着力加强法院在调解业务指导、做好调解员培训、有序进行民事案件委托调解等方面的工作；在公调对接机制上，重点发挥公安机关在稳控群体性、突发性事件、可能引起民转刑等激化事件上的作用；在纪调对接机制上，发挥纪委在督查、督办中纪律追究上的权威作用，对在大调解工作中失职、渎职产生严重后果的单位和部门责任人追究责任；在访调对接机制上，建议由上级部门协调，统一模式，建立一个综合性便民纠纷调处服务中心，以避免职能交叉，提高化解纠纷的综合能力和效率。制度建设是否合理和完备是决定一项工作是否具有持久生命力和长效性的关键因素。强化隐患排查，完善预警机制⑤。

在大调解架构下，应给当事人保留一个最终寻求司法救济的权利和机会，使司法权力能对大调解机制的运作产生制衡力量，以充分维护当事人的利益，保证纠纷解决的公正性以及司法的权威性，同时为了充分体现大调解这一非诉讼纠纷解决机制的程序利益，可以针对不同类型的案件分别采取实质审查和程序审查，以此来保证大调解架构下纠纷解决结果的权威性。

三、结语

新形势下，全面构建矛盾纠纷大调解工作格局，是创新人民调解工作机制的重要举措，促进了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接，增强了人民调解工作效果，对深入推进社会矛盾化解、加快和谐社会建设具有重要意义。“工欲善其事，必先利其器”，面对纷繁复杂、内容多样瞬息万变的社会矛盾，我们必须以系统性和前瞻性的思维，创新社会管理，科学打造社会矛盾“大调解”格局。

注释：

①詹明，蒋权.关于构建矛盾纠纷大调解格局的思考［J］.党史文苑:学术版，2010（11）:58-60.

②张金月.妥善化解社会矛盾全力构建和谐社会［C］.北京市法学会行政法学研究会年会暨“行政调解制度的健全与完善”研讨会.2011.

③黄建盛.构建“大调解”工作体系的实践与思考［J］.中国浦东干部学院学报，2011（2）:55-57.

④何兵.和谐社会与纠纷解决机制［M］.北京大学出版社，2007.？

⑤詹明，蒋权.关于构建矛盾纠纷大调解格局的思考［J］.党史文苑:学术版，2010（11）:58-60.

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1671-864X（2016）07-0076-01