舟山群岛新区海洋行政执法体制现状、问题及建议

浙江省舟山市编办

舟山群岛新区作为首个以海洋经济为主题的国家级新区，承担着探索发展海洋经济和创新海洋管理体制的历史使命。推进海洋行政执法体制改革，是深入贯彻党的十八大提出的“海洋强国战略”和十八届三中、四中全会提出的“深化行政执法体制改革”精神的内在要求，是提高海洋海岛开发保护和综合管理能力的必然选择。

一、基本情况

（一）涉海管理单位主要执法力量。舟山现行海洋行政执法体制与我国沿海地区基本一致，属于分散型海洋行政执法体制。舟山市级层面的涉海管理单位及执法力量主要有两类：一类是有执法事项且有执法队伍和执法装备的，如市海洋与渔业局的海洋与渔业执法支队、市港航管理局的港航执法支队；另一类是有执法事项但没有专门海上执法队伍和执法装备的，如市国土资源局的国土资源监察支队、市环保局的环境执法稽查支队、市水利水务围垦局的水政监察支队、市文化广电新闻出版局的文化市场综合执法支队等。部省属在舟海洋执法力量主要有中国海洋局东海分局海监四支队（设有执法基地）、中国海警局浙江省总队二支队二大队、浙江省海洋与渔业执法总队（设有执法基地）、舟山海事局、舟山边防支队、海关舟山缉私分局等。

（二）相关单位涉海管理职责。1、市海洋与渔业局。主要是组织实施全市海域使用、海洋环境保护、海岛开发利用、渔业资源保护、渔港渔船安全等执法检查。

2、市港航管理局。主要是负责全市港口经营、水路运输经营、港口岸线及航道使用的监督检查，实施对涉及航政、运政、港政范围内行政违法违章案件的立案查处等。

3、市国土资源局。主要是负责依法打击非法开采海底矿产资源的行为。

4、市环境保护局。主要是对陆域污染和海岸工程建设项目对海洋污染损害行为的执法检查等。

5、市水利水务围垦局。主要是对未经批准、擅自围垦等违法行为的执法检查。

6、市文化广电新闻出版局。主要是对擅自勘探、发掘等造成水底文物损害行为的执法检查。

7、舟山海事局。主要是承担水上交通安全监督检查和所辖港区内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的执法检查等。

8、舟山边防支队。主要是负责打击海上走私、偷越国（边）境、贩毒贩枪等维护海上治安秩序。

9、海关舟山缉私分局。主要是打击海上走私行为，侦办并查处舟山海域内走私违法案件。

10、省海洋与渔业执法总队。主要是负责相应区域内的渔业安全监管执法、海域使用监管执法、海洋环保执法、水产品质量安全监管执法等。

11、中国海洋局东海分局海监四支队。主要是负责对辖区内侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海域环境与资源，破坏海上设施，扰乱海上秩序等违法违规行为进行调查取证，并按管理权限依法查处。

12、中国海警局浙江省总队二支队二大队。主要是负责对管辖海域进行巡逻检查，实施治安行政管理，打击海上偷渡、走私、贩枪贩毒和海上抢劫等违法犯罪活动。

二、存在问题

（一）海上行政执法机构多但合力不强。目前，从中央到省市县，沿海地区都有相应的海上行政执法队伍，而且多支执法队伍各自为政。如在海洋与渔业管理方面，以舟山为例，国家层面的有国家海洋局东海分局海监四支队、中国海警局浙江省总队二支队二大队（拟计划在舟山设立海警三支队）；地方层面的有省海洋与渔业执法总队、市县（区）级的海洋与渔业执法支队（大队）。此外，还有海事、边防、海关缉私、港航等执法机构。由于条块分割，多支执法队伍各不隶属，分散执法，且没有强有力的统筹协调机制，容易产生多头管理、重复管理，也容易发生“有利的争着要、无利的相互推诿”的现象。

（二）涉海管理职责交叉、权责不明。目前，海洋既作为一个区域由海洋与渔业部门统一管理，又根据行业分工由海事、水利、国土、环保等部门分别对海洋航运、沿海堤防和滩涂、海洋矿产资源、海洋环境保护等实行行业管理，存在一定程度的职责交叉。如在海砂开采整治中，国土部门行使矿产许可执法，海洋部门行使海域使用许可执法，海事部门行使采砂影响航道和运输安全执法。但由于采砂整治情况复杂、难度大，部门相互推诿，即使政府牵头开展的联合执法，效果也不太理想。又如在船舶污染海洋环境管理方面，《海洋环境保护法》规定渔港内的渔船、商船造成的海洋环境污染由渔业行政主管部门负责监管，《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，海事部门负责商港内的非军事船舶造成的环境污染，事实上渔港、商港兼用非常普遍（如沈家门港），其中的船舶污染海洋环境事件管理就存在交叉问题。

（三）海上行政执法投入大但共享性差。由于执法机构自成体系，导致各家热衷于配置自己的队伍、船只等相应设备等，造成了人力、物力、财力的大量浪费。如市与县（区）海洋与渔业局都有自己的执法船队，共有27艘，每年仅正常运行费用就达5千万左右。又如信息平台建设，舟山市港航管理局有AIS船舶动态监控系统、港航指挥中心视频监控系统等多种信息系统，海事、海洋与渔业也都有相关信息平台，但系统之间共享性、兼容性差，行政投入成本高、资源利用率低等问题突出。

三、原因分析

（一）条块分割的海洋执法体制。该体制是在计划经济时期形成的以行业式执法管理为主的执法模式，是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸，导致海上执法机构设置繁多，但同时因缺少综合性、常规性的协调机构和机制，形成了目前“多龙治海”、“群龙无首”的尴尬局面。

（二）法律法规制定的不尽合理。我国涉海方面缺乏综合性的基本法，现有的相关法律法规往往都是“部门法”，是针对单项海洋管理工作制定的，法律之间的系统性、兼容性不强，容易出现相互掐架现象，并导致职责交叉。

四、对策建议

舟山市按照“先易后难、先联合后整合”的思路，于2013年起先行实施了紧密型海洋联合执法工作，为深化海上综合执法体制改革积累了经验。下阶段，将以相对集中行政处罚权、整合规范执法主体、优化执法资源配置为主要内容，推进跨部门、跨领域、跨层级综合行政执法，构建“综合执法+联合执法+指挥平台”三位一体的海上执法体系，切实提高海洋海岛开发保护和综合管理能力。主要工作措施如下：

（一）界定综合执法范围。按照“市属部门涉海执法事项高度集中”和“用车能执法的事项暂不纳入、必须用船的执法事项均纳入”的理念，全面梳理各市属涉海部门的涉海执法事项，确定拟整合的相关涉海行政执法职能，经省政府批准后，形成市属部门涉海执法事项由海洋行政执法局统一执行的综合执法格局。

（二）确定市县执法体制。着眼于行政资源配备最优化、执法工作高效率，又充分考虑基层海洋、渔业等方面管理的实际需求，对市、县（区）的执法体制进行科学论证，明确实行分级执法还是实行一级执法。

（三）完善联合执法机制。根据“市内高度整合，市外紧密联合”的思路，在市内整合海上执法职责的同时，与海事、边防、海警、海关缉私等部省属涉海单位建立紧密型、常态化的海上联合执法机制，共同开展联合巡航、执法管理、抢险救灾、海上安全预警预控、突发事件应急处理等工作。特别要与海警、海事部门加强合作，建议两家单位抽调若干人员派驻到海洋行政执法局，参与日常执法协调，既开展经常性的联合执法，又强化对海上执法工作的保障。

（四）构建执法指挥平台。为建立统一协调、相互协作的海上行政执法协调机制，建立由市政府分管领导为召集人、相关部门参与的海洋行政执法工作联席会议制度，统一协调涉及海上的、需多部门参与的执法及相关管理活动，督促、检查涉海管理部门依法履行有关执法职责。联席会议日常事务由市海洋综合执法局负责，具体承担海上执法、相关突发事件的协调工作，审定海上联合执法行动方案。

（五）健全协作配合制度。参照陆上综合行政执法工作机制，明晰海洋行政执法局与相关业务部门的职责边界，加强统一领导与协调配合，特别要完善信息沟通和业务培训制度，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。同时，争取相关业务部门共同帮助解决海洋综合执法装备、执法证件、执法文书及流程等统一规范问题。

（六）相关建议要求。开展海洋综合执法工作对推进完善海陆联动的综合行政执法改革工作，具有重要意义。因此，希望得到浙江省政府的大力支持，争取舟山成为沿海地级市海洋综合行政执法改革试点，在整合市内涉海单位行政执法职责的同时，将省海洋与渔业、海事、海警、边防等相关部门的行政执法职能下放给地方，充分整合海上行政执法职能，实现海洋综合执法部门一家执法的大综合执法格局，为地方全面推进海洋执法体制改革积累经验。

关键词：海洋 行政执法 体制改革