“动力—行为—保障”视阈下的公共文化服务网络治理机制*

罗云川，阮平南

“动力
—行为—保障”视阈下的公共文化服务网络治理机制*

罗云川，阮平南

摘要文章分析公共文化服务多元主体的动力因素、行为要素和保障要素，其中行为要素包括协同和共享，保障要素包括契约、激励、评估和信息平台。在此基础上，对公共文化服务网络治理的“动力—行为—保障”作用机制进行探讨。

关键词公共文化服务网络治理治理治理机制

引用本文格式罗云川，阮平南.“动力—行为—保障”视阈下的公共文化服务网络治理机制[J].图书馆论坛，2016（5）：55-62.

0　引言

公共文化服务体系自2005年党的十六届五中全会首次提出以来，迄今10年，取得了长足进步，经费投入不断加大，图书馆、文化馆(群众艺术馆)、博物馆、美术馆、街道(社区)文化活动中心、乡镇综合文化站、文化广场、文化公园等公共文化基础设施得到改善，一批公共文化服务项目受到社会欢迎。与此同时，公共文化服务存在的不足也日益凸显。比如，一些公共文化设施盲目追求“高大上”，设施布局、功能设置不合理，造成“曲高和寡”；各部门推动的公共文化服务项目交叉重复，一些项目内容与社会公众的实际需求脱节，造成重复建设、资金浪费；公共文化服务的运行组织面临资源、人力、资金等制约，质量难以保证；网络时代背景下，公共文化的传统服务方式滞后，在网络新媒体阵地上的传播力与影响力不足；大量民间具有公共文化特征的活动没有纳入公共文化服务体系。这些问题体

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标。公共文化服务作为由政府主导的，旨在保障公民基本文化权利的一项国家基本公共服务，推进其治理体系和治理能力的现代化是题中应有之义。根据治理理论主要创始人罗西瑙的定义[1]，治理是指一种共同目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且也不一定需要强力克服挑战而使别人服从。根据众多学者对治理的研究，治理的核心思想主要包括：一是治理强调多元主体相对平等的参与；二是治理的规则体系是由参与各方在信任的基础上，通过协调而建立并自觉遵循，并非靠强制使他人服从；三是治理强调目标的一致性和有效达成。在治理理论基础上发展起来的网络治理，即应用数字网络技术、多元主体以网络化组织形态开展沟通与协调，从而达成一致目标的模式，正成为当前最具现实意义、操作性强的治理模式。从治理理论和网络治理模式出发，公共文化服务存在的诸多问题便有了解决的思路：公共文化服务的供给主体由政府及其所辖的公益性文化事业单位“一元制”转向政府、企业、社会组织、社会公民共同参与的“多元化”，将多元主体引入公共文化服务的项目策划、活动开展、资源共享、绩效评估等各环节，通过治理机制加以引导和保障，使公共文化服务更加有效的达成运行目标。为此，本文以多元主体参与公共文化服务为结构基础，对公共文化服务的网络治理机制进行分析，以为“十三五”时期我国公共文化服务体系的治理研究与实践提供参考。

1　公共文化服务网络治理的动力因素

动力因素是治理机制发生作用的内在原因。在公共文化服务网络中，一个主体之所以加入网络与其他节点发生关系、开展合作，是因为该主体预期能够通过网络满足其某一方面的愿望，即网络有助于实现该主体某一方面的动机。同时，参与网络需要做出贡献，也需要接受相关规则和约束，一个主体要衡量其参与网络所获得的收获与做出的贡献、付出的代价之间孰多孰少。经过反复验证或通过其他类似主体的实践验证之后，对加入或不加入、合作或不合作、建立紧密关系还是保持松散关系等问题，各参与主体会做出对自身有利的选择。下面分析公共文化服务网络中各主体的主要动力因素。

(1)政府及公益性文化事业单位。在资金方面，通过网络化协作，可以吸纳社会资金用于公共文化服务，以弥补资金上的不足；在公共文化产品方面，可以通过社会力量参与资源共享，增加服务产品；在公共文化服务组织方面，通过与其他主体协同合作，可以增加人员、提高服务的响应及时率，进而提高社会公众的参与度和满意度；在行政体制下，更好地完成上级交派的任务、获得上级部门和领导的肯定亦是重要的动力因素。为简化表述，本文后续部分将政府及公益性文化事业单位统称为“政府”。

(2)企业。企业通过积极参与公共文化服务，可以提升自身的品牌知名度和美誉度；扩大直接用户群体，培养潜在客户；通过与多元主体合作，可扩大关系网络，获取更多对企业发展有利的资源；通过与政府签订合作合同，可以直接获得提供产品或服务的经营收入；参与公共文化服务可以体现企业的社会责任，有可能获得一定的政策扶持。

(3)社会组织。社会组织积极参与公共文化服务，可以增加其合法性和社会知晓度，获得更多参与公共服务的机会，体现社会组织的公共价值；通过协同合作，提升组织的专业水平，吸纳更多人才，发展壮大组织；可以通过提供专业服务或产品，获得合同收入或政府补贴。

(4)公民。公民个人通过积极参与公共文化服务，能够提升知识技能、文化艺术素养；年轻的志愿者参与公共文化服务能助其成长，而一些学校也有对学生的社会实践要求；有些公民参与公共服务可以满足其个人的兴趣爱好、体现个人价值；有些公民通过参与公共文化服务活动交到更多朋友，很多老年人以志愿者身份积极参与公共文化服务的目的是交朋友、发挥余热；公民参与公共文化服务可获得政府的补贴奖励，虽然不多，但对一些公民而言也是促进其参与的动力因素。

2　公共文化服务网络治理的行为要素

行为是指多元主体在公共文化服务网络实践中的交互方式及过程。在公共文化服务网络中，多元主体主要有两类行为：一是在完成某一项公共文化服务任务或开展一项公共文化服务活动时，各主体相互配合、协同实现目标的行为，本文称为“协同行为”；二是围绕文化资源，各主体贡献、传播、使用和评价文化资源等行为，本文称为“共享行为”。协同与共享二者各有侧重，并存在一定的交叉。协同通常是多元主体按照一定的次序、分工协作完成某一任务，协同强调过程层面，而共享更强调结果层面。资源共享往往需要多元主体的协同合作才能实现，而许多协同行为的主要目的正是共享资源。

2.1协同

所谓协同，按照哈肯的观点，就是系统中诸多子系统的相互协调、合作或同步的联合作用、集体行为，是系统整体性、相关性的内在表现[2]。在公共文化服务网络治理模式下，政府不再是唯一的权力所有者、发号施令方，权力和责任由政府一方转向政府与社会各方共同分享、共同承担。在这种情况下，多元主体的协同不只是某一环节、某一阶段的事情，而是覆盖项目策划、资金筹集、人员组织、活动开展、结果评估等各环节，社会公众的知情权、表达权、选择权，甚至一些环节的决策权应得到充分彰显。在具体公共文化服务活动的协同中，根据政府在协同中所处位置的不同，可以分为政府牵头型、政府参与型和自组织型三种协同类型。

(1)政府牵头型。政府居于网络的核心位置，利用其自身权威、独占性资源和公正公立形象，将不同的参与主体集结在一起，协调他们之间的活动，处理彼此之间的争端。这种类型可见于政府主办的大型公共文化活动，如文化部每三年举办一次的全国“群星奖”群众文化艺术作品大赛，各地方政府为在激烈的大赛中获得奖项，会组织发动社会各方力量参与文化艺术作品的创作、改编、排练，并组织队伍参赛。

(2)政府参与型。某一非政府主体居于核心位置，对项目进行总体策划实施，与各方主体通过谈判达成合作共识，并以契约形式进行明确，政府居于非核心节点位置，但属于“特殊的非核心节点”，主要利用自身的影响力，就公共文化服务项目的某一环节或某一资源进行协调，以打通瓶颈，促成各参与主体的合作，协调并跟踪合作进展。比如，某一社会团体牵头举办全民阅读服务活动，政府出面协调其他有关文化单位参与。在网络治理模式下，政府未来将更多地扮演该类型角色。

(3)自组织型。主要指民间自发组织的各类群众文化活动、民间团体自办的具有公共文化服务性质的项目。在传统模式下，这些组织和活动并未纳入公共文化服务体系之中；在网络治理模式下，这些组织和活动应纳入进来，但政府不应过多干预，而是保持“一臂之距”，通过提供政策支持、资源支持和影响力支持等方式，与这些自组织类型的主体建立弱联接，并加以规范和引导，使这些组织和服务活动在公共文化服务总体目标和规制下健康发展。这类组织或活动的典型是广场舞、京剧票友会等。表1给出了三种类型协同的特征。

表1　公共文化服务多元主体协同类型

2.2共享

享受人类文化发展成果是公民的文化权利[3]，是开展公共文化服务的根本目的之一。在网络治理模式下，文化资源的供给主体应由政府及其所辖公益性文化事业单位的“一元制”转向政府、企业、社会组织、社会公民共同参与的“多元化”，通过网络信息平台，将公众的参与引入资源创造、资源选择、资源传播、资源利用评估等各环节，政府从一线的提供者后撤一步，重点承担协调、跟踪、规范、引导的职责，并强化以服务绩效为导向的评估激励措施，从而提升公共文化资源的共享能力、共享服务的有效性。促进共享要素的作用发挥可从五方面入手。

(1)建立文化资源产品目录体系，供公众了解和选择。通过网络平台的调度管理，所选择的文化资源在版权许可的条件下可直接点击收看和下载，据此目录服务系统能对各类文化资源的受欢迎程度进行统计分析，形成受欢迎资源目录、推荐资源目录等。

(2)拓宽资源供给渠道，资源供给由单向度改为多向度。构建由多元主体参与互动的文化资源共享网络平台，各主体既是资源的提供方，也是资源的接收方。

(3)将社会公众引入资源评估体系。将文化资源的需求采集、资源使用环节引入社会公众评估，并将其作为政府采购资源的主要依据。

(4)强化激励措施。资金的使用从关注“建”的环节转向关注“用”的环节，对政府财政资金以及多元主体投入的资金应在使用方面予以激励设计。比如，通过积分卡的方式，当贡献资源和参与公共文化有关活动使积分达到一定数值时，可以赠送文艺演出、电影票等。

(5)加强公共文化资源共享各环节的衔接。资源发现、资源选择、资源应用、跟踪评估、效果激励五个环节应彼此关联、形成环路，如图1所示。

3　公共文化服务网络治理的保障要素

保障是指为达成公共文化服务治理目标，对多元主体的行为进行引导和约束的制度、规则、约定。在公共文化服务网络中，保障要素主要包括契约、评估、激励和信息平台四方面。

图1　公共文化资源共享五个环节的衔接流转

3.1契约

信任是网络治理的基础要素。在现实环境下，信任需要有承诺化的载体和规范化的体现，那便是契约。一方面，在目前中国行政体制下，按程序、符合“规矩”是政府工作的基本要求，网络治理需要政府为主导的推动，政府无法靠单纯的信任推动网络治理格局的形成；另一方面，在当前中国社会环境下，“信任危机”普遍存在，网络治理需要多元主体参与，靠抽象的信任无法形成约束力，必然会带来整个网络的运行风险。信任与契约相辅相成，如果没有基本的信任，不会形成契约，而契约的达成会加强各合作方的信任。在公共文化服务网络治理中，契约主要包括三个层面，如图2所示。

(1)精神层面。参与公共文化服务各主体在价值追求方面的共识与约定体现的是对公共责任、公共精神的追求和承诺；在具体形式上，有公约、共识、宣言等，也包含参与公共服务各方自身带有的隐含性契约。2008年10月中国图书馆学会发布《图书馆服务宣言》，该宣言是图书馆领域主要单位经协商后共同达成的图书馆服务方面的理念、原则与价值追求。

图2　公共文化服务网络治理中契约的三个构成层面

(2)行为层面。参与公共文化服务各主体在行为操守方面的约定与承诺，在形式上包括行为准则、规章制度、程序规范、职业道德等。行为层面的契约具有一定的强制力，在契约形成过程中，应是各参与主体在平等协商的条件下达成的共识，并应明确违反约定的惩罚性措施。

(3)分配层面。参与某一项具体公共文化服务的有关主体在合作中责权利的界定和分配的共识与约定，属于具有较强约束力的正式书面契约。跨区域主体间的区域合作协议、合作备忘录以及政府与企业、社会组织签订的战略合作协议等属于此范畴。各主体间签订的合作合同是具有法律效力的契约文本，对相关方的权利、义务以及利益分配予以明确和法律性保障。

3.2评估

评估应是一个多主体参与、多方位开展、涉及全过程执行的网络治理机制要素。多主体参与体现公共文化服务的公平性与公正性，多方位开展保证评估结果的客观性与全面性，全过程执行保障公共文化服务过程的合规性与有效性。公共文化服务评估主要包括五种类型。

(1)决策性评估。即判断一件事情做还是不做，或者以哪种方式做的评估。例如，政府制定年度公共文化服务计划或者策划一个公共文化服务项目，可以采用网络征集意见的方式，广泛听取社会各方意见，作为决策依据；也可以采取听证会的方式，邀请有关专家、社会代表参加，征求意见。

(2)过程性评估。这是判断一个公共文化服务项目或活动在执行过程中是否按照既定目标开展，或在执行过程中哪些环节开展得较好、哪些环节需进一步优化改进，以保证项目如期推进，如项目各阶段的里程碑评估、项目执行中社会公众参与度评估、项目经费支出评估、数字资源利用率评估。

(3)结果性评估。这是对某一公共文化服务项目或活动结束后进行的总结评估。一方面可以对项目成效进行总体判断，分析项目的成败得失；另一方面能够对不同区域的项目或活动开展情况进行评估比较。

(4)风险评估。如合作主体风险评估、项目资金风险评估、项目执行合规性风险评估、服务有效性风险评估等。应在网络治理各环节对风险点进行评估跟踪，出现风险苗头时应及时采取措施以制止风险的蔓延。

(5)综合评估。用于对一个区域内的公共文化服务网络治理整体水平进行判断，识别出优势要素及不足，亦可对不同区域的公共文化服务网络治理水平进行比较分析。

3.3激励

激励就是找到人们的“痛点”，并让人们为了消除“痛点”而努力的过程，其核心是满足行动者的需要[4]，包含正向激励(鼓励和奖励)和负向激励(约束和惩罚)两个方面。公共文化服务网络可通过表彰、网络宣传、资金补助、政策优惠等方式，调动多元主体参与积极性，并对作出成绩的主体进行正向激励；亦可通过舆论谴责、资金处罚、责令退出等方式，对未达到行动预期和违反约定的主体进行负向激励。

在公共文化服务网络治理中，多元主体的利益诉求不同，“痛点”不同，因此激励的措施因主体需求不同而各异。激励措施包括三种。

(1)声誉激励。对做出较大贡献的参与企业、社会组织和公民予以表彰、宣传和倡导。比如，通过颁发“优秀志愿者”“捐赠证书”等方式向参与者提供书面荣誉证明，或通过网络进行“最具社会责任感”企业评选、最佳社会组织评选、优秀志愿者风采展示等，形成舆论倡导氛围，使参与公共文化服务的组织或个人感受到荣誉和自豪。

(2)积分制激励。对热心参与公共文化服务的公民或组织，给予积分奖励。积分不可以兑换现金，但可以用于消费文化类产品，如可以用积分换购书籍、看戏、看电影。

(3)与服务绩效挂钩的资金激励。建立与公共文化服务人次、服务满意度等指标关联的资金激励模式，以引导公共文化产品提供者将工作重点聚焦于服务质量与实际效果。

3.4信息平台

多元主体的信息交流与协作、社会公众的参与和评估、文化资源的共享与服务都离不开网络信息平台的支撑和应用。从发展角度看，网络化的服务与治理是未来公共文化服务体系建设的主要方向，网络应是公共文化服务未来的主阵地，将传统线下服务转移到互联网线上服务，实现线上服务与线下体验的互相促进(即O2O)，以充分挖掘和发挥公共文化人力、资源、资金、设备的协同和共享优势。网络治理模式下的信息平台应发挥四大支撑作用。

(1)多元主体的网络协同。政府、企业、社会组织和公民个体能够通过网络，协同开展公共文化服务项目和活动。

(2)开放互动的资源共享。各主体既能通过信息平台获取所需的文化资源，也能够上传自有文化资源，基于审核策略和版权规则，实现文化资源的全社会共建共享。

(3)大数据评估分析。公共文化服务满意度、文化资源使用情况、群体文化偏好、地域文化热点等可通过信息平台的大数据进行评估分析，据此采取针对性的策略，改善公共文化服务质量。

(4)网络平台上的契约与激励。通过网络，可以宣传倡导公共精神、社会责任，可以由某一主体发起某一项公共文化服务公约、行为规范的提议，支持者通过点赞或者同意加入遵守公约的团体，亦可通过网络平台实现招投标、合同签订、执行跟踪等。此外，信息平台可通过积分卡功能实现文化资源交换和积分激励。

4　公共文化服务网络治理的“动力—行为—保障”作用机制分析

前述对公共文化服务网络治理中多元主体动力因素、行为要素、保障要素进行了探讨。笔者认为，在网络治理模式下，公共文化服务即是多元主体基于各自的动力因素参与其中，围绕某一任务进行行为互动，在保障要素的引导和约束下达成目标或未达成目标的过程；而治理机制则是基于对公共文化服务中多元主体动力因素的分析和把握，通过对行为要素和保障要素的调节，使多元主体的交互作用与公共文化服务目标保持一致，避免各主体在协作中因各自动机的分歧而导致网络整体运转失灵或偏离方向的规制体现。在治理机制中，协同、共享、契约、评估、激励、信息平台构成六大治理要素，其中协同要素重点关注多元主体在公共文化服务活动中的交互行为；共享要素重点关注各主体对于公共文化资源的贡献与使用行为；契约要素重在解决信任问题；评估要素重在解决文化服务是否符合标准的问题；激励要素重在解决文化服务导向问题；而信息平台则重在解决网络治理的数字化支撑问题。治理机制有效发挥作用，则公共文化服务网络治理的结果能够达成网络治理目标，反之则导致目标未达成、甚至发生网络解体。图3所示为公共文化服务网络治理的“动力—行为—保障”机制作用过程。

在公共文化服务具体实践中，应对各主体的动力因素进行具体分析，识别影响合作达成的主要因素，进而通过有针对性地强化治理要素，调节各主体与动力因素相关的预期收益，引导各主体协同合作、达成治理目标的行为，约束可能带来合作风险、偏离治理目标的行为。表2列出了公共文化服务网络中各主体的主要动力因素、动力因素对应的收益指标以及发挥主要作用的治理要素。需要说明的是，动力因素因时、因地、因项目、因人而异，这里无法一一涵盖，有些动力因素相对应的收益可以通过量化指标进行衡量，有些则是定性的，难以准确测量，如“任务完成好，上级肯定”“获得政策倾斜”“获得个人成长”。本文尽可能提出其量化指标，以为后续的研究提供参考。

图3　公共文化服务网络治理的“动力——行为——保障”作用机制

表2　公共文化服务网络各主体动力因素及其对应的收益指标和治理要素

5　结语

从组织角度看，公共文化服务治理体系和治理能力的现代化过程是一个从传统管理模式向现代网络治理模式转换的重构过程。在这一转换重构过程中，公共文化服务的主体将由过去的政府“一元制”转变为政府、企业、社会组织、公民共同参与的“多元化”。在多元化结构基础上，治理机制应从“动力—行为—保障”三个维度出发，考量多元主体的动力因素，发挥行为要素和保障要素的治理作用，从而促进多元主体的合作、规避合作风险，使网络整体运行朝达成公共文化服务网络治理目标的方向发展。

参考文献

[1]詹姆斯·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，等，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[2]吴桐.自组织方法论研究[M].北京：清华大学出版社，2001.

[3]陈威.公共文化服务体系研究[M].深圳：深圳报业集团出版社，2006.

[4]任剑涛.在正式制度激励与非正式制度激励之间—国家治理的激励机制分析[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2012（3）：140-147.

*本文系国家社会科学基金艺术学项目“国家基本公共文化服务标准体系建设研究”（项目编号：14AH009）研究成果之一现的是社会快速变革、公众需求多样化背景下，公共文化服务在结构、机制上的不适应。

作者简介罗云川，北京工业大学经济与管理学院2009级博士生，文化部全国公共文化发展中心主任助理；阮平南，教授，博士生导师，北京工业大学图书馆馆长。

收稿日期2016-01-26

Governance Mechanism of Public Cultural Service Network from the Perspective of“Motivation-Behavior-Support”

LUOYun-chuan，RUANPing-nan

AbstractThis article analyzes the motivation，behavior and supporting elements of public cultural service. Behavior element includes collaboration and sharing，while security involves with contract，incentive，evaluation and information platform.Then the“motivation-behavior-supporting”governance mechanism of public cultural service network is discussed.

Keywordspublic culture service；network governance；governance；governance mechanism