公路行业资金内部控制研究——基于新预算法视角

陕西省公路局资金管理处　　雷增弟　　西安工程大学管理学院　　王小红



公路行业资金内部控制研究
——基于新预算法视角

陕西省公路局资金管理处雷增弟西安工程大学管理学院王小红

摘要：资金作为公路行业各项经济活动的重要保障，主要包括公路建设、养护和管理资金，其具有控制风险高以及流动性强等特性。本文在研究公路行业资金内部控制内容和业务流程的基础上，分析了公路行业资金内部控制的主要内容，即预算资金、经营收支资金和专项资金，探讨了三项资金内部控制中存在的问题，而后针对新预算法对公路行业资金内部控制的影响，从加强公路行业资金内部控制的预算收入的管理、公路行业资金内部控制的预算支出的管理、资金审计的风险控制点的描述和资金审计风险控制的指标体系的构建四个方面，提出加强公路行业资金内部控制的措施。

关键词：公路行业资金内部控制新预算法

资金是公路行业各项经济活动的重要保障，其主要包括公路建设、养护和管理资金，具有控制风险高以及流动性强等特性，所以研究公路行业资金内部控制，加强资金的管理工作，对保证公路行业资金的安全、提高资金的使用效率、促进养建管事业的顺利进行都有着十分重要的意义。而我国新预算法于2014年8月31日正式公布，预示的新的预算管理体制的重大改革正式开始。因新预算法刚刚颁布，国内外关于新预算法对公路行业资金内部控制影响研究目前还暂属空白。公路行业作为国家重点关注的行业，其未来的资金内部控制方面必然会受到这次新预算法管理的影响。因此，研究新预算法对公路行业资金内部控制的影响，加强资金的管理工作，对保证公路行业资金的安全、提高资金的使用效率、促进养建管事业的顺利进行都有着十分重要的意义。

一、公路行业资金内部控制内容及各环节业务流程

公路行业其主要管理机构为事业单位，从事干线公路养护管理、路网改造、路政执法、监管农村公路的养建管理等工作，不以盈利为目的，承担一定的社会管理职能和责任，同时内部组织机构有其自身特点，业务涉及范围较广，资金活动频繁，监管较为困难。因此，根据公路行业的特点，可以总结出公路行业资金管理主要包括预算资金、经营收支资金、专项资金等三个方面。

（一）预算资金内部控制主要内容及业务流程

（1）预算资金内部控制的主要内容。

第一，建立全面预算管理体系。财务部门通过建立预算管理体系明确预算编制、审批、执行、分析、考核等各部门各环节的职责任务、工作程序和具体要求。

第二，制定预算管理办法。通过制定单位预算管理办法规范每年度经费支出的人均额度和总额，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等控制标准，规范各项支出的范围和审批流程。

（2）业务流程。预算资金的来源主要有三个渠道：一是上级机关预算安排拨入；二是同级财政预算安排拨入；三是机关自我筹集资金收入。机关经费支付流程如图1所示：

图1　机关经费支付流程

（二）经营收支内部控制主要内容及业务流程

（1）经营收支内部控制主要内容。

第一，经营收入：是指公路养护事业单位在专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。经营收入分为主营经营收入、其他经营收入，主要核算对外承建工程、对外销售商品物资或对外提供劳务、机械作业和机械租赁等所取得的收入。

公路行业在收入要素核算项目上几乎与事业单位收入无差异，除受两则，即事业单位会计准则和事业单位财务规则的制约外，还要执行事业单位会计制度的规定。但在具体的内容上还要体现公路行业的特殊性。

公路行业会计核算一般采用收付实现制，但适合采用权责发生制的经营性收支业务及其他业务核算应采用权责发生制，其经营收入可以在提供劳务或发出商品时，同时收取收讫价款或取得收取价款的凭据时予以确认；对于长期项目的收入，应当根据年度完成进度予以合理确认；应该明确的是公路行业的经营活动并非都要进行成本核算的，有些只须核算经营收支，凡不实行内部成本核算的项目，该项目所发生的全部费用，直接列入该项目的“经营支出”。

第二，经营支出：是指公路养护事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出，包括人员支出、日常公用支出、对个人和家庭补助支出、固定资产购建和大修理支出等，各项经营支出的内容比照事业支出。

公路行业经营支出主要包括在专业业务及其辅助活动之外的对外承建工程、开展有偿服务及销售产品等业务发生的支出。公路行业存在工程类经营业务和产品（商品、劳务）类经营业务，与一般事业单位经营业务不完全相同。

《公路行业会计核算办法》对公路行业经营支出有关成本项目管理应区分两类设置管理：承包工程经营支出，比照工程成本项目设置方式可设置人工费、材料费、机械使用费、其他直接费、间接费用；非承包工程经营支出，见《公路行业会计核算办法》“经营支出”科目使用说明。可比照《国家预算收支科目》规定的事业支出“款”、“项”、“目”级科目设置。设基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、公务费、设备购置费、修缮费、业务费、招待费、其他费。这样既可与一般事业单位经营支出项目区分保持一致，便于“经营支出明细表”对外编报以及与一般事业单位这方面的报表衔接；又可方便工程成本明细核算、比较分析及披露的需要。

（2）业务流程。经济合同管理流程如图2所示。

（三）专项资金内部控制内容及业务流程

（1）专项资金内部控制内容。公路管理部门的专项资金，是国家或有关部门或上级部门拨付给公路管理局的具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。目前公路行业对专项资金的管理尚未建立明确的制度或办法。近年来，随着公路行业和信息化技术的发展，必然要求公路行业在专项资金的管理上要实现信息化，这必然会增加信息化的费用。这样对未来公路行业专项资金的预算管理更具重要性。

（2）业务流程。专项资金通过立项申请、立项评审、签订合同、支付经费和收款回单等流程后，进而主要需要控制专项资金的报销流程。专项资金的报销流程如图3所示：

二、公路行业资金内部控制存在的问题

图2　经济合同管理流程

图3　专项资金报销流程

（一）预算资金内部控制现状及存在问题近年来，陕西省公路行业在内控制度建设方面做了大量工作，特别是资金管理方面，为了适应公共财政体制深化改革和行业改革发展的要求，2014年4月制定了《陕西省公路养护事业单位财务管理办法》和《陕西省公路养护事业单位会计核算办法》，为进一步加强资金管理，提高资金使用效益提供了制度保障。但是与行业快速发展的需求相比，内部控制意识较弱，审计监督严重滞后，尚未建立有效的机关资金内部审计检查、评价、监督机制。目前机关内部虽然初步建立了预算控制流程，但在实际执行中还普遍存在着各环节衔接度较差的现象。主要表现在以下几点：

（1）内部控制制度不够完善。资金审批权限、审批程序、审批人员的责任规定不够明细；资产管理制度不够详细，资产更新使用年限不明确，资产购置随意性大，资产不定期清查，损毁不及时处理，造成资产帐实不符；未建立严格的预算控制制度；部分费用开支定额标准不够明确，开支随意性大；尚未建立规范的内部审计制度。出现问题不能及时发现，及时纠正处理。

（2）预算编制内容不够明细。预算编制方法单一、预算编制内容不够明细。

（3）预算执行不力。部分单位没有按有关规定进行处理，清理结算等，导致不能及时掌握预算执行情况；预算执行效率不高，或者执行进度与时间进度不匹配，影响资金的使用质量，不能充分发挥资金的效用。

（4）预算监督不力。单位内部缺少对预算进行全过程、全方位监管的机构。有些虽然设立了相应部门，但其对于整个预算过程的检查频率和深度不能与机关预算管理的要求相适应，检查方式多为专项检查，缺乏系统、动态、连续的监督管理。

（5）预算考评不够科学。机关预算考核意识相对薄弱，考核指标不明确，资源利用效率低。由于没有实行预算执行的激励机制和责任追究机制，没有将预算执行情况与员工的绩效挂钩，预算执行缺乏应有的约束力，预算执行过程中资金使用效率低，浪费现象严重。此外，尽管在内部建立有预算制度，同时也编制了不同类型的预算，但预算在实际中并没有完全得到很好的执行，预算指标被突破的现象时有发生。

（二）经营收支资金内部控制存在的问题目前公路行业在《陕西省公路养护事业单位财务管理办法》和《陕西省公路养护事业单位会计核算办法》中对经营收支财务管理和会计核算有具体的要求，为经营收支内部控制提供了制度保障，但由于缺少系统的审计评价指标，资金审计对风险控制也存在滞后和预警作用发挥不力的问题。

（三）专项资金内部控制存在的问题目前公路行业对专项资金的管理尚未建立明确的制度或办法，专项资金的费用由各部门按规定编制申请立项，经上级单位审批后组织实施，按照合同要求拨付资金。由于以前专项资金量相对较少，资金审计也未涉及这部分内容。近年来随着事业单位不断加强预算管理及信息化建设步伐的加快，专项资金中特别是信息化费用大幅度增加，因此建立专项资金风险控制体系十分必要。

三、新预算法对公路行业资金内部控制的影响

（一）新预算法对公路行业资金内部控制的有利影响新预算法直接触动的是中央和地方的利益，也就是说随着新预算法在2015年的实施，将对公路行业资金内部控制带来重要的影响。

（1）对公路行业资金预算收入管理规范化影响。新预算法实施后，将对公路行业每项资金的预算收入产生很大影响，要求预算收入的列示更加明细化和规划化。以陕西省交通运输厅2011-2013年预算收入资金为例，陕西省交通运输厅2011年收入预算141亿元，2012年收入预算为171亿元（其中：厅机关289382.94万元，所属5个事业单位1415987.90万元）；2013年收入预算为145亿元（其中：厅机关2774.03万元，所属6个厅属单位1446142.11万元）。相比上年预算收入1705370.84万元减少256454.70万元。从上面可以看出，每年的预算收入不够明细化，而且新预算法实施之后，将会使得公路行业资金预算必须经过人大审核后才能对外进行公开，充分规范公路行业的资金预算管理。

（2）对公路行业资金预算支出管理规范化影响。对于公路行业的机关资金、经营收支资金和专项资金三个方面，新预算要求所有的支出应该列出至少三级明细，而且针对公路建设项目资金和专项资金更加要求必须实行严格的专款专用的原则，不得改变资金的原有用途，若改变资金用途则严格按照国际标准的降级、撤职、开除和刑事处分来进行处罚。在以往的预算中，均没有执行很好的预算编制、预算执行、预算考评等制度，导致资金预算管理从刚开始就不够科学。仍然以陕西省交通厅为例，2012-2013年资金预算支出如表1所示。

表1　2012-2013年资金预算支出表　　单位：万元

从表1可以看出，虽然支出项目按照对公路事业单位的要求进行了列示，但是未来新预算法实施后，对于其资金预算支出的具体项目支出，必须加以详细说明。

（二）新预算法对公路行业资金内部控制的限制性影响

（1）对公路行业预算外资金管理的影响。新预算法将严格限制公路类的国有企业对预算外资金的管理，要求公路行业的所有预算外资金收入全部纳入预算当中，而不能游离在预算之外。公路行业中可能涉及的土地转让费用、国有资本运营收益和超限检测的事业型收费必须列入预算，不得预留在公路行业当中，避免发生腐败现象和形成小金库现象。通过前面分析公路行业三项资金内部控制中存在的问题，不难看出，无论是对机关资金的资金预算、经营收支资金预算，还是专项资金的预算都需要进行科学的预算前的论证、严格的预算执行过程和科学的预算监督过程。新预算法给公路行业带来的限制性影响中，其中不得不体现在外部监督上面。新预算法将影响所有的公路行业的预算收入和预算支出，必须接受上级对下级的监督和社会各界对其的外部监督，这样才能保证公路行业所有的预算资金（包括预算外资金）都能为我国公路建设发挥重大的作用。

（2）对公路行业预算资金使用的影响。新预算法要求公路行业的每一笔预算支出必须经过合理的论证，尤其坚持专款专用的原则进行使用。也就是说原预算中申请支出在A项目上，不得转移支付其他项目支出。而且新预算法要求对预算内资金的使用需要责任人签字确认即可，但是对预算外资金必须集体决策，对超过预算的资金（即从未预算过的资金）支出将严格限制使用。新预算法将对除中央政府和地方政府支出影响外，还会对影响公路行业的每项支出设置严格的标准。将来对公路行业中的如其他支出项目，要求必须列示出三级以上的明细，以明确是机关资金支出、经营资金支出还是专项资金支出，而且针对专项资金必须单独设账、单独核算和单独报账。从而充分保障公路行业的资金使用的科学性和规范性。构建科学完备的资金管理体系，才能堵塞漏洞，消除隐患，最有效的促进资金健康运行，实现管理目标，保证可持续发展。

四、公路行业资金内部控制完善措施

（一）加强公路行业资金内部控制预算收入的管理 由于公路行业的资金预算收入受到新预算法的重要影响，预算收入需要细化。因此，对于机关资金、经营收支资金和专项资金必须严格制定详细的预算收入计划，未来公路行业的资金收入预算与其他事业单位一样，必须经过人大的审议通过后才能够执行。这也充分符合了国家新预算法的要求，达到资金预算的全面性和透明性。

（二）加强公路行业资金内部控制预算支出的管理公路行业的资金内部控制中资金的预算支出是非常重要的一个方面。以往出现的公路行业资金支出没有按照原定用途执行的问题。新的预算法颁布之后，对公路行业资金预算支出的内部控制提出了新的要求。对于资金的预算支出必须将支出更加明晰化和具体化，关于每一项支出必须列明未来将如何具体支出，在将来的支出中绝不允许随意改变资金预算支出的用途，必须分别按照机关资金、经营收支资金和专项资金等三个方面分别予以支出。若没有按照规定用途进行支出的，将严格按照降级、撤职、开除和刑事处罚四级标准进行处罚，这样是为了充分保证新预算法的权威性。

（三）加强公路行业资金审计风险控制点的描述若要加强资金内部控制，则需要加强对资金审计的风险控制点的查找工作。只有找到每项资金活动的风险控制点，才有助于准确的加强对公路行业的资金审计风险控制。如机关资金的风险控制各关键点的分析及建议：预算编制风险点风险重要性水平较高，因此，建议预算管理部门重点审核上报预算部门预算编制的依据，减少无依据预算支出，节约财政支出；重点审核预算资金使用的内容，杜绝乱花钱、多花钱。预算资金支出审批流程的审核和预算的执行的风险重要性水平为中，建议预算执行时，财务部门应当审核资金支付流程是否合法合规，避免出现先支付后补流程的现象；资金支付时，审核手续是否齐全，是否上报预算，支出时间、支出内容是否与预算一致；审核资金支付金额是否超出预算，超出部分应分情况处理，若确定为预算外资金的，则应该通过单位集体决策决定；若属于未预算资金的，则应该考虑严格控制处理。此外，还应该及时补办相关手续。关于经营收支资金与专项资金风险控制点的查找，一方面结合前面的机关资金控制内容，另一方面结合该环节的内部控制业务流程。只有准确的找到资金审计的风险控制点，才能有效的做好公路行业的资金内部控制工作。

（四）加强公路行业资金审计风险控制指标体系的构建为了加强公路行业资金内部控制，有必要加强资金审计风险的指标体系的构建。需要根据不同方面构建不同的资金审计风险指标体系。如机关资金内部控制方面应该从资金制度建设、资金预算控制、资金预算完成结果三个一级指标进行控制；而经营收支资金方面应该从经营收入情况、经营支出情况、经济合同管理三个一级指标进行控制；专项资金方面应该从制度合规性和执行有效性两个一级指标进行控制。同时，可以在此基础上设置二级指标和三级指标进行详细的内部控制指标的设计。这为未来公路行业加强资金内部控制提供了可靠保证。当然，公路行业资金风险控制的指标体系的构建还得建立在对其资金审计风险点的查找基础上，只有很好的找准公路行业资金审计风险控制点，才能够更加科学的设计资金审计风险控制的指标体系。这样才能更加科学的保证公路行业资金内部控制的有效进行。

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（编辑 刘 姗）