国家治理与政府治理辨析

郑慧 陈震聃

〔摘要〕 从理论与实践的结合上观察分析问题，就会发现国家治理和政府治理在治理的涵义、治理的主体、治理的性质、治理的工具和治理的价值诉求等五个方面有很大的不同。政府治理需要弱化命令导向、强化协商导向和竞争导向、保持与社会组织和经济组织之间的良性张力关系以适应国家治理的要求；国家治理则必须适时地调整自身的定位，合理处理国家内外部压力，并协调命令导向、协商导向、竞争导向下的国家治理工具，为政府治理提供必要的前提。辨析国家治理和政府治理之间的区别与联系，有助于解决一个时期以来将二者混同起来所带来的问题，排解推进中国国家治理现代化和政府治理现代化所面临的理论障碍。

〔关键词〕 政府治理，国家治理，命令导向，协商导向，竞争导向

〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0047-09

“国家治理”作为源生于中国政治实践的理论和话语，对中国的政治发展与增强国际话语权具有极其重要的意义。然而，一段时期以来，国内学界出现了将“国家治理”与“政府治理”相混淆的现象。为了有效地推动国家治理现代化进程，有必要对国家治理与政府治理及其相互关系进行辨析。

一、国家治理与政府治理的区别

列宁曾这样指出：“所有各种政治争论、分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。” 〔1 〕52因此，“政治学的基本原则之一，就是我们必须把国家和政府区分的清清楚楚” 〔2 〕7。国家治理与政府治理的区别主要集中在以下几个方面：

（一）治理的涵义不同。随着生产力的发展和社会分工的出现，私有者利用其所拥有的资源优势在社会中建立起命令导向的权力结构，通过指令、控制等方式为主的手段来治理社会，保障其阶级利益。①但这一原始权力结构的具体形式是受各个阶级之间力量消长决定的，并不能够保持长期稳定。为了保障统治阶级的利益，统治阶级就采用明文的制度或不明文的观念等方式规定社会中各个阶级所各自拥有的地位、权力、权利和责任义务。而为了确保这些规定性的内容得以实现，统治阶级还逐渐开发出了一系列组织机构。社会中占优势地位的阶级主要依赖命令导向的制度与观念以及为此服务的组织机构来治理社会的现象出现宣告了国家的诞生，国家治理由此登上了历史舞台。

随着经济社会的发展，人类社会已经呈现出国家治理命令导向逐渐削弱的趋势，其本质：“说到底，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何区别。如果有什么差异，那也只在于过程” 〔3 〕。所以，国家治理的本质可以被定义为国家通过调整“体制机制、法律法规、核心价值体系” 〔4 〕来实现社会中的分工合作、资源分配和创造社会秩序的手段与过程。

在国家建立之后的相当长时间内，并不存在现代意义上的“政府”。现代政府和政府治理的问世可以追溯到资本主义生产方式的产生。资本主义生产方式的出现使人类社会和国家遭遇了深刻的危机。占有资源优势地位的统治阶级即资产阶级，利用资本自身增殖的特性 〔5 〕140剥削其他阶级特别是工人阶级的剩余价值，使其掌握资源的数量增长速度远远超过其他阶级，社会中各个阶级间掌握资源的绝对和相对差距不可逆转地扩大了。资产阶级为了实现资本不断增殖的目的就必须要与社会中的其他阶级合作，即使掌握了超出其他阶级总和的资源也不能消灭与吞并其他阶级，反而要将他们纳入到资本增殖的环节中，让他们消费生产出来的产品和成为扩大再生产的助力。因此为了促使其他阶级合作以更好地保障资本主义国家的规定性内容，资产阶级迫切需要对原有的国家组织机构进行调整。而社会中的其他阶级，一方面出于对革命选择的不确定性预期，另一方面出于改善生活水平的现实性选择，也会产生对可以持续提供公共产品与公共服务的组织的需要。所以，在社会各个阶级的共同需要下，现代政府产生了，它是从传统国家的组织机构中分化演进出来的具有实体的公权力组织。因此，政府治理就是为了满足社会公众需要的，常设的公权力组织在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。

（二）治理的主体不同。国家是社会中占优势地位的阶级出于维护自身权益和社会秩序的需要所产生的治理社会的抽象与实在的集合体。因此，国家治理的主体不容置疑只能是统治阶级，且国家治理的结构只能是单一和封闭的，绝不允许有其他阶级或组织参与进来。国家治理主体的变换同样也只能通过各种形式的流血或不流血的革命来完成。当然，需要指出的是，在不同的社会发展阶段，占有社会优势地位的阶级各有不同，在资本主义社会，掌握国家机器的必然是资产阶级，而在社会主义阶段，占社会绝大多数比重的人民掌握了国家机器。这说明随着人类社会的发展，国家治理主体将愈发趋向于贯彻社会全体的意志。

政府治理是出于社会的公共需要而产生的向社会大众提供公共产品与公共服务的手段和过程。因而虽然政府治理主体只能是政府这一公共权力机构，但是其治理结构是开放的和多样的。广大的社会组织、市场单位甚至公民个人都可以投身政府治理的进程，成为政府治理的参与主体。在政府治理的决策阶段，政府可以选择通过向社会公开信息、召开听证会等方式争取社会组织和公民参与到治理议程的形成中来；在政府治理的执行阶段，政府可以通过合同外包、购买服务等形式与市场单位和非盈利组织合作向社会大众提供公共产品和公共服务；在政府治理的评估和监督阶段，广大社会阶级都可以参与其中。而政府治理主体的变迁，往往通过和平的换届或改革来实现。只有在极端情况下，即国家的合法性动摇了，才会遭遇革命，但若社会中的优势阶级或集团并未发生变化，那么政府所遭遇的革命仅仅只是改变了政权称谓的流血的“改革”而已。

（三）治理的工具不同。国家治理的工具，即体制机制、法律法规和核心价值体系不可避免带有同样的特性。因此，想要理解国家治理的工具，必须从历史的、宏观的和战略的高度进行把握。但是，评价国家治理工具是否有效的标准却是简单和唯一的，即有效地适应国家治理环境和问题的变迁，从而巩固国家的合法性，维护社会中占有优势地位的阶级的权益。

而政府作为一种公共权力机构，其“决定做或者决定不做” 〔6 〕2都将极大地影响社会运行。所以政府治理的工具主要表现为对政策工具的运用。且政府拥有具体实在的特性，绝大部分政府治理的工具都可以通过直观的体察得以发现。但同时，由于“政府的存在，就是要贯彻执行国家的意旨” 〔2 〕7，政府治理的工具也就因此具备了多层次性的特征。这就使得想要全面理解和观察政府治理的工具，就必须从“操作、战术和战略等三个层面” 〔7 〕378-380切入。此外，政府治理起源于满足社会公众需要的特性决定了对于政府治理工具的评价标准往往是不断变化和复杂多样的。因而对政府治理工具进行科学评价，一方面，必须彻底杜绝由个别单位“拍脑门”式的评判；另一方面，还需要防范过度理性主义的“目的论”思维方式，将评价的权利还给社会大众，通过“建构式”的评估方法 〔8 〕，以公众的“满意”标准取代专家的“最优”标准。

（四） 治理的性质不同。国家治理，由于其起源使然，首先必定是阶级性的，该性质决定了因为不同国家不同历史阶段占有主导地位的阶级的不同，国家治理的价值理念和治理手段都将出现极大的差异性，从而使每个国家各个阶段的国家治理都具有其独特性。

国家治理必定是政治性的，这一性质在现代社会将表现为国家在内外部压力的双重作用下竭尽全力谋求发展。在国家内部，信息社会的到来使社会中各个阶级之间的力量对比变得极为不稳定，理性预期显得苍白无力，故此国家必须努力调节各个阶级间的关系，缓和矛盾，维护社会中的秩序和合作。在国家外部，国家间的竞争在各个领域日趋激烈，一旦某个国家放缓了发展步伐，那么某些强权国家就可以通过直接资助其国内的个别阶级或集团等方式直接影响该国政治，甚至颠覆该国政权，所以任何国家只要不想受他国控制和支配，就必须极力发展国力，扩大社会中各个阶级所掌握的资源基数，提高他国干预的成本。而政府治理相对而言则更多地表现出其工具属性，是具体时空中各个社会阶级面对特定治理问题所能依赖的公权力运行方式和操作方法，这就决定了各个国家的政府治理方式可能会存在一定的普遍适用性。且为了满足社会中各个阶级的普遍需要，政府治理也就难免会展现出一定的公共性。但是，需要指出的是，说到底“政府不过是执行政治任务、运用国家权力的一种机关罢了” 〔9 〕110，政府治理的公共性必然要屈从和服务于国家治理的政治性，在政治性需要发挥作用时主动让位，故而政府治理的公共性必然是不完全的。当然，在国家的政治性扭曲了政府的公共性的同时，不完全的政府公共性同样也反过来使国家有了一定的“相对自主性” 〔10 〕28，造成国家机器有时在贯彻占有统治地位的阶级意志方面并不彻底。

此外，国家治理是注定要走向消亡的。它起源于社会阶级间掌握资源的不平等，也就注定会随着资源的平等占有而走进“陈列馆，同纺车和青铜斧陈列在一起” 〔11 〕170。但政府治理作为一种可以向社会提供公共产品与公共服务的手段和过程却不会随之消弭，而是换一种新的形式存在。因为任何一个社会，都需要一种可以生产公共产品与公共服务的机制来确保基本的社会合作和社会秩序，“没有它，任何人都不可能有一种满意的生活” 〔12 〕79。

（五）治理的价值导向②不同。国家治理的政治性和阶级性决定了国家治理要以法治化为导向。社会各个阶级间掌握资源的不均衡比例既是产生国家治理的原因，同时也是决定国家治理成败的关键因素，一旦占有优势地位的阶级过度侵占了其他阶级的资源，造成比例严重失衡，此时纵然不爆发革命，社会也会因为严重的财富分化而变得十分脆弱，缺乏应对风险的能力。所以，占有优势地位的阶级不但必须限制自身权力，还要充分保障其他阶级的必要权利。此外，占有优势地位的阶级需要约束社会中其他阶级的行为，对社会中最弱势的阶级施加必要的“保护”，使其既不至于过于生活困顿而走向联合革命，又不至于过于生活优越而被中间阶级同化。因为社会中的矛盾一旦被简化为统治阶级与被统治阶级之间的矛盾，那么统治阶级的地位也就危在旦夕了。③

政府治理的工具性和公共性决定了政府治理首先必须拥有“对公民的偏好持续不断地作出反应”④的能力；其次，政府往往“致力于满足人们愿意接受或有时不愿接受的服务需求” 〔13 〕98，所以“公民一定要被告知……当服务无法接受的时候应该怎么办” 〔14 〕4，从而为政府治理“负面清单”的建立提供必要的信息来源；最后，多数情况下政府治理依靠官僚制来实现，而“官僚制结构制的本质，其目的——理性行动是在行使一种控制” 〔15 〕82，因此政府治理的合法性往往容易受到质疑，故而有必要“通过民主对话建立起公众对公共行政的信任” 〔16 〕146，以推动政府治理顺利进行。

二、国家治理与政府治理的联系

认真审视西方的政治学理论，就会发现其在诸如民主、法治、治理等重大问题上大多存在缺乏统一认识和“不确定性” 〔17 〕3的现象，且这些理论之间往往还存在一定的紧张关系。究其根源，造成该现象的原因主要在于部分西方政治理论简单地套用了“是非”逻辑，用一系列双向绝然对立的观念——例如民主和专制、法治和人治——来解释、评价和引导人类的政治实践和政治发展。西方的部分政治理论隐藏在其表皮下“非黑即白”的逻辑，注定了其对于现实政治的解释力终究是十分有限的。若使用其指导政治实践，则难免闹出“削足适履”的笑话。就国家治理和政府治理而言，通过对历史进程的回顾可以发现，至少有过三个并不全然对立的导向，如下图所示：

政治的本质，说到底是人类在矛盾、冲突和斗争的世界中寻求合作、创造秩序的技艺和过程。所以命令导向意味着通过强化控制、指令等形式来调配资源、制造合作；竞争导向意味着在社会成员间强化竞争的条件来配置资源和创造合作；协商导向则顾名思义，是以强化对话、谈判的形式来使社会阶级分配资源以及产生合作 ⑤。国家治理由于其性质使然，注定是靠近命令导向，政府治理则相对较为灵活。然而值得注意的是，上图中并不存在所谓“最优”的位置，任何国家和政府的治理成败都在于能否为了适应治理环境和问题的变迁而适时地在上述导向中进行合理调整。故而，以此为前提考察国家治理与政府治理的联系表现为：

（一）由国家治理观政府治理。有的学者认为，“在国家治理下，还存在政府治理与市场治理、社会治理” 〔18 〕。这是因为为了实现国家规定性层面的内容需要一定的组织机构，但这一组织结构并不是非政府莫属，某些情况下，社会组织和经济组织能起到代替政府组织角色的作用。然而只要通过为各种治理在图1中寻找定位，就可以发现政府治理无论如何改革都是相对趋向命令导向，远离竞争导向的。也就是说，政府治理相较其他治理手段更接近国家治理的定位。社会组织治理、经济组织治理等治理方式由于其定位远离国家治理，故而其在贯彻国家治理的意志方面必定效率较低，所以政府治理无疑是实现国家治理目标（无论这个目标好坏）的最优先选择。此外，国家治理属于宏观战略层面，其具体落实需要依赖政府治理等操作层面的治理手段来实现。因而，通过政府治理实现国家治理目标的过程也是国家通过调整体制机制来优化政府的组织结构、修订法律法规来规范政府的行为以及通过更新核心价值体系来引导政府奉行其价值理念的过程。

但是，政府在国家治理的场域内不仅是治理的主体，也是治理问题的来源。这是因为所有现代政府都是官僚机构，除却官僚制本身所带来的效率低下和腐败等问题。在思想观念上，卡尔·曼海姆认为，“所有科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政管理问题” 〔19 〕。所以如果国家治理完全依赖政府治理实现其目标，就有可能受官僚制的种种弊病影响，逐渐趋向命令导向，从而在面对复杂社会问题时显得僵化而缺乏应变能力。故而，政府治理绝不能是国家治理实现目标的唯一手段。

因此，政府治理的现代化与国家治理现代化之间具有复杂的关系。众所周知，现代化是一个常说常新的话题，每个国家为了避免治理失败都必须不断调整其体制机制、法律法规和核心价值体系。近三十年的发展进程表明，在新的治理环境和治理问题的刺激下，国家治理需要在维持治理主体不变的同时，采用更为灵活的治理手段来促进社会合作。这个趋势在下图中表现为从A1到A2。政府治理近几十年的现代化演变趋势则更为直观，即通过不断地提高政府扁平化和民主化的水平来改进公共产品供给的效率与效应的过程，在下图中表现为从B1到B2的趋势。

所以，政府治理现代化与国家治理现代化之间的关系主要体现为正反两个方面。在积极的意义上，国家治理现代化必然产生对于社会资源分配更为公正和均衡的要求，而政府治理现代化能够在社会财富的一次分配中帮助实现经济民主，协调好劳资双方的关系，在二次分配中则不但可以充分发挥社会民主，使社会大众充分表达其利益诉求，还可以提高资源配置的效率，以分配效率的提升带动分配公平的实现。〔4 〕此外，扁平化之后更“接地气”的政府治理无疑能够满足国家治理对于更为灵活的治理手段的要求，在面对风险社会的多变情况时反应速度较快。在消极的意义上，政府治理的扁平化趋势却有可能带来国家治理体系的碎片化倾向，各个政府部门之间的相互独立无疑增加了沟通的成本，虽然能够较好地处理琐碎的突发事件，但在宏大的国家治理问题面前应对乏力。

不过，政府治理现代化可能带来的消极影响并不足以证明其不是国家治理现代化的必要条件。现代国家的“有效治理是以弱化权威体制的正式制度为代价” 〔20 〕的，也就是说旧式的政府治理无法适应国家治理现代化的要求，它只会强化国家治理的命令导向而减缓甚至破坏国家治理的现代化进程。当然，某些情况下强化命令导向的政府治理的确能够顺利地处理治理问题，但其“有选择的、局部的、暂时的” 〔20 〕特性注定无法与国家治理宏观大局相匹配，只能作为一种操作性的方法临时存在。

显而易见，能够促进国家治理成功的政府治理必然要与社会组织治理、经济组织治理保持合理的张力关系。这是因为国家治理的现实往往是含混的，各种治理手段和机制交织在一起共同发挥作用。总的来说，“一个国家的治理状况如何主要取决于该国国家治理采取什么路径” 〔21 〕，这一路径主要体现在政府治理、经济组织治理和社会组织治理的相互关系上。

政府治理、经济组织治理和社会组织治理的良性张力关系能够促使国家治理成功。政府治理虽然贯彻国家治理的意志最为有力，但在资源的分配和利用方面却会因为其过于倾向命令导向而效率低下，因此就需要趋于竞争导向的经济组织治理来予以补充，但这并不意味着政府可以就此退出，反而应当积极发挥监管职能，防范经济组织可能带来的负面影响，即所谓“使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用” 〔22 〕，且事实上，政府和经济组织一同提供公共产品也可以给社会大众更多的选择，同时刺激经济组织改善服务质量。但是，政府治理和经济组织治理作为治理手段存在同时失灵的可能性，所以，还需要倾向于协商导向的社会组织治理来予以协调和补充。三者互相配合、互相促进能够有效推动国家治理的顺利进行。

政府治理、经济组织治理和社会组织治理的恶性张力关系会导致国家治理失败。在大多数情况下，政府治理、经济组织治理和社会组织治理并非是同步发展的。政府治理很有可能先于其他二者发生变化，特别是对于后发国家而言，政府能够“自然地成为推动各种变革的现成的强大组织力量” 〔23 〕187。但对于政府治理的过分依赖，却会抑制社会组织治理和经济组织治理的发育，从而导致该国社会和市场经济发展停步不前。而在缺少了社会组织治理和经济组织治理刺激的情况之下，政府治理自身也会缺乏现代化发展的动力，从而使该国未能及时吸收借鉴先发国家的先进体制机制和发展经验，掉入所谓的“后发陷阱”。这种政府治理、经济组织治理和社会组织治理之间的恶性张力关系几乎可以为当代每个治理失败的后发国家提供解释，也是当前中国推进国家治理现代化需要注意防范的重中之重的问题。

（二）由政府治理观国家治理。正如上文所指出的，政府治理在与国家治理的关系中处于从属性地位，政府治理的目标、工具和过程都必须服务于国家治理的需要。可以说没有成功的国家治理，政府治理的效率再高也不会有良好的治理效果。所以，能够给政府治理创造有利条件的国家治理，最基本的要求和目标应是避免治理失败。而在国家治理失败的几种基本类型之中，传统国家的治理失败路径是最为常见和普遍的。

一般而言，传统国家在建立较为稳定的社会秩序前都有一段社会动荡时期。在这个阶段，社会中发挥作用的机制大多趋向于竞争导向，各个阶级和集团相互攻伐，社会生产力遭到极大破坏。最终，社会中的某个阶级或集团通过种种手段打败或笼络了其他阶级，使他们愿意接受以其为主导的社会秩序和等级结构，社会从而重新恢复稳定，这个过程在上图中表现为由A到B。这一时期社会中的主导阶级所掌握的力量对于其他阶级而言并不占据压倒性优势，且出于对刚刚结束的大规模战争的恐惧，因此更愿意通过趋向于协商导向的制度机制来分配社会中的资源、构建阶级间的合作。于是，社会阶级间的矛盾得以缓和，社会生产力能够得到较大的发展，传统国家也就进入了所谓“治世”的阶段。但这个阶段显然不会维持很久，因为占据主导地位的阶级通过等级结构从社会生产中获得的收益是最多的。日积月累之下，社会阶级间的资源差距逐渐被拉大，占据主导地位的阶级就逐渐愿意采用命令和控制的形式来促使其他社会阶级合作，而非对话和协商，国家的体制机制由此变得趋向于命令导向，在上图中表现为由B到C的趋势，这就造成社会阶级间的流动性减少，社会的财富分化程度更加扩大。任何突发因素在此时都有可能成为爆发革命的缘由，“乱世”阶段的到来使社会中的等级结构和基本秩序迅速崩溃，分配资源的制度机制重又趋向于竞争导向，即上图中由C到A的趋势，传统国家的治理至此宣告失败。

大部分现代国家都能够突破在“A、B、C”三点间循环的困局，但其同样存在治理失败的可能性。比较常见的治理失败主要可以归因于内外部压力的失衡。在来自国家内部的压力大于外部压力时，社会中的个别或若干原先不占主导地位的阶级因为科学技术或其他要素的进步而快速掌握了大量资源，社会中各个阶级间的力量对比发生了重大改变，如若此时国家的制度建构并不能较好地反应新兴阶级的利益要求，而这些阶级甚至不能以和平的方式提高其在国家权力结构中的地位。那么，这些阶级就会或自发或在其他国家的帮助下对占有优势地位的阶级发动革命，使国家和社会的秩序在短时间内瓦解，如下图所示由A到B的趋势，此后社会中的各个阶级有可能出于基本利益的需要重新围绕新时期占有优势地位的阶级构建社会秩序。但更有可能的情况却是该国在其他国家的干涉下长期陷入内乱而无法自拔，各个阶级间的和解更是遥遥无期。

若来自国家外部的压力大于内部压力，“国际体系能够改变国家意欲得到的东西” 〔24 〕5，此时现代国家内部矛盾将退居次要地位。这种情况主要表现为来自他国的军事和政治压力直接威胁到该国的生存，因而该国只能选择采用最为高效的体制机制来集中国内资源进行国防和其他特定领域的建设，即快速趋近命令导向，如上图中由A到C的趋势。当然，极大强化的社会等级使国内弱势地位阶级的利益要求更容易被忽视，可以说该国国内矛盾并没有被解决，反而被掩盖和激化了。这样的国家治理显然不利于该国经济和社会的持续健康发展，来自国家外部的压力稍有缓和，过去掩盖的国内矛盾都将迅速爆发，从而使国家陷入治理失败的境地。环视全球，面对较大外部压力的国家有的通过巧妙地调整国家治理体系，发展社会经济而缓和了国内矛盾；有的则因无法解决国内矛盾而被迫不断地在国际社会挑起事端，寻找更大的国外压力来压制国内问题；更多的国家则迅速遭遇国家治理失败，以至国内动乱不息。

必须承认，由于人类理性是有限的，只能“在各种意见的比较中接近真理” 〔25 〕108。所以能够有力推动政府治理进行的国家治理不能离开“以史为镜、以人为镜”的基本方法，应以历史和他国的经验为参照，积极摸索国家治理的成功道路。因此，历史地看，任何一个国家想要治理成功，首先必须彻底根除“治乱循环”的可能性。这意味着国家要挣脱在图3中的“A、B、C”三点循环的路径，就需要在国家治理的条件允许时对该路径做反向改进，即图3中由B到D的趋势。这一趋势可以被总结概括为以下几点：其一，该趋势并非要彻底取消命令导向下的国家治理方式，相反，这类治理方法在一定程度上的存在对于国家治理来说是必不可少的，其不但可以促进国家治理体系在贯彻执行国家治理的方针时高效运作，由等级化带来的层级分工还能使政治和行政相分离，各司其职，让“政治无须自找麻烦去直接指挥行政机构” 〔26 〕493-509。但是，对命令导向的适当削弱同样也是必须的，因为这可以加快治理所需的信息在国家治理体系和治理结构中的传递速度，使来自各个社会阶级的意见能够更为迅速和完整地传达到国家治理的决策层；还能促进政治社会化进程，帮助社会大众理解国家治理目标。其二，该趋势的实现需要加强竞争导向下的体制机制、法律法规和核心价值体系建设。竞争导向下的体制机制、法律法规建设既可以强化社会资源的配置效率、促进社会经济发展，又可以打通社会中各个阶级间的流通和上升渠道，保障社会结构和政治稳定，而竞争导向的核心价值体系建设则能在社会中塑造崇尚效率的文化，使“效率被看作一个理想” 〔27 〕65，创造有利于相关体制机制、法律法规运作的政治生态。其三，该趋势的实现还需要强化协商导向下的国家治理方法建设。须知，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思的过程之中，要通过谈判和反思加以调整” 〔28 〕。通过较为平等的对话和协商，社会中的各个阶级都能掌握必要的治理信息，更容易形成治理合力，且“‘知道如何行事的知识才会为他们提供切实可靠的指导” 〔29 〕159，从而不易出现在治理过程中胡乱作为的情况。

毋庸置疑，来自国家内部的压力多数情况下都是国家治理的主要关切点。在传统的小农社会，国家内部与外部的压力是相互隔绝的，可以分别独立地进行处理。但在高度国际化的现代社会，国家治理所需面对的内外部压力是难以相互割裂的，即国家内部的压力往往与外部压力掺杂在一起，共同威胁国家稳定和社会秩序。因此，国家就必须在战略的高度认识治理问题，分辨国家发展的主流，制定系统性的治理方案以应对来自国内的挑战。在面对外部压力时，国家治理要做到善于将挑战转化为机遇，充分利用外部压力缓和国内矛盾，刺激经济发展。但同时又要注意尺度，防止外部压力过大抑制了本国国力的发展。这就要求审时度势，在本国发展的每个阶段挑选合适的竞争对手，创造有利于国家治理的国际环境。

毫无疑问，国家治理的成功需要在命令、协商和竞争三种导向中保持平衡。上述三种导向不可能独立从事国家治理，在不受威胁的情况下，拥有资源优势的阶级基本不会“自降身份”与其他阶级平等地对话协商；在只有竞争导向的情况下，社会可能会处于无序状态；当然，在只有命令导向的情况下，若没有外部因素的影响，国家很难保持长期稳定，无论是优势地位阶级的内部斗争还是弱势地位阶级的抗争都极易成为国家崩溃的“导火索”。理想的国家治理应当是三种导向缺一不可，若取消命令导向，竞争导向的体制机制将会迅速挤占协商导向的空间，使整个社会进入“所有人对所有人”的战争状态；若忽视竞争导向，那么协商导向又会因不足以制衡命令导向而迅速失效，如此就会大量出现“牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况” 〔30 〕243；若缺失协商导向，那么社会就会在完全的命令导向和完全的竞争导向之间摇摆，社会的发展就无从谈起了。归根到底，国家治理的要旨需要在三种导向中保持适当的平衡，保障三种导向下的体制机制、法律法规和核心价值体系体系在不同的国家治理场域中协同发挥作用，为政府治理构筑必要的条件。

三、辨析国家治理与政府治理的意义

但是，当前国内学界关于“国家治理”和“政府治理”的研究与认识存在“定义内涵多样性的特征，尚未形成普遍认同和共识” 〔31 〕。同时还存在三种不良倾向：一是“存在着把政府治理与国家治理不分……的情况” 〔32 〕，对二者之间存在的定义、主体、性质、工具和价值诉求等差异视而不见，产生了很大的理论困惑；二是过度赋魅，在尚未对二者进行深入辨析之前，胡乱赋予了“国家治理”和“政府治理”许多不切实际的价值诉求，虚构了治理实践的发展目标，从而忽视了中国国家治理和政府治理的实际情况；三是目的论过度，将“国家治理现代化”和“政府治理现代化”视作一种宏伟目标，诚然，在政治实践中为了便于政治社会化当然可以将这些概念上升为“目标”，但是学理研究若不清醒地看到现代化更多地呈现为“结果”和“过程”，则容易陷入“现代化”的误区，从而本末倒置。

造成这些问题的原因主要可以归结为以下三个方面：首先，作为从西方政治学引入的概念和理论，“治理”理论具有相当大的含混性，“本身并不是一个定义完好且不存在滥用的概念” 〔33 〕，其理论内涵在西方政治学界内还尚未形成统一的看法，“治理（governance governing）、政府治理（governmental governance）、政府管理（government management）、政府统治（government）也多存在混用” 〔34 〕，国内学者若未注意到这一现状就将其带入“国家治理”和“政府治理”的语境，则难免出现定义暧昧不清的情况。其次，作为政治学的传统基础理论，国家理论与政府理论彼此之间并未能详细区分，导致将“国家”与“政府”混用甚至等同的现象广泛存在于古今中外政治学理论之中，在“治理”话语盛行的时代，该问题造成在国内政治学研究中“国家治理”与“政府治理”等概念混同的情况比比皆是，这其中固然有政治实践发展的历史成因，政治学基础理论的相关研究未能得到足够的重视也是不争的事实。最后，自中国政治学得到恢复和发展以来，政治学理论长期落后于政治发展的现实，不但未能成功的指导和引领政治实践，反倒使得部分学者养成了为政治实际“背书”的思维定式，一俟政府提出有关概念，就一哄而起，在这种丧失独立思考的前提下所创制出来的理论成果，其实际意义有待商榷。

上述不良倾向若长期得不到解决，则有可能造成诸多危害。在学理研究方面，首先，科学的政治学理论必然要建立在一定的政治实践和社会条件之上，而能够长期适应政治发展的需要，并成功地指导政治实践的政治学理论尤其如此，其决然不会是部分学者在书斋中“臆想”的产物。若不深入辨析“国家治理”和“政府治理”，那么相关理论研究成果就很有可能停留在单纯的“形而上”层面，其“不接地气”的本质不但会使其彻底丧失对政治实践的解释和指导作用，而且还很有可能衍生出在同一研究中观点前后矛盾、彼此攻讦的问题，最终造成相关的研究成果沦落为注定被历史所淘汰的“知识流量”。其次，政治学理论除了时空局限性之外，还必定会承载一定的情感与价值期待。如果忽视了这点，那么不仅有可能出现在理论研究过程中不经分辨，简单地套用他国研究成果的情况，还有可能导致理论研究走向特定时空内广大社会成员根本利益的对立面。因而，若不彻底地辨析“国家治理”与“政府治理”，赋予其正确的价值立场，那么相关的理论研究成果就会丧失广大社会成员的支持，从而失去促使其不断持续发展的“源动力”，成为一时的“理论热潮”。最后，政治学理论的发展并不是孤独前行的，而是要在结合政治实践需要的基础上，不断地吸收和借鉴其他学科的有益研究成果，与其他学科一道进步和发展的。政治学理论中诸多概念也绝非政治学所独有，如“国家”和“政府”等基础性概念就被广泛地运用于经济学、法学等其他学科的研究之中。但是，由于缺乏对“国家治理”和“政府治理”的深入辨析，将二者混同的情况同样大量存在于其他学科之中。长此以往，不但其他学科的持续发展将可能遭遇阻碍，政治学理论的进步和发展同样也可能会失去重要的借鉴对象与知识来源。第三，当前中国改革进入了“深水区”，问题之间的关联性得到了极大的强化，“牵一发而动全身”的现象随处可见，改革若不能以深入辨析“国家治理”和“政府治理”为前提，那么判断改革措施的前后顺序、主次轻重时就有可能出错，如此轻则国家治理体系和政府治理体系出现碎片化现象，严重破坏国家治理和政府治理的效率与效应，重则可能大大增加遭遇系统性风险的概率，从而严重迟滞中国现代化进程。

因此，对“国家治理”和“政府治理”进行充分的辨析，无疑将至少带来以下几个方面的积极意义：在理论方面，第一，有助于推动政治学学科发展。“国家治理”作为根植于中国政治实践和特殊国情的概念，其与“政府治理”之间存在着较为显著的差异，决不能等量齐观，对二者之间存在的差异性和相互联系进行深入辨析有助于廓清一个时期以来学界中存在较为普遍的理论问题，这不但有助于“国家治理”和“政府治理”理论的进一步健康发展，而且国家和政府理论在政治学学科中的基础性地位还决定了这将对近几十年来兴起的政治发展、政治文明、政治稳定和政治安全等其他政治学分支理论产生极大的推动作用。第二，有利于提高政治学学科的政治社会化程度。对“国家治理”和“政府治理”进行深入辨析将有利于彻底澄清相关概念，认清各自所应具备的价值诉求。政治学理论归根结底受具体时空内的生产力和生产方式所决定，而当代中国的生产力和生产方式决定了科学的中国“国家治理”和“政府治理”理论必须代表最广大人民群众的根本利益，惟其如此，“国家治理”和“政府治理”理论才会拥有正确的价值立场，才会为广大人民群众所接受，其政治社会化才能够得到根本保障。第三，有益于拓宽政治学研究的知识来源。“国家治理”和“政府治理”在经济学、法学、社会学等其他学科的研究中同样具有重要意义，对二者进行深入辨析将极大地消解其他相关学科所面临的理论障碍，而在此背景下，对其他学科所取得的研究成果进行“范式转换”不仅能够大幅度地拓宽政治学研究的理论视野，而且还能够给予政治学研究更多的理论“养料”。

在政治实践方面，在经历了三十余年的高速增长之后，中国经济开始进入中高速经济增长的“新常态”，然而，过去在经济和社会高速发展中所暴露出来的矛盾和问题并没有得到很好的解决，相反，以往能够通过经济增长所释放的红利得以缓和的问题此时却更容易被激化，这就对政府职能的履行提出了更高的要求。所以，对“国家治理”和“政府治理”进行深入辨析将有助于厘清国家治理和政府治理分别所应具备的改革方向、路径和改革措施的先后顺序，使中国的各项改革相互配套衔接，避免改革出现“碎片化”，提高国家治理体系和政府治理体系的系统性、整体性和协同性，为中国现代化建设提供理论支撑和理论服务。

注 释：

①命令导向在面对来自社会外部的挑战（不论是自然灾害还是其他人类社会的战争威胁）时得到极大的强化，以至于有的学者认为战争是催生国家的重要途径。参见弗朗西斯·福山.政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化〔M〕.毛俊杰，译.桂林：广西师范大学出版社，2015年版59页。

②这并不是说国家治理不需要民主价值的指引或政府治理不需要法治的约束，而是指出在民主和法治的张力关系中，两种治理各有所侧重。

③在此条件下，出于国家稳定的需要，资本主义社会有必要维持一定比例的贫困阶层存在，这可以解释为何资本主义国家总是不能彻底根除贫穷。

④参见Robert A. Dahl， Polyarchy： Participation and Opposition， New Heaven： Yale University Press， 1971， Chapter 1.

⑤需要注意的是，无论是协商导向还是竞争导向，在具体的历史时空内都很难做到实际上的平等。且人类社会中的各种制度和机制往往都是兼具各种导向的，如中国古代的科举制，其本身既为官僚制度提供了后备力量，从而大大强化了命令导向，同时也增加了社会各个阶级间的流动性，可以说也起到了增强竞争导向的作用。

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