上海金山区海岸湿地现状及生态补偿机制探讨

王万胜 杜运才（上海市金山区海洋海塘管理所，上海 201508）



上海金山区海岸湿地现状及生态补偿机制探讨

王万胜 杜运才（上海市金山区海洋海塘管理所，上海 201508）

摘 要从海岸湿地现状分析入手，分析了海洋生态环境下降、海岸湿地面积减少、生态系统退化等多方面的原因，介绍了我国海岸湿地生态补偿机制的法律依据，并结合上海市金山区的现状，提出海岸湿地生态补偿机制的实施途径和相关建议。

关键词生态补偿；方式探索；问题；建议

随着中国海洋经济的快速发展，港口码头航运业发展迅猛，海洋海岸工程不断上马，污水排海量大幅增加，以及沿海土地圈围、过度海洋捕捞等原因，大量的海岸湿地消失，海洋和近海生态环境逐步衰退（徐长乐等，2009），海洋行政管理部门必须重视海洋生态恶化问题，并依法贯彻落实海岸湿地生态补偿机制。

1 我国海岸湿地现状及存在的问题

1.1 海塘（堤）达标工程建设凸显生态弊端

海塘（堤）达标工程提高了海塘（堤）的防御标准，改善了投资环境，客观上极大地促进了地方经济的发展，发挥了巨大的经济效益。但我国海塘建设采取块石（或混凝土）结构代替近岸生物生态环境，一定程度上对原有塘址近潮间带生态系统造成了破坏（徐双全，2004）。

1997年开始，上海实施了历时5年的海塘达标工程，全市海塘508.27 km，达标堤防为282 km，滩涂淤涨区域为191 km（杜运才，2014 a）。2008年上海市海塘里程桩统计显示，一线海塘达标总长523.484 km。江苏省从2006年开始，用3年时间完成109.5 km的重点海堤达标工程，其他沿海各省市也先后实施海堤达标工程。以上海市金山海塘98里程桩4+553处99达标工程为例，塘址生态系统因达标工程建设宽度约6.8 m，按上海前5年达标工程282 km计算，塘址植被生态系统消失192 hm2，按2008年海塘达标523.484 km计算，植被生态系统将消失356 hm2，这一数字尚不包括多重圈围工程，如果计算全国因海塘（堤）达标建设，数据将进一步成倍、甚至成几十倍增加。

1.2 海洋圈围造成近海湿地资源锐减

由于人类不断开发海岸湿地资源，海洋圈围造成近海湿地资源锐减、退化（林茂等，2007）。以上海市金山区为例，金山区现有近海与海岸湿地1 882.49 hm2，占全区湿地总量的30.28%，其中80%以上的近海与海岸湿地已被圈围或即将被圈围，一旦被开发使用，湿地将改变用途，甚至完全消失。

表1 上海市金山区近15年来圈围或保滩围堤现状

从表1可以看出，如金山区九九塘和化工区西部围垦全部开发利用，加上原有九二塘125 hm2养殖湿地开发利用，金山区湿地面积将累计减少3 220 hm2，占金山区现有湿地面积的51.79%，金山区湿地资源锐减触目惊心。上海其他沿海区县也比较相似，全国性的围海造地也愈演愈烈，湿地资源逐渐被蚕食，湿地大面积萎缩。

1.3 海洋污染严重

随着海洋开发的加剧，航运的发展，水质污染日趋严重，海水、沉积物、生物体中重金属含量都有明显的升高，海域富营养化状况进一步加剧。2012年实测结果显示，该区域总磷接近0.1 mg/ L，处于地表水Ⅱ类水水平，COD 达16.2 mg/g，处于地表水Ⅲ类水水平。陆域污染源是金山海洋环境下降的主要元凶（杜运才等，2014 b）。2012年调查结果表明，近江牡蛎体内滴滴涕、多氯联苯均有所下降，但石油烃和重金属含量大幅上升。上海市金山区位于杭州湾北岸，沿杭州湾地区化工区林立，海洋环境恶化，已成为全国海洋环境污染最严重的区域。随着中国海洋经济的发展，来自石油污染、船舶泄漏、海岸工程施工等也不容忽视，海洋环境也在不断的受到污染，环境质量不断下降。

1.4 过度捕捞

金山三岛海区是中华鲟育肥的重要渔业水域，主要保护性水生生物是近江牡蛎。2012年海域调查，金山海区没有发现珍稀或濒危生物物种及其它保护性水生生物；拖网渔获物样品中，经分析共鉴定生物种类30种，其中鱼类15种，虾类9种，蟹类4种，虾蛄类1种，贝类1种，浮游动物个体密度下降了75.5%，生物量下降了70.6%。过度的海洋捕捞，使海洋渔业资源走向枯竭，海洋生物多样性下降，海洋生态系统逐步退化（吉樱等，2012）。

1.5 海洋工程施工影响

实体堤坝施工工程，如圈围工程、保滩、港口码头大堤等会直接侵占沿堤线坝体底宽范围内的底栖动物栖息地，在该范围内的原有底栖生物类群受到不可逆转的损害。部分实体坝在坝址附近海域采砂吹填，不仅破坏海洋环境，而且破坏局部水动力平衡、影响海域冲淤现状。各种码头、排海工程管道出水口标志物、海事标志物、钻井平台等海洋工程施工都会不同程度地扰动海底泥砂或沉积物，使泥沙、沉积物等在海水中处于悬浮状态，水体含沙量增加，能见度降低，降低浮游植物的光合作用，局部小环境生态系统所依赖的初级生产能力降低，进一步影响生态系统生物链高端的水生生物和鱼类正常生理活动。海洋工程施工中产生的噪声、震动、施工船只溢油漏油等对海洋环境都会产生不利影响。

2 海岸湿地生态补偿存在的问题及法律依据

2.1 海岸湿地生态补偿存在的问题

我国海洋环境保护法、海域使用管理法等海洋主要法律对海岸湿地生态补偿虽有涉及，但没有具体约束性强的可操作条款，尚未建立有效的海洋湿地生态补偿机制和政策保障体系。而且绝大多数海洋生态自然保护区没有执法权，甚至没有必要的交通工具，保护投入严重不足，监测监控能力不足，很多保护区没有建立信息管理系统，没有有效的长期监测数据库，保护成效缺乏评价，保护区健康状况堪忧。

2.2 我国建立海洋湿地生态补偿机制的法律依据

《中华人民共和国环境保护法》第31条规定，国家加大对生态保护区的财政转移支付力度，有关地方政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区的人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态补偿。

为进一步推动建立生态补偿机制，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］35号）要求“加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿，积极探索市场化生态补偿机制”。《全国湿地保护工程实施规划（2011-2015）》将湿地生态效益补偿作为重要内容之一，提出“十二五”期间应加大中央财政湿地保护补助力度，逐步建立湿地生态效益补偿的长效机制。《关于进一步落实海洋保护区有关工作的通知》中第3条规定，严格管理海洋保护区内的开发活动，在保护区内的各类开发活动必须征得保护区管理机构同意，并制定落实生态恢复方案或生态补偿措施。

3 海岸湿地生态补偿机制

3.1 海岸湿地生态补偿资金来源

国家和地方政府应为已开发海洋项目湿地生态补偿的主要承担者，通过财政转移支付海域使用金予以支持。根据权利义务对称原则，海洋开发受益主体也可对造成的湿地生态破坏进行货币补偿。通过立法，为新审批项目明确圈围申请方、海域使用方的海岸湿地生态补偿和生态修复义务，并落实相应海洋行政主管部门予以监督实施。

3.2 湿地生态补偿项目实施主体确定

海岸湿地生态补偿及生态修复项目实施主体应为各级海洋行政主管部门，各级海洋行政主管部门应根据各自的行政职能和责任，制定生态修复规划、方案计划，并组织实施湿地生态修复项目。

3.3 开展海岸带湿地生态修复工程

即将开始的上海市大金山保护与开发利用示范工程致力于海蚀治理，保护岛体面积，利用清洁能源以及海洋环境监测，是海岸生态补偿机制的一个有效尝试。该工程湿地景观观赏区设计面积约为23.2 hm2，现有湿地绿化面积约为7.7 hm2，新建湿地绿化面积约12.2 hm2，湿地水体面积约为3.5 hm2。现状植被保留较好的有芦苇、互花米草、海三棱藨草、碱蓬、砖叶紫菀、黄香草木犀等植物，湿地景观观赏区补种绿化植被有狗尾草、芦苇、一年蓬、紫菀、千屈菜等。

3.4 海洋湿地生态修复的土地储备

在圈围工程中，一线海塘（堤）应进行防御标准校核，确保一线海塘（堤）完全具备设计设防标准，且高于主要（次要）备塘或者二线海堤设防标准，备塘或者海堤复线可用于湿地生态补偿的土地储备。国家各级海洋主管部门可根据规划，在储备用地上种植沿海防护林或原生态恢复，也可新建生态护坡，城市化海塘建设可结合景观设计来进行。以上海市金山海塘98里程桩4+553处99达标工程为参考断面计算，单位长度可用于生态补偿储备宽度为23.4 m（不拆除原挡墙结构），根据2008年上海市海塘堤防现状调查，主要备塘为 149.689 km，上海市主要备塘可用于储备的面积可达350 hm2，次要备塘储备量将更大，可达319.728 km，主要备塘的土地确权属于地方海塘（堤）主管部门。

3.5 设置海洋湿地生态用地指标

实行“占补平衡”的土地指标政策，通过生态用地指标进行原生态补偿，围填海工程、用海工程应设置海洋湿地生态用地指标，鼓励圈围项目在不降低防汛标准的前提下，兴建生态护坡，鼓励圈围项目在大堤前方新建保滩子堤，通过生态促淤补偿消失的湿地面积（刘洪添，2011）。上海化学工业区西部围垦在大堤平台外口50 m外新建子堤，现已淤积成为50 m宽的湿地。

3.6 湿地生态的保护和监管

加强湿地依附的海洋环境监测，密切关注环境变化趋势；加强对周边陆源入海排污口的监测和管理；在新增排污口和老排污口改造时，应采取深海排放的方法铺设长排污管线，减少污染物质进入近海海域的机会；制定油轮、海底油管溢油应急准备，防止油污污染海洋环境，给海岸湿地带来污染压力。

4 对策建议

（1）在《中华人民共和国环境保护法》的统一协调下，国家海洋主管部门应制定适合本部门的海洋环境保护法湿地生态补偿条款，并制定一系列配套制度，让海岸湿地生态补偿机制有法可依。

（2）国家海洋主管部门应根据公平原则，制定海洋生态补偿机制的法律框架体系，明确资金来源，合理确定承担比例。

（3）加强湿地生态系统恢复，促进湿地可持续发展，提倡离岸工程建设，不破坏或少破坏海岸湿地生态系统。

（4）建立海洋综合管理体系和海洋环境监测体系，加强海洋管理部门的垂直管理力度。

参考文献

杜运才.2014a.标准海塘建设及设施管理探讨［J］.信息周刊，36（39）：40-43

杜运才，镇云，王万胜.2014b.中国海洋环境现状及保护对策［J］.城市建设理论研究，119（11）：44-47.

吉樱，喻江山，陈晨.2012.海洋渔业过度捕捞原因探讨［J］.中国科技信息（6）：35-35

林茂，张秀娟.2007.保护湿地资源实现可持续发展［J］.安徽农学通报，13（13）：63-65

刘洪添.2011.“城乡建设用地增减挂钩”试点政策存在的问题及解决措施［J］.理论界（5）：36-37

徐长乐，向云波，张艺钟，等.2009.上海海洋经济发展战略［J］.长江流域资源与环境，18（6）：501-507

徐双全.2004.上海海塘建设历史、现状与展望［J］.城市道桥与防洪，54（3）：34-37

doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.02.16

收稿日期：2015-09-17

基金项目：基于海洋健康的资源环境承载力监测与预警关键技术研究及区域应用示范（201405008）

作者简介：王万胜（1968-），男，工程师，上海市金山三岛海洋生态自然保护区从事滨海湿地管理和研究工作，研究方向：海洋环境科学、河口海岸学。

通讯作者：杜运才（1976-），E-mail：395552612@qq.com

Current Status of Coastal Wetlands in Jinshan District of Shanghai City and Ecological Compensation Mechanism

WANG Wan-Sheng DU Yun-Cai （Jinshan District Ocean and Coast Management Station， Shanghai 201508）

AbstractBased on an analysis of present situation of coastal wetlands， causes for oceanic environment deterioration， declining area of coastal wetlands and ecosystem degradation were identified.Meanwhile， legal basis for ecological compensation for coastal wetland was described.Considering the realistic situation in Jinshan District of Shanghai City， suggestions for implementation of ecological compensation for coastal wetland were provided.

Key wordsEcological Compensation； Methodology Exploration； Problem；Suggestion