公共治理理论视域下的食品安全监管研究

中图分类号：C916 文献标识码：A

内容摘要：在我国法律逐步完善、监管力度不断加大的今天，食品安全事故仍时有发生，食品安全形势仍然严峻。政府监管部门要转变观念，从社会公共管理的视角出发，在进一步完善立法、严格食品安全标准的基础上，明确政府食品安全监管的主导地位，落实企业主体责任，推动企业诚信、行业自律；鼓励大众传媒实施食品安全舆论监督；建立健全食品安全消费者保护机制；健全舆情监测机制，畅通公众监督投诉举报渠道；开创食品安全领域“政府监管更严明，企业行为更负责，社会监督更有为，民众消费更放心”的食品安全社会共治新局面。

关键词：食品安全 监管 治理 社会共治

我国食品安全监管现状

食品安全监管是指政府食品安全监管部门及其他相关社会主体，对食品生产经营各环节的安全、卫生、健康进行监督管理的活动。

长期以来，由于我国行政管理体制的僵化和落后，在社会公共事务管理上惯用行政手段，过分依仗政府的自身力量，强调监督管理职能，缺乏社会共治理念，忽视社会主体的自治力量，政府管理顾此失彼，监管缺位，公共服务效率不高，效益低下，造成“强政府、弱社会”的不良局面。近几年由食品安全事件引发的食品安全危机，正是政府社会管理模式落后、行政监管手段乏力、监管效果不良的真实写照。

我国原有的食品安全统一监管模式，虽对强化责任落实、协调监管力量具有积极作用，但仍面临严重的地方保护主义的挑战。地方政府为了发展经济对食品企业的违法行为管理不严，甚至会要求监管部门放松监管。同时，由于我国食品行业诚信体系建设滞后，难以有效惩治企业的失信行为，从而导致失信行为恶性蔓延。

主要发达国家和地区食品安全监管的成功经验

美国、加拿大、日本、欧盟等发达国家和地区，都建有完善的食品质量安全监管体系，保证了政府监管得力，食品企业信誉良好，市场竞争力强，民众能享用到安全、卫生、健康的食品。

美国食品质量安全法律法规体系比较完整、全面的特点，保证了食品的生产、流通的安全、卫生和健康。上至联邦政府，下至地方政府设立由资深科学家和公共健康专家组成的食品机构，并形成彼此独立又相互合作的食品安全监管网。政府在制定食品安全政策前都要进行科学和风险评估分析。有关食品协调机构向社会提供有关食品方面最前沿的信息服务和有效建议。联邦政府和州政府均设立食品安全检测中心在各自权限内开展食品安全监督，并不具有促进贸易的职能，从而保证了其客观、权威、公正的身份。

加拿大的食品安全监管特点是不仅法律体系健全，还成立了统一负责全国食品检验工作的食品检验署，将全国所有的食品种类的安全检查系统纳入单一的体制管理。同时，通过研究所谓的“综合检验体系”，在相同的准则和原则指导下进行食品安全检验，降低食品安全风险。

日本内阁成立食品安全委员会，负责协调食品安全管理工作。日本政府通过实施农产品质量认证、标识认证、农产品质量安全优惠政策和资金扶持等措施，并采取形式多样的监管方式，积极发挥社会监督作用，确保食品安全。

欧盟食品安全管理局的主要功能是风险评估、风险管理和风险交流，统一处理欧盟内部食品相关事务，有效控制食品生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售各个环节。食品安全管理局提供独立的科学建议与支持，建立与成员国相同机构紧密协作的监管网络，评估食品安全风险，并向公众提供相关信息；通过对整个食品链的监控、根据科学的证据做出风险评估，为决策者制定法规和政策提供信息依据。欧盟实施的对食品安全鉴别、评价、控制危害的HACCP体系是世界公认的食品安全质量保证系统。

公共治理理论与社会共治

（一）治理与公共治理理论

所谓治理是指在一个特定范围内运用权力引导、控制和规范各种活动，最大限度地维持公共秩序，满足公共利益。在国家对社会关系的调整中，打破政府是唯一合法管理主体的局面，强调公共治理主体的多元化，推进政府与社会的合作，注重公众参与；强调公共治理手段、方法的多样性，不但包括运用传统的政治、法律等规制性手段，同时包括运用市场机制调节的经济手段，也包括运用创新型的社会和文化教育手段。

20世纪80年代后，基于全球公共管理领域发生的新公共管理运动和治理运动而催生了新的公共治理模式，打破了政府是唯一合法管理主体的局面，强调公共治理主体的多元化，加强政府与社会的合作，注重公众参与；公共治理权力的多中心网络化运行，政府不再是唯一的权力中心，在治理过程中，依靠合作治理网络，进行自组织网络式的互动；强调公共治理手段、方法的多样性，这些管理手段与方法既包括一些传统的政治、法律等规制性手段，也包括运用了市场机制调节的经济手段，还包括创新型的灵活多样的社会和文化教育手段。

（二）社会共治的基本涵义

所谓“社会共治”，就是从有效治理的需要出发，政府在社会公共治理中发挥主导作用的同时，也充分发挥社会力量的积极作用，建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，通过社会自身的运作机制和规律，将相应的制度建设和政策措施纳入相应的法律框架并得到有效落实，从而达到治理的目的。

我国食品安全监管“社会共治”模式构建

我国食品安全监管的社会共治就是按照协同共管的要求，确定多元的监管主体，在政府主导下，充分调动企业、行业协会、消费者和大众传媒等各种社会主体主动参与到食品安全监管的社会共治体系中，明确政府和其他社会监管主体的地位和职责，发挥各自的功能和作用，从而形成“政府监管、企业自律、社会协同、公众参与、法律保障”的社会共治新格局。

（一）完善食品安全立法，建立最严监管体系

进一步完善食品安全法律法规。立足于整个食品链，围绕食品安全基本法，制定科学合理、与食品安全基本法相配套的、法律效力层次较高、涉及工业生产、环境保护、动物福利、统一食品安全标准等方面的法律法规，形成完整的食品安全的法律法规体系，以便更好地控制整个食品链的安全。

建立最严监管体系。建立最为严格的、覆盖“从农田到餐桌”全过程的食品科学监管体系：首先是源头严防，完善标准，严管农药使用和非法添加行为，严格食品生产经营许可管理，加大对食品企业的现场检查。其次是过程严管，加强对食品企业的日常监管，推进责任制，明确日常监管责任人，接受社会监督；最后是风险严控，对农药残留和非法添加问题进行定期抽检，对大型食品企业、消费量大的重点产品进行定期抽检。同时，督促食品企业建立产品追溯体系，让食品全程可控可追溯。

加大对食品违法的惩处力度。进一步加大对违法企业的罚款数额，对食品安全事故支持消费者提起精神损害赔偿请求；加大对违法企业的曝光和监管力度，对屡犯的企业给予其终身禁止进入食品领域的职业惩罚机制；加快刑法中关于食品安全法律部分责任的修订，建议将食品安全犯罪归到“危害公共安全罪”中，降低犯罪的起刑点，提高量刑幅度。从而形成“违法食品没有市场，不良厂商无处藏身”的良好局面。

（二）明确政府主导地位，切实履行监管责任

明确政府作为食品安全监管主导者的身份和地位，细分各监管部门间的责任分工，改变政出多门、职责不清、衔接不畅的局面和监管体系链条过长、环节过多的问题，实现从生产到售后的无缝隙监管。

一是切实履行好监管职能。政府的食品安全监管职能应包括：对企业食品安全的日常分段监管；实施食品质量安全市场准入制度；查处食品安全违法行为；实施食品安全风险监测制度；普及教育食品安全知识；监督社会舆情等。

二是完善监管工作制度。政府通过建立并实施会议制度、信息反馈制度、督导督察制度、重大事件报告制度和应急处理预案、责任追究制度等工作制度，创新监管方式，履行监管责任，明确相关食品安全职能部门及其工作人员的工作职责，加强监管者的自身规制，提升监管队伍的素质，提高监管的水平、效果和效率。

三是加大督查考评力度。发挥考核的激励约束作用，加大食品安全监管的督查考评力度，把食品安全工作纳入地方政府绩效考核体系，促进地方政府落实属地管理责任，确保食品安全监管无死角、无遗漏。

（三）落实企业主体责任，推动企业诚信和行业自律

作为食品安全的主体，企业要自觉树立质量意识，保证食品的安全。食品企业要进一步加强食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的教育，建立健全食品安全管理制度，提高内部质量管理水平；要主动适应市场需求，调整食品产业结构，淘汰落后的生产经营方式，加快食品企业技术升级改造；严格执行食品生产经营企业准入和退出机制，建立企业信用等级制度，通过食品生产经营者的层次管理，形成层层追溯、相互制约的机制。有远见的食品企业面对法律、竞争对手、消费者等各方压力，必然权衡利弊，选择合法经营、诚信经营，提高经营管理水平，建立自我净化机制，保持企业长期可持续发展。建立完善企业违法经营问责制，严惩食品安全领域的违法犯罪，使企业“一处失信，寸步难行”，让不安全食品没有市场，使不法分子无处藏身。

作为食品安全社会共治主体之一的食品行业协会，是独立于政府以外、具有独立的法律地位的社团法人。食品行业协会要引导和督促食品企业依法经营，处罚违规经营企业，公布社会食品安全行业真实信息，充分发挥其自律监管作用，实现维护行业正常竞争秩序、保护消费者合法权益、弥补政府监管不足的功能。

（四）鼓励大众传媒实施食品安全舆论监督，提高民众自我保护意识

大众传媒在食品安全监管中发挥的重要作用主要体现在推进食品安全宣传教育、提高民众自我保护意识和防范能力、实施食品安全舆论监督。随着信息技术的快速发展，网络媒体对市场主体的监督作用日益增大。政府要为新闻媒体舆论监督营造更加宽松的环境，支持新闻媒体暗访，鼓励媒体揭露食品安全黑幕，倒逼政府发现监管漏洞，查处违法行为。

（五）建立健全食品安全消费者保护机制，减轻消费者维权成本

进一步明确消费者协会等社会组织的法律地位，有效监督食品安全违法、侵害消费者合法权益的行为。在一般食品安全争议中，消费者协会要主动帮助处于弱势地位的消费者同食品生产经营者谈判；对于涉及严重食品安全事故引发的争议纠纷，消费者协会可以作为诉讼主体代表受害人提起诉讼请求。这样既可以扭转消费者的弱势地位，又可以减轻消费者的维权成本。

（六）建立健全舆情监测机制，畅通公众监督投诉举报渠道

要完善食品安全举报制度 ， 深化公众参与意识，通过建立食品安全信息员制度，及时掌握食品动态信息；选聘社会热心人士担任食品安全义务监督员，加大对食品违法行为举报的奖励力度，激发广大消费者，特别是食品生产经营企业内部人员积极性，在经济上给予举报人的奖励与食品安全事故大小以及影响直接挂钩，并通过落实切实有效的措施，保证对举报者的人身安全。

综上所述，实现公共治理背景下的食品安全社会共治，就是要全盘统筹食品安全监管工作，通过政府部门职能的良性互动、市场的理性制衡、各类社会主体的有序参与和有力监督，开创“政府监管更严明，企业行为更负责，社会监督更有为，民众消费更安全”的局面，为构建社会主义法治国家做出贡献。

参考文献：

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