“全面两孩政策”实施与奖励扶助制度的“四个转变”

吕红平，陈红（河北大学人口研究所，河北保定071002）



“全面两孩政策”实施与奖励扶助制度的“四个转变”

吕红平，陈红
（河北大学人口研究所，河北保定071002）

[摘要]实施“全面两孩”政策后，计划生育奖励扶助政策应当根据新的政策要求和人口计划生育形势作出调整。计划生育奖励扶助政策调整，应当力求实现“四个转变”，即：由奖励一孩家庭转变为扶助按政策生育的家庭，由差别性奖励扶助转变为趋于公平公正统一的奖励扶助，由主体多元转变为政府“买单”，由物质奖励为主转变为综合帮扶。要实现计划生育奖励扶助制度的“四个转变”，应当重视制度建设的顶层设计，努力推进价值取向由物质补偿型向能力发展型的转变，构建国家和社会相结合的计划生育奖励扶助制度体系。

[关键词]计划生育；“全面两孩政策”；奖励扶助制度；“四个转变”

陈红（1992—），男，河北邯郸人，河北大学人口研究所硕士研究生。

我国的生育政策是一个完整的体系，其中生育数量调节是生育政策的核心内容，奖励扶助是实现生育数量调节目标的保障措施。由“提倡一孩”经短暂的“单独二孩”的过渡，到“全面两孩”，是我国生育数量调节政策的重大调整，适应了我国人口和计划生育形势的巨大变化，符合国情，顺应民意。实施“全面两孩政策”后，必然涉及与之相关的计划生育奖励扶助政策的调整。为了体现政策的连续性，服务于“全面两孩政策”，奖励扶助政策应当根据新形势，在顶层设计上实现“四个转变”，即：由奖励一孩家庭转变为扶助按政策生育的家庭，由差别性奖励扶助转变为趋于公平公正统一的奖励扶助，由主体多元转变为政府“买单”，由物质奖励为主转变为综合帮扶。

一、“四个转变”的具体内容

生育政策的重大调整以及社会形势的较大变化和计划生育家庭需求的多元化，客观上要求在计划生育奖励扶助政策调整中努力实现“四个转变”，其内容分别为：

（一）由奖励一孩家庭转变为扶助按政策生育的家庭

实施“全面两孩政策”后，将不再认定独生子女家庭，不再发放独生子女父母光荣证，不再实施针对独生子女及其家庭的奖励扶助政策。但是，由于群众生育意愿显著下降，抚养子女的直接成本和机会成本增长过快，年轻夫妇因工作、生活、经济压力过大，导致一些家庭不愿生育二孩，“单独二孩”政策实施后生育增量低于预期的情况就说明了这一点。尽管“单独二孩”政策实施效果不够理想、生育增量低于预期的情况既有政策实施时间短的原因，也与部分群众忌讳羊年生育的文化观念有关，但也不能排除部分年轻人迫于压力而放弃二孩生育的情况。为了鼓励和帮助群众按政策生育，减轻家庭的抚养负担，使人们生得起、养得好，同时也是为了体现国家在生育中的责任，①生育具有家庭性和社会性双重属性。其家庭性是说，生育是在家庭内部完成的，是家庭延续和发展的基础，在这个意义上可以认为是家庭的“私事”，因此，家庭应当承担生育的主要责任；其社会性是说，生育也是在为国家再生产劳动力，为实现人口长期均衡发展作贡献，从这个意义上可以认为是社会的“公事”，因此，国家也应当承担生育的部分责任。随着社会化程度的不断提高，社会承担的生育责任必然日益增大。有必要制定针对计划生育家庭的育儿津贴制度，实际上相当于一些国家的“奶金”②例如：德国自2007年开始实施“育婴补助”制度，一个家庭养育一个孩子每年最多可获得4000欧元的政府补贴，单亲父母可享受此待遇直到孩子满14岁。加拿大实行主要针对中低收入家庭的“牛奶金”制度，按月支付给资格申请人一定数额的免税福利金，用以帮助供养18岁以下儿童的成长。日本政府对生育孩子的父母每个月发给5000日元的育儿金，直到孩子满12岁为止。制度，向按政策生育的家庭提供一定的经济支持。

当然，对于已经形成的计划生育家庭，尤其是计划生育特殊家庭，不仅应当按以往法规政策规定的条件、标准、年限，使他们继续享受各项计划生育奖励优待政策，一管到底（即“老人老办法”）；而且还要加大帮扶力度，创新帮扶形式，扩展帮扶内容，动态调整帮扶标准，切实帮助他们解决好生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面的困难和问题。概而言之，就是要兑现政治承诺，体现政府尽责，不能让老实人吃亏，不能让听党的话的人伤心，不能让带头执行计划生育政策的模范失望。

（二）由差别性奖励扶助转变为趋于公平公正统一的奖励扶助

权利平等是现代社会发展的客观要求，也是中共十八届五中全会提出的“共享”发展理念的重要体现。实施“全面两孩政策”后，将要取消以往生育政策上的区别对待，如城乡差异、地区差异、民族差异等，实现法律面前人人平等。与此相适应，计划生育奖励扶助政策的调整，也应坚持公平公正原则，取消或弱化各种差异。例如：独生子女保健费和一次性退休奖励或加发一定比例退休金的政策，基本上只有城镇居民才能享受，农村居民不能享受；计划生育家庭奖励扶助制度只针对农村，城镇居民不能享受；“少生快富”工程只针对西部地区，中东部地区不能享受；一些地区实施的中高考独生子女和双女加分政策，把不少计划生育家庭的子女排除在外；计划生育特殊困难家庭扶助标准，2007年开始实施时以及2011年12月第一次提高标准（2012年实施）后，都没有区分城乡，但2013年12月再次提高标准（2014年1月开始实施）后，却实行城乡有别的扶助政策。再就是无论独生子女奖励费（或保健费）、农村计划生育家庭奖励扶助，还是计划生育特殊家庭扶助，也都存在较大的地区差异。同是计划生育家庭，同样为落实基本国策作出了贡献，但却不能享受同等的帮扶政策，甚至存在很大差异。对此，一些计划生育家庭多有抱怨，甚至出现了为此上访的问题。这样的做法既不符合改革大潮，也不符合公平公正原则。在下一步的奖励扶助政策调整中，应当更好地体现公平公正原则，实行或逐步走向以公平公正为价值取向的全国统一的制度，使相同情形的公民享有同等的获得国家扶助的权利。[1]这也是体现计划生育基本国策地位的重要表现。

（三）由主体多元转变为政府“买单”

以往的计划生育奖励扶助、独生子女奖励等，国家只做了原则性规定，基本上由各地根据本地情况，决定奖励扶助标准，不同省份、不同市域、不同县区之间都存在较大差距，而且还要求单位承担独生子女奖励措施中的有关内容，如独生子女保健费、产假期间的福利待遇等。由于地区发展水平不同、单位性质不同、经费来源不同，尤其是部分企业经营困难等原因，不少单位难以落实奖励措施，不同地区在落实奖励扶助政策方面存在较大差异，从而导致部分计划生育家庭、独生子女家庭不能享受或不能全额享受扶助标准，形成事实上享受奖励扶助政策的不公平。在下一步的奖励扶助政策调整中，应当坚持国库保国策的原则，由政府承担起计划生育奖励扶助的责任，尽可能实行全国统一的标准，最起码也要做到省级层面的统一。这不仅是消除扶助差异、减少攀比抱怨、落实好全国统一的“全面两孩政策”的客观要求，同时也是完善生育政策体系的必然要求。

（四）由物质奖励为主转变为综合帮扶

计划生育家庭奖励扶助，在项目确定方面，应当以满足奖励扶助对象的需求为出发点和落脚点。然而，计划生育家庭的需求，尤其是计划生育特殊家庭的需求往往是多方面的，而且不同的家庭或群体也存在较大差异，绝不仅仅是经济问题，很多家庭往往对精神慰藉、日常照料、疾病护理、养老服务等非经济关怀有着更为强烈的需求，所以，现在实施的以经济帮扶为主要内容的扶助政策，很难满足他们多方面的需求。在未来的帮扶工作中，应当在继续关注经济帮扶的同时，不断拓展帮扶内容，高度重视非经济需求，把精神文化生活、日常生活照料、养老家政服务等放在重要位置。而要满足这些家庭多方面的需求，不仅需要政府的高度重视，也需要全社会的广泛参与，尤其要注意利用非政府组织，充分动员和组织社会资源，如社工、志愿者等，积极参与到帮扶工作中来。从一些地方的帮扶实践看，邻里、社工、志愿者、社会心理师等，或者由于熟人效应，或者由于具备专业技能，容易被帮扶对象所接受，在扶助工作中发挥了很大作用，收到了较好的效果。当然，要实现政府主导下的社会关注、共同参与、综合统筹的帮扶体制的高效运行，也需要国家政策层面的支持，如向社会组织赋权、购买服务等，以增强其自我发展能力和社会服务能力。

二、实现“四个转变”的必要性

我国自实行计划生育以来，为了鼓励群众实行计划生育，从一开始就实行了不同形式的奖励扶助政策。20世纪70年代主要实行免除节育手术费和给予接受节育手术者必要的带薪（农村社员记工分）休息时间的政策；1980年中共中央《公开信》发表后，奖励的重点开始集中在独生子女家庭，如延长领取《独生子女光荣证》妇女的产假、发放独生子女保健费等；20世纪90年代，主要采取与保险公司合作，帮助计划生育家庭参加商业保险项目的措施，吸引群众实行计划生育，当时的保险项目主要有计划生育夫妇养老保险（包括独生子女父母养老金保险和两女户父母养老保险）、计划生育家庭母婴安康保险、节育手术平安保险等；进入21世纪后，开始实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、西部地区“少生快富”工程及计划生育特殊家庭扶助制度（合称“三项制度”），不少地区还实行了针对独生子女和“双女”中高考加分的社会政策。[2]（P382-385）总的说来，以往计划生育奖励扶助的制度安排都是服务于“一对夫妇只生育一个孩子”的政策目标。在实施主体方面，2000年前基本上是基层单位，2000年后政府承担起主要责任，开始实行中央财政和地方财政分担的体制，但赋予了地方政府较大的弹性空间。在受惠对象方面，不仅存在显著的城乡差异和地区差异，而且还与子女性别挂钩，例如，无论是农村计划生育奖励扶助政策，还是部分省区实行的中高考加分政策，都把“双女”包括在内，而把同样属于计划生育家庭的两男、一男一女的情况排除在外。在奖励扶助内容方面，基本上都是资金奖励，难以满足计划生育家庭尤其是计划生育特殊家庭多元化的需求。从笔者在深圳市的调查情况看，计划生育特殊家庭的需求也并非一致，而是表现出明显的差异性。失独父母因为失去唯一的孩子，往往感觉失去了生活的支柱，陷入生活目标迷惘之中，大多情绪低沉，甚至觉得孤寂无助、心灰意冷、活着没意思。残独家庭虽然孩子还在，但却面临治疗、康复需要大量资金的困境，以及为照料孩子而影响工作和收入的问题，更为自己“百年”之后残疾子女的照料问题心存忧虑。

2015年10月29日结束的中共十八届五中全会决定“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》修正案明确了“国家提倡一对夫妻生育两个子女”的法律，并且决定自2016年1月1日开始实施，2015年12月31日中共中央、国务院颁布的《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》提出了“稳妥扎实有序实施全面两孩政策”的具体要求。按照奖励扶助政策服务于生育数量调节政策的原则，实施“全面两孩政策”后，服务于“一孩化”的奖励扶助政策显然就不合时宜了，必须加以修订。因为奖励对象一般都是限于执行政策的模范，而且一般情况下都是少数，目的在于通过鼓励和褒奖个人，使受奖者有荣誉感、能得到实惠，从而起到引领和带动群众响应国家号召、自觉执行政策的效果。实施“全面两孩政策”后，生育两个子女的家庭将成为绝大多数，显然不宜使用“奖励扶助”的概念了。但是，在生育意愿普遍走低的现实情况下，为了鼓励群众按政策生育，生育两个孩子，就需要在终止独生子女奖励（不包括已经获得《独生子女父母光荣证》的那部分“老人”）的同时，把计划生育奖励与普惠型公共政策结合起来，构建新的育儿津贴制度，对按政策生育的家庭给予扶助。

以往城乡差异、地区有别、单位负责、因子女性别而异的多元化奖励扶助格局，不可避免地导致了计划生育家庭利益获得上的实际差异，有违公平公正共享原则，甚至还引发了一些矛盾。为了体现国策地位和公正“共享”理念，理应弱化和消除差异，把是否按政策生育作为确定奖励扶助对象的唯一标准，而国家尽责无疑是消除差异、实现“共享”的根本途径。

三、实现“四个转变”的途径

实现计划生育奖励扶助制度的“四个转变”，既是生育政策调整的需要，也是发展和完善计划生育奖励扶助制度的需要，更是贯彻落实“共享”发展理念的需要。要实现计划生育奖励扶助制度的“四个转变”，需要做好以下几个方面的工作：

（一）应当重视制度建设的顶层设计

科学的制度设计是任何一项公共政策得以顺利实施的重要基础，设计国家层面的制度体系则是保障计划生育基本国策落实的重要措施。计划生育奖励扶助政策的顶层设计，应当解决好系统内外两个方面的统筹协调。所谓内部协调，指的是计划生育奖励扶助政策体系各个子系统之间的协调，例如：实施“全面两孩政策”后，“老人老办法”和“新人新办法”之间的衔接、城镇和乡村奖励扶助政策的衔接、社会抚养费的衔接等，既要避免出现新的矛盾和冲突，也要尽量向公平公正统一的方向过渡。并且要根据宏观经济状况和帮扶对象的实际需求，进行科学规划和总体安排，制定具有较强规范化和操作性的制度体系，确定适应帮扶对象实际需求的帮扶内容，尽可能实现国家层面的统一，以避免向地方赋权过多导致的地区差异过大和社会不公问题。即使向地方政府赋权，也不能像以往那样，只是做出“不低于”某一奖励扶助标准的规定，而应当给出一个允许调整变化的幅度，不能各行其是、任意而为。当然，也应根据不同地区的经济发展水平，合理确定中央财政和地方财政的不同分担比例。所谓外部协调，主要是解决好社会政策政出多门、多头管理、职责交叉、帮扶项目碎片化的问题，通过建立健全国家层面的协调机制，加强社会政策制定部门之间的沟通和联系，实现计划生育奖励扶助政策与普惠型公共政策的有效衔接，[3]（P76）消除以往存在的公共政策之间的矛盾和冲突，使计划生育家庭能够在得到计划生育奖励扶助的同时，享受到普惠型公共政策的福利，体现出优先、优惠和优待。

（二）努力推进价值取向由物质补偿型向能力发展型的转变[4]

以往的奖励扶助政策之所以效果不佳，除了力度太小，难以真正解决奖励扶助对象的困难和问题、对其他群众起不到引领和诱导作用之外，一个更为重要的原因还在于，制定实施这项政策的价值取向和初衷，主要是为了补偿这些家庭实行计划生育为国家和社会作出的贡献，或者说是为了补偿他们的利益损失。然而，由于奖励扶助力度太小，不足以补偿他们当下的利益损失，尤其是不能减小他们与其他家庭之间在发展能力上的差距，难以增进他们对未来生活的信心。所以，在未来的改革和调整中，应当努力实现价值取向由物质补偿型向能力发展型的转变，把增强这些家庭对未来生活的信心和发展能力、解决这些家庭发展中的问题和困难作为重点，不仅要把心理文化帮扶与经济帮扶放在同等重要的位置，还要帮助他们解决好未来生活的实际问题，消除他们的养老忧虑，使他们重拾生活的信心，确立面向未来的生活态度。

（三）国家要真正成为计划生育奖励扶助制度的实施主体，更多地承担起落实奖励扶助政策的责任

早在1982年，我国就把计划生育确定为基本国策，后来又被当作一项党政一把手亲自抓、负总责的重要工作。既然是基本国策，中央政府就应当是责任主体。这个责任不仅仅指管理群众的生育行为，还应当包括落实奖励扶助政策，前者是行使权利，后者是履行义务，反映着权利和义务的统一。另一方面，在严格的政策限制下，我国的家庭生育行为更多地表现为正外部性与负内部性，也就是说，利益损失方主要是家庭，受益者更多的是国家和社会。本着谁受益谁补偿的原则，自然应该由作为公共利益代表的政府对此进行必要的补偿。[5]而且实行计划生育使我国形成了长达几十年的“人口红利”，保证了我国经济的长期快速增长，使我国具有了较强的经济实力，国家完全能够承受计划生育奖励扶助资金的需求。所以，由国家承担计划生育奖励扶助资金落实，既理所应当，也能够实现、便于操作。

（四）努力构建国家和社会相结合的计划生育奖励扶助制度体系，充分发挥两个方面的优势，实行经济帮扶和非经济帮扶并重的策略

在计划生育奖励扶助工作中，国家主要承担经济职能，提供经济资源，负责安排帮扶项目和所需资金，并组织和协调社会力量参与到帮扶工作中来。社会组织及社工和志愿者主要承担服务功能，负责提供人力资源和技术服务，如开展面向计划生育家庭的生产技术培训，以及面向计划生育特殊家庭的生活照料和精神慰藉服务。在服务资源方面，尤其要注重发挥计划生育协会的作用，通过政府购买服务的方式，使计划生育协会在服务中增强其自我发展能力和社会服务能力，使之能够承担起更多的计划生育服务工作。

[参考文献]

[1]吕红平.我国的生育政策：变化轨迹与未来调整[J].人口与社会，2015（4）.

[2]国家人口和计划生育委员会.中国人口和计划生育史[M].北京：中国人口出版社，2007.

[3]杨云彦等.人口转型期的计划生育利益导向机制建设[M].武汉：武汉大学出版社，2013.

[4]李波平.人口长期均衡发展视角下的计划生育利益导向政策[J].中南财经政法大学学报，2014（5）.

[5]陈友华，徐愫.生育关怀行动若干问题思考[J].人口与发展，2010（1）.

[责编校对:张立新]

The Implementation of the Universal Two-child Policy and Four-shift of the Rewarding and Assistance System

LV Hong-ping , CHEN Hong
(Institute of Population Research, Hebei University, Bao-ding 071002, China)

Abstract :After the implementation of the universal two-child policy, the rewarding and assistant policy should be adjusted in light of the new policy’s demand and the situation of population and family planning. The adjustment of assistant policy for family planning should achieve the goal of four-shift, namely: the reward of one-child family changing to the birth family according to the childbearing policy; the differential reward and assistance changing to the unified system of reward and assistance; the duties of volunteering group changing to the responsi⁃bilities of government; the main material reward changing to the comprehensive assistance. To achieve the fourshift, we should focus on the top design of system construction, and take effort to improve the value orientation from the material compensation to the faculty development, to build the family planning system of the combination with the state and society.

Key Words :family planning ; the universal two-child policy ; the rewarding and assistant system ; the four shift

[中图分类号]C923

[文献标识码]A

[文章编号]1671-198X（2016）04-0005-05

[收稿日期]2016-02-01

[作者简介]吕红平（1958—），男，河北灵寿人，哲学博士，河北大学教授，博士生导师，研究方向为人口社会学。

[基金项目]2015年度国家社科基金重点项目《生育政策调整后计划生育奖励扶助政策改革研究》（15ARK002）；国家卫生计生委基层指导司项目《人口与计划生育法修订重点问题研究》（2015）