促进区域经济协调发展的财税机制研究

王曙光 樊迪

【摘 要】 促进区域经济协调发展是世界各国宏观调控经济的重要目标，也是加快我国经济发展和区域发展的重大战略。针对我国目前区域经济发展财税机制存在的主要问题，提出了改进财税分配机制、调整财税权限机制、完善财税扶持机制、规范财税补偿机制和健全财税评价机制等建议。

【关键词】 区域经济； 协调发展； 财税机制

【中图分类号】 F812.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）13-0114-05

区位优势和制度创新是区域发展的重要因素，区位优势差异是区域经济发展不均衡的基础成因，而经济制度创新是促进区域协调发展的关键因素。实践证明，构建和创新财税机制是区域经济协调发展的经济制度创新内容之一，本文通过分析我国区域经济发展财税机制的缺陷并提出建议，旨在为促进区域经济协调发展或决策提供有益的参考。

一、对区域经济协调发展财税机制的基本认识

（一）区域经济协调发展及财税机制的界定

目前，我国学界对区域经济协调发展有关概念的释义存有分歧，需要明确界定。一般而言，区域即地区范围，是指在一定时期内按一定标准划分的有限空间范围，包括匀质、极化和计划区域3种类型；区域经济即一定区域范围内的经济活动，是指一定地域范围与其经济要素及其分布密切结合的发展实体；协调发展是指机制健全、差距缩小、优势互补、共同发展；区域经济发展是指区域总量规模扩大及其经济水平增长，包括梯队推进、点轴渐进、网状交织、城市经济圈和区域经济协调等发展模式。

本文将区域经济协调发展界定为：区域间的经济交往日趋密切、生产要素有序流动、收入分配科学合理、相互关联良性互动、发展差距逐步缩小，以达到各区域的经济可持续发展的过程。它强调各区域的共同发展而非绝对的均衡，兼顾公平与效率的统一，以及在适度倾斜与重点发展中实现优势互补。其要求是以实现国家总体发展为目标，确保区域之间消除地区壁垒、合理分工布局、缩小福利差距和促进相互协作[1]。我国区域经济协调发展的重点是缩小区域间经济水平差距，提升欠发达地区的经济发展水平。

经济学上将机制定义为“政策+方法”，即系统化、规范化的方法体系。但我国政府部门及学界对财税机制的认识有着较大的差异，甚至在理论与实践中出现其与相关的财税政策、财税制度、财税体制相混用的现象，其释义也是智者见智。笔者认为，财税机制是指在财税管理中主体、要素间的相互配合与制约的关系，它是以财税政策为导向、财税制度与体制为载体，通过调整收支规模和规范财税监管等措施发挥调控宏观经济的作用机制。财税机制等词之间既有视角和内涵上的区别，又有目标和内容上的共性或联系。

（二）区域经济协调发展与财税机制的关系

我国自改革开放以来，采取了东部率先发展、带动中西部发展的战略；20世纪90年代后相继出台了西部大开发、中部崛起和东北振兴等区域发展战略及规划；党的十八大后提出了“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带等举措[2]；2015年发布的“十三五”规划又明确了“塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”，以及支持革命老区、民族、边疆、贫困（简称老少边贫）地区加快发展，加大对资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等困难地区支持力度等新要求。

自然、历史、人口和政策等因素虽与区域经济发展密切相关，但政策与机制更是关键的影响因素。国内外专家学者的研究表明，协调区域经济发展、缩小区域经济差距离不开市场机制（看不见的手）和政府机制[3]，显然在市场机制失灵的前提下，政府机制尤为重要。财税机制既是国家调节市场机制的主要手段，也是实现区域经济协调发展的重要保障。我国的实践也证明，给予东部地区优先发展的财税优惠政策和对中西部、东北（简称欠发达）地区的财政投资、转移支付等扶持政策，对区域经济协调发展均起到了重要的促进作用。

（三）区域经济协调发展财税机制的构成要素

区域经济协调发展财税机制的构成要素如图1所示。

1.明确政策的实施主体。实现区域经济协调发展财税机制良性、有效运行的目的，需要明确区域财税政策的实施主体，合理规范中央政府与地方政府的责任、事权和财力，以充分调动中央与地方双方加快区域经济发展的积极性。

2.综合运用政策工具。有效的区域经济协调发展财税机制必须综合运用财税政策工具或手段，根据各区域实际合理采用政府投资、财政补贴、转移支付和税制结构等政策，使作用、效果不同的财税政策达到相互协调配合的目的。

3.兼顾不同的政策对象。协调区域经济发展的财税机制应兼顾区域经济发展财税机制的现实微观主体和潜在微观主体，即在运用财税机制激励现实微观主体发展的同时吸引潜在微观主体的能动性，以保证区域经济的快速和长效发展。

4.实施全面有效的监管。保证区域经济协调发展和财税机制的有序、长效运行，必须实行全面的财税内外监管，对财税机制的运行情况及时反馈、监督、控制和管理，促进财税机制实现缩小区域发展差距、协调区域经济发展的目标。

（四）区域经济协调发展财税机制的基本内容

从理论研究与实践经验上看，区域经济协调发展财税机制的基本内容如图2所示。

我国自实施分税制财政体制以来，财权逐步集于中央、事权转向地方，导致地方政府在承担地区经济发展重任的同时却缺乏与之相对等的财权。因此，构建区域经济协调发展财税机制应以合理划分中央与地方政府的事权与财权为核心，其基本内容应包括财税分配、财税权限、财税扶持、财税补偿、财税监管和财税评价等机制，这里重点研究除财税监管以外的其他5种机制。

二、我国区域经济协调发展财税机制的问题分析

（一）财税分配机制不科学

财税分配机制主要涉及财税收入在中央与地方、经济区域、地方政府之间的划分及其比例关系。我国税制经过60多年来的调整、改革与完善，形成了5类、18个税种的复合税制体系，税收收入按照收入归属划分为中央固定税收、地方固定税收、中央与地方政府共享税收；一般公共预算收入逐年增长，如由2010年83 102亿元增至2014年的140 370亿元，增长68.91个百分点，但中央财政收入逐年下降（由51.13%降为45.95%），下降5.18个百分点；财政收入支柱的税收收入约占85%，主要税收收入是国内增值税、企业所得税和营业税，非税收入中主要是行政事业性收费收入和国有资源（资产）有偿使用收入。其财税分配机制的问题主要表现在：

1.地方财政分配机制扭曲。从统计数据计算可知，2014年地方财政收入支柱是非税收入（占比84.90%），税收收入仅占15.10%，且地方固定税种收入不足20%。在地方固定税收中贡献率最高的营业税，在改征增值税成为共享税后，地方税源减弱、财力更加弱化，欠发达地区的多数省级区域收不抵支。这种非税收入为主的地方财政分配机制扭曲，极易滋生腐败及乱收费行为。税收具有鲜明的政策导向，而过度规模的非税收入严重影响了税收的调控作用，导致征税结果与预期发生偏差，对区域经济发展产生负效应或反作用力。

2.区域产业税收效应弱化。从2014年三次产业的税收贡献率看，东部税收贡献率依次为三产（55.49%）、二产（44.37%）和一产（0.14%），产业结构相对合理。而中西北地区税收仍依赖于第二产业，税收增长与优化产业结构目标背离，其中西部地区税收主要是国内增值税（28.99%、27.53%）、营业税（16.86%、17.59%）和企业所得税（16.20%、15.94%），东北地区是国内增值税（18.22%）、企业所得税（10.33%）和营业税（6.83%），地方政府为维系财力会大力支持二产发展，从而减弱了税收政策促进区域经济协调发展的作用。

（二）财税权限机制不合理

财税权限机制主要包括财税政策制定权、财政收支支配权和财税管理执行权等机制。以中央与地方财政支出权限或责任为例，按照财政支出比重为标准将财政支出划为中央主导型、地方主导型和地方承担型3种类型。在2014年22类财政支出中，其中比重在50%以上的中央主导型财政支出项目包括外交、国防、粮油物资储备事务、国债还本付息支出4类，占比在50%以上的地方主导型包括一般公共服务、公共安全等16类支出，比重为100%的地方承担型包括地震灾后恢复重建支出和援助其他地区支出2类，说明地方财政支出支配权较大，但也承担着更多的公共支出责任。其问题主要表现在：

1.地方财权与事权相脱节。中央与地方收入比重较长时期内维持在3：7，1994年分税制后中央比重升至45%～56%（1994年55.70%、2014年45.95%）。2005年之前中央与地方财政支出比重约为3：7，2012—2014年地方财政支出均达到85%以上，远高于其财政收入比重，如2014年地方财政收支比重为54.05%和85.13%，相差31.08个百分点。地方财政收入虽是上升趋势，但仍难以保证地方政府的公共支出责任，这种事权下移而财权上移的财政反向运行，导致了欠发达地区特别是老少边贫地区的财力困境。

2.政府支出责任划分不清。目前我国中央与地方之间的事务职责并无法律界定，但从中央与地方财政支出的比重中可看出，大量的支出压给了地方政府。如上述22类财政支出中就包括16类地方主导型和2类地方承担型，且地方财政支出的一般公共服务、教育、社会保障与就业等占比多在90%以上。地方政府过多地担负了应由中央政府承担的基础建设（如教育、科技、交通运输等）、经济发展（如农林水、国土资源等）和民生服务（如住房保障和社会保障等）等支出责任，这种事权错位加剧了地方财力的困境。

（三）财税扶持机制不完善

财税扶持机制主要包括直接投资、转移支付和税收优惠等机制。以转移支付为例，一般转移支付主要是国家对中西部等地区有财力缺口的地方政府依据核定的财政需要额与财政支出额的差额，以及地区之间在人口、资源和贫富差别等因素给予的财政收入补助[4]。在2014年11个一般转移支付项目中比重较大的是均衡性转移支付（39.19%）和基本养老金及低保等支付（17.93%），比重较小的为资源枯竭城市支付（0.65%）和村级公益事业奖补等支付（1.17%）。专项转移支付是按项目设计的，地方政府须依照中央政府的要求将财政资金用在事前约定的公共支出，属于专项拨款性质[5]。从2014年19个专项转移支付项目看，占比较大的是农林水事务（29.63%）和交通运输（18.68%），占比较小的是金融监管等事务（0.02%）和国防（0.15%）。其问题主要表现在：

1.转移支付取向不够合理。在均衡性转移支付计算中，其计算指标较为笼统，且价格等指标修订不及时，多元回归模型的固有局限及无剔除不合理因素的缺陷，影响了计算结果及资金支付的准确性。而专项转移支付中专款分配缺少事权基础，费用分摊、地区分配标准无准确的数据支撑，专款立项审批不规范，导致讨价还价和人情拨款的现象。在没有一套完善的转移支付分配原则、方法和指标，以及各地区取得转移支付资金、用途不公开和缺乏绩效评价的前提下，就难以做到规范和促进区域经济的发展。

2.横向均等化效能的不足。根据财政部数据显示，2010—2014年均衡性和专项转移支付占比分别呈现逐年增长（17.41%～23.23%）和减少（51.60%～40.73%）的趋势，年均占比为21.25%和45.98%，两者相差24.73个百分点。一般而言，均衡性转移支付均等化效果最为显著，专项转移支付虽理论上兼具纵向控制和地区间横向均等化的效能，但因专项转移支付比重过大、项目设立过多，更缺乏资金透明化监管，导致其横向公共服务均等化效果差，因而现行横向转移支付未真正起到区域经济协调发展的应有作用。

（四）财税补偿机制不到位

财税补偿机制主要包括税收返还、财政补贴、生态补偿和损失援助等机制。以税收返还为例，我国现行税收返还办法主要包括以“两税”（增值税和消费税）为基数的递增性税收返还、所得税基数的差额性税收返还、成品油价格和税费改革的补贴性税收返还，以及地方承担出口的退税返还等。其问题主要表现在：

1.区域税收返还作用有限。税收返还与地方政府税收增长幅度相关联，对区域及各级地方政府既得利益和经济发展具有税收的激励作用[6]。2010年和2014年我国对地方税收返还数额分别为4 993.37亿元和5 081.55亿元，返还数额虽有提高但增幅较小（如2014年同比增长仅为0.69%），且占地方税收收入和一般公共预算收入比重也呈现逐年递减的趋势，即由15.27%和12.29%降为8.59%和6.70%，相差6.68个和5.59个百分点，说明税收返还对地方税收的激励功能和增强地方财力的效应正在逐渐减弱。

2.税收返还计算不尽公平。税收返还主要是统一的“基数加增长”，实际上并未考虑各区域及地区自然状况、经济水平和公共服务等客观条件差异，且计算税收返还基数的消费税和增值税本身就属于中央税收或共享税收，也默认了“起点”的不公平性，使富者更富、穷者更穷，即消费税和增值税收入增长更快的东部地区，其财力得以继续增强，而大部分的欠发达地区因“两税”收入增长缓慢，其财力增长较慢。这种税收返还办法显然拉大了各地区经济发展和公共服务水平的差距，有碍于区域经济协调发展战略的实施。

（五）财税评价机制不规范

财税评价机制包括财政投资项目后评价、财政支出绩效评价、国有企业绩效和行政事业单位财务评价等机制。如财政投资项目后评价主要包括效益后、影响后和持续后评价，其中财政投资效益后评价是对财政投资项目盈利性、清偿能力和外汇平衡等方面的分析，从社会经济资源择优配置视角确定投资的可行性；财政支出绩效评价的主要内容是建立与完善财政支出绩效评价体系，强化财政支出绩效管理。其问题主要表现在：

1.评价体系不够健全规范。如我国目前并未设立权威性的专门财政评价机构，而是由各级财政部门自主负责；财政绩效评价内容不全面，如绩效评价主要是财政支出绩效，缺乏财政收入、预算管理、公债管理、财政体制、财政风险和财政平衡等评价内容，更无区域经济财税政策与机制的评价；财政绩效评价指标不规范，其指标设置过于平面化和单一性，缺乏一套在严密数据分析基础上的统一、规范且适用强的财政绩效评价指标体系，也就难以保证财政绩效评价结果的公正性、合理性与权威性。

2.评价结果欠缺实用效力。由于我国财政绩效评价制度体系还不健全、不完善，没有法律层面的保障，因而财政绩效评价结果并未向被监管部门和社会公众公开，其评价效果在一定程度上只是用于政府及有关部门项目建设档案的保管，或作为有关部门强化新型项目管理的经验参考及教训借鉴，而对财政资金收支项目中的成效、问题及其责任，以及项目执行中各个环节的责任人并未形成直接约束或责任追究，以致政府财政绩效评价工作流于形式、走过场，没有真正起到提升财政管理水平的作用。

三、完善我国协调区域经济发展财税机制的建议

促进我国区域经济协调发展财税机制的重点，应是完善财税政策与机制，给予欠发达地区特别是老少边贫地区一定的财税管理权限、更多的优惠措施、较大的地方财力，以加快其经济发展速度，提高居民生活和公共服务均等化水平，逐步缩小其与东部沿海发达地区经济水平差距，最终实现协调发展、共同富裕的区域战略发展目标。为此，本文从以下五个方面提出完善我国协调区域经济发展的财税机制建议。

（一）改进财税分配机制

1.重新整合共享税分享比例。“营改增”政策将增值税收入留给地方政府，虽在短期内暂可维系地方财力，但非长久之计。笔者认为，应在彻底取消营业税后重新设定增值税的分享比例，将地方政府分成增至40%[7]，另考虑加快欠发达地区经济发展、加大其支持力度和缓解转移支付困难等因素，可对老少边贫地区及资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区再增加5%～10%的分成比例；逐步取消增值税按环节、城建税按行业、企业所得税按行业和企业、个人所得税按项目和资源税按企业分享税收的办法；省以下增值税收入划分规则，授权省级立法机关或政府自行确定。如表1所示。

2.构建与完善地方税收体系。加快资源税改革，如将水、黄金和森林等资源纳入征税范围，实行从价计税，总体上提升资源税负水平，但对欠发达地区资源枯竭、资源型城市经济转型地区适度降低税率或实行减免优惠；完善个人所得税，实施分类与综合所得计税模式，扩大综合所得项目，将定额扣除办法改为家庭费用扣除；推进房地产税改革，合并房产税和土地使用税，将征税范围扩至公民居住的二套以上房产，以房屋评估价格为税基，由省级政府在统一的税率幅度内确定适用税率；增设遗产税和环境保护税等新税种，通过加快“费改税”进程征收社会保障税、教育税和燃油税等，为老少边贫地区扩充新财源。

（二）调整财税权限机制

1.合理划分财政支出责任。明确界定中央与地方政府之间的支出责任，如前者负责义务教育、社会保障和公共卫生等全国性支出，以及国防、外交、司法审判和警察等国家安全支出，后者负责地方性的疾病防治等地方区域内的公共支出；将交通运输、水利电网建设和环境保护等跨地域的大型工程作为中央与地方共担的支出，并明确双方各自的支出比例。此外，应明确政府间事务与支出的法律责任，如制定《中央与地方政府间责任法》，避免地方与中央对地区经济发展问题的“讨价还价”等；修订《宪法》和《地方组织法》，明确中央与地方的权责关系、专项职权和共享职权等。

2.中央财权适度放权地方。我国目前中央财权较大，可将其适度放权于地方，如在中央与地方间重新合理划分财税管理的立法权、解释权、确定权、调整权和减免权等[8]。在现行分税制下中央和地方均有各自独立的固定税收，地方政府理应具有固定税收的独立管理权，建议对不在全国范围内开征、具有鲜明地域特征的地方固定税收的立法权、减免权和征管权等全部划归地方；对全国统一开征、宏观经济影响大的地方主要税收，如资源税、房地产税和个人所得税等由中央制定基本法律，但应给予地方一定的税率调整权和减免确定权等，以增加地方财力和区域经济发展能力。

（三）完善财税扶持机制

1.优化转移支付体系结构。扩大一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的比重，增加对经济发展欠发达地区的一般转移支付比重，克服平均主义，彻底取消对既得利益的照顾。如区别情形取消、压缩、整合现有专项转移支付项目，对项目功能指向明确、范围标准固定和政策相对稳定的资金项目，纳入到一般转移支付；对适用一次性安排的项目，执行后应即刻取消；对不符合当前形势、不宜通过专项转移支付方式支持的项目，限期予以取消；对方向和用途类似、可归并的项目，予以重新整合。此外，应研究与实施横向财政转移支付的试点工作，并加快在全国范围内的实施进程。

2.强化转移支付运行管理。完善转移支付制度的拨付标准，如对一般转移支付应以人均标准财力水平为依据，并按因素法测算支付额度；对专项转移支付坚持目标控制原则，即中央与地方专项转移支付分别由中央相关部门、上级政府确定特定项目计划[9]，并建立其项目的进入与退出机制，提高其资金使用成效。此外，增强转移支付管理的透明度，如公开转移支付运行程序，分配的方法、标准、结果等信息，以及资金用途和效果，广泛接受社会监督，提高其规范性与有效性；制定专门的《财政转移支付法》，促进转移支付的法定化，增强其对经济发展落后地区的扶持力度。

（四）规范财税补偿机制

1.明确财税补偿激励渠道。建立规范、合理的财税补偿激励机制，设立财税补偿专项基金，逐步增加转移支付占一般公共预算支出比重，加大对欠发达地区特别是老少边贫地区和资源型城市经济转型的直接财政投资、财政贴息，以及生态补偿、农产品和支农货物等财政补贴的力度；将原属于税收返还资金来源的一部分税收直接划归地方政府，并适时调整该项的比例，支持地方投入最大财力和创新政策发展新兴产业、加强园区建设、夯实地方财源[10]，加快区域经济的快速发展；给予地方适度的税收自治权，促进地方税收努力与税收激励、税款征收与法制管理的有机结合，确保地方税收效应的最大化。

2.设置税收返还科目。在我国22类预算支出中增加“转移支付”，款类设置“税收返还”，项目设置“均衡性税收返还”和“效率性税收返还”科目。借鉴国外有益的经验，将现行均衡性税收返还的基数法改为因素法，并在选取变量和数据时应综合总量和变量平均等指标，如人口数量、年龄结构、贫困程度、城乡人口比率、财政收入总数和人均收入。设置效率性税收返还科目，其目的在于反映地方分享税收的收益与效率，但效率性税收返还占税收返还总额的比例不应过高，通常以协调区域经济发展为原则，并按国际经验及各地区社会经济发展状况来评估和确定科目安排和指标比例。

（五）健全财税评价机制

1.完善财税绩效评价制度。如科学确定区域经济协调发展评价标准与指标，制定国家层面、四大区域和省级以下各级地方政府财税绩效评价制度；确立财税绩效评价主体，包括立法、审计、财政、税务机关和中介机构、专家组织及社会公众，并明确划分其财税评价的具体职责、业务分工、制约机制和责任制度；拓展绩效评价内容，即应涵盖财税分配的全过程，在强化财政支出评价的前提下，应实施并加大对财政收入、预算管理、税收征管、公债管理、财税风险和财税体制等方面的绩效评价，如财政收入绩效评价应主要包括对财政收入规模、质量、结构、变动及完成预算程度等的评价。

2.强化财税评价结果应用。如强化财税绩效评价立法，可结合新预算法切实落实“绩效”原则，加快出台《财税工作绩效评价管理法》或实施办法，使财税绩效评价真正实现法制化管理；公示财税绩效评价结果，通过财税绩效评价结果的公开披露及时整改，并为政府制定经济政策和发展规划、财政投资、税收征管等提供参考依据；建立再评价机制，随着各级政府及财税部门绩效评价工作的开展，必须监察和督促其构建科学的财税管理绩效评价制度，可借鉴美国项目绩效评估工具（PART）制度的经验[11]，设立评价结果应用质量等级指标，监管各级财税部门结合评价结果，提高管理能力与质量。

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