我国公务员聘任制改革的困境与破解之道

摘要：我国公务员聘任制改革实践已历经近9年的时间。对这场势在必行的公共行政人事制度改革，人们关注热切、期望颇高，但其实际上进展有限、难题诸多。根据“价值-制度-环境”研究范式的剖析，聘任制在实践中遇到的问题主要是由于价值的扭曲、制度的缺失和环境的制约所造成的。要想突破困境，必须厘清聘任制兼具市场经济和民主政治的双重价值的本质，坚定聘任制的发展方向，不可异化为常任制。在这一前提下，新公共服务理论为聘任制的解困提供了有效路径：必须矫正对公务员这一身份和职业的认识，同时，配套改革的跟进必不可少，法律制度也有待进一步完善和细化。

关键词：公务员；聘任制改革；公共人事管理；法律制度；健全

中图分类号：D6303文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0012-03

基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目“湖北省半城市化地区的公共治理研究”（20106216）阶段性成果。

作者简介：熊莉萍（1980-），女，湖北黄石人，湖北师范大学政法学院讲师，研究方向：公共政策。2006年出台的《公务员法》作为我国第一部规范公务员行为准则的法律，其亮点之一就是关于聘任制的有关规定。《公务员法》在第16章中专门规定了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制，正式在法律上确认了公务员职位聘任制度。实行聘任制是公务员人事制度改革的大势所趋。这一制度设计和改革实践的初衷一方面是要打破公务员的“铁饭碗”、打破“终身制”，从制度上改变“能进不能出”“能上不能下”“干好干坏一个样”的弊端，打造进取有为的行政氛围、激发公务员的活力；另一方面就是要从社会中选拔优秀的人才进入到公务员队伍，弥补传统任用方式的缺陷。自2007年深圳和上海浦东作为人社部批准试点首批试水公务员聘任制以来，江苏、河南、福建、辽宁、湖北、贵州等多省都陆续推开了聘任制公务员的试点工作。然而，在实践中，关于聘任制公务员的争议却从未停止，“30万年薪” “全员聘任”“零淘汰”等话题既吸引了公众的关注，也拷问着公务员聘任制的效果与出路。

一、我国公务员聘任制改革的困境：理想与现实的差异

聘任制作为一种适应市场经济和民主政治要求的公务员任用制度，既体现了自由竞争的市场精神，也体现了民主公平的政治价值。我国社会主义市场经济体制已初步建成，政治体制和行政体制的改革也进入了攻坚时期，但二者依然存在着许多问题有待深化。此种过渡型行政生态环境一方面为公务员聘任制的改革与实践提供了有利的系统支持；另一方面也会使聘任制这种新生事物在发展过程中衍生出异质性、重叠性和形式主义的问题。

1身份认同的尴尬——“临时工”心态与高流失率。聘任制公务员的聘期是依据劳动合同确定的，通常是1-5年。若聘任合同解除或者终止，聘任人员不再具有聘任制公务员身份。这样的规定确实打破了公务员职业的“永业性”，却也极易造成聘任制公务员的“临时工”心态。聘任制公务员虽然也具有行政编制、也由国家财政负担工资福利、履行公职，在本质上与其他任用方式产生的公务员并无差别，但是在依靠职务和级别传递政令、指示的层级制政府中，没有行政级别、任用管理方式的与众不同、人数的小众化，一方面使得他们与委任制公务员有明显的差异，在单位中显得另类，与他人工作配合不顺畅；另一方面，更令他们担忧的是聘期满后去向不明，职业前景不明朗。任期的短期性和聘任制的身份是一把双刃剑。在传统的行政组织和行政文化中，聘任制公务员既难被他人视为同类，也因此难以获得自身的认可。

2晋升渠道的割裂——“官本位”思想与“鲶鱼僵困”。聘任制的核心优势在于与常任制不同的灵活弹性的选人用人机制，形成搅动传统沉闷的公务员队伍的“鲶鱼效应”。在我国，由于没有西方所谓的“两官分途”，也没有经过直接选举进入政治系统的机制，在公务员体系内逐级晋升成为官员获取政治发展的唯一途径。聘任制公务员在进入行政部门之初就不担任行政职务、不具有行政级别，也不能像一般公务员一样在体系内进行晋升。晋升渠道割裂，即便聘任制公务员工作做得再好，也无法对委任制公务员造成晋升压力，难以收到激活公务员队伍活力的预期效果，更无法在“官本位”的行政环境中体现自身的价值，从而导致以“鲶鱼效应”为初衷的聘任制改革无法发挥效用。

3薪酬悬殊的窘境——“天价”薪酬与“不平衡心理”。《公务员法》规定：机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。以此来满足行政机关对高级人才或紧缺人才的需求。由于我国现阶段公务员工资薪酬水平与市场同类工作薪酬水平相比有较大差距，缺乏对专业人才的吸引力，因此不得不通过高薪设置聘任性岗位。而“高薪”背后则是严格的条件和要求，能满足这些要求和条件的人，往往能力强、素质高，有深厚专业能力和背景，在市场中的薪酬也与聘任制岗位开出的“高薪”相当，因此所谓的“高薪”，也不是人们想象的那样高。然而与其他公务员相比，“天价”薪酬已然造成了巨大的悬殊。这既会滋生单位内部的“不平衡心理”，也一定程度上容易导致聘任制公务员被孤立和边缘化。

4考核激励的折损——“一把抓”与形式主义。聘任制是实行公务员分类管理的一种制度设计，对不同类型的公务员应进行有差别的管理和考核。一些地方对聘任制公务员和其他公务员的考核，在内容、标准上没有区别开来，也没有针对不同岗位制定科学有效的考评办法。往往是重视人员的任用与管理，却轻视决定续聘与否的考核与评价。在考核效力上也有“高举轻放”的问题，很少有人因为不称职、失职等被淘汰出局。考核标准不定、方式不明、结果不清等不合理的地方不仅直接影响了聘任制公务员的积极性，也大大折损了聘任制的激励优化功能。

5退出通道的阻滞——“零解聘率”与变相“铁饭碗”。实行公务员聘任制目的在于打破“铁饭碗”和职业终身制，激发出公务员的忧患意识和竞争活力。虽然不能认为公务员被解聘，改革就算成功了。但在实践中，存在着聘任制公务员和用人单位都想保持长期稳定的工作现状而排斥人员频繁流动的问题，不少聘任制公务员希望以此为跳板，转变身份为委任制公务员，甚至一些人利用聘任制选人、用人上的弹性和灵活性，将体制外、编制外的人员纳入到体制内或编制内。制度的缺陷或者人为的扭曲阻滞了聘任制公务员的退出通道，使得聘任制的“瓷饭碗”异变为“铁饭碗”。

二、聘任制改革困境剖析：其于“价值—制度—环境”的范式

国家公务员制度是现代公共人事行政架构下的制度表达，对公务员制度的研究，必须将其置于公共人事行政的研究范式中。公共人事行政范式的架构大体是由环境、价值和制度三个不同层面的因素构成。[1]251261其中价值是核心，最终决定了制度变迁；环境是外生变量；价值和制度既对环境依赖，同时也能动地选择和塑造环境。公务员聘任制是国家公务员制度的一种，对它的研究和分析也同样适用于“价值—制度—环境”的范式。

社会经济的发展要求当代公共人事行政既要体现服务、责任、民主、公平等政治价值，也须顺应高效、竞争、自由、契约等市场价值。我国聘任制改革回应了这一时代发展和环境变迁的要求。它在设计之初便被赋予了实现打破传统僵化的人事管理体制、激发公务员队伍活力、提供高效优质服务的任务和功能。但必须正视的是，我们尚处于从棱柱型社会向衍射型社会的过渡时期，新制度的发展也必然面临新旧交替、新旧并存的复杂环境。而环境的变迁和复杂又必然使得新制度的发展产生诸多不适应性和成长中的问题。剖析其原因，找到病症，是对症下药的前提和基础。

1价值的偏离：新旧观念的并存。在传统观念中，公务员这一职业的吸引力在于它的“三高”“三小”：稳定性高、福利待遇高、社会地位高、竞争压力小、责任风险小、工作负荷小。人们甚至把获得它当做“升官发财”的捷径和“沽名钓誉”的资本。一些公务员也认为自己一朝成了公务员，就是高高在上的“官老爷”，拥有权力和地位，升官高迁就是自己的职业追求，也是衡量职业价值和职业成就的唯一标准。这些落后陈腐的观念完全扭曲了公务员的角色定位和价值内涵。不同类型的公务员虽然任用形式不一样，但时代本质都是一样的，即代表公众行使公共权力、追求公共利益、提供公共服务。聘任制就是要打破职业终身制，引入竞争机制，从而提供优质高效、令人满意的公共服务和公共产品。而实践中存在的聘任制公务员的高流动性和低应聘率的一个重要原因就在于聘任制公务员无领导职务、无行政级别，也就无法满足其对官位、权力和升迁的追求，其深层次的原因就是“官本位”思想依然根深蒂固，新的价值认知还有待开疆辟土、夯实基础。

2制度的缺失：法律制度的模糊。制度是价值的具象化，拥有实现价值的功能。虽然法律制度的设计难以规定现实中的所有情形，但也必须尽可能的完善和健全。作为具有最高法律效力的公共人事行政管理的规范性文件《公务员法》首次以法律的形式规定了聘任制的相关内容，短短的654个字对聘任制作出了框架性和原则性的规定，对于有关晋升、福利待遇、考核等具体问题均未进行明确。进行试点的地方政府在《公务员法》的基础上均制定了各自的条例或者规定，也对相关问题进行了细化，但对聘任制公务员如何获得职业发展、绩效考核如何体现分类管理的原则、解聘人员如何保障、薪酬福利如何体现激励性和合理性、争议的司法救济等问题的法律制度设计依然模糊或者缺失。因此，在实践中难免出现上述问题。

3环境的制约：配套改革的滞后。对于制度而言，价值是内核和基石。正确的价值观能够帮助不完善的制度克服许多现实问题，但也绝不能忽视环境对制度的作用。聘任制改革并不是孤立进行的，聘任制的有效实行和顺利推进，不仅依赖于价值观的正确和制度自身的健全，也必须从系统环境中获取支持和资源。社会认知的偏差、传统行政文化的弊病、常任制公务员改革的缓慢、政治体制改革的相对滞后、科层制组织结构的束缚使得聘任制受困于不利的环境中，难以发挥其固有的效用。仅寄希望于凭某一项制度去改变根深蒂固的公共人事行政的顽疾，是极具风险的，要么新制度在环境中被迫改造得变形走样，要么被环境围剿而夭折。如果不进行配套改革，即便聘任制具有新生事物的光明前景，也有异变为常任制、委任制的可能性。

三、解困的思路与路径：基于新公共服务理论的视阈

聘任制作为一项改革新生制度已经产生并在实践中运行，但在错综复杂的生态环境中还并未有效发挥其功能和作用。目前聘任制在我国实践过程中存在的问题既是改革进程中的正常现象，也是必经的过程。矛盾总是辩证的，新制度发展的道路虽然曲折，但是，只要顺应社会改革和发展趋势便会显示出强大的生命力，关键在于如何破解一个个难题，积量变为质变。

1思路：厘清一个本质，明确一个方向。在提供具体路径之前，首先必须厘清一个本质和一个方向。一个本质，即聘任制体现了市场经济与民主政治的双重价值，既是市场规律在公共行政人事管理中的运用，要求公务员群体作为一个人力市场按照公平竞争、自由高效的规则运行。同时也是民主政治对公共行政人事管理的规定，要求公务员作为公共权力的行使者提供优质满意的公共服务和公共产品，增加公共利益。既有的公共行政人事管理制度和方法显然已经不能有效地实现这样的双重价值了。聘任制特有的基因就必然要求其发挥“鲶鱼效应”的功能，搅动低效臃肿僵化、回应性差、责任意识薄弱的公务员队伍。因此，聘任制的改革必须是保持自身特色和优势的改革，是不变质的改革，而绝不能异变为常任制、委任制的翻版，走回原来的老路，而最终的趋势是走向全员聘任制。

2路径：新公共服务理论的启示。新公共服务理论帮助人们，特别是公务员，重新认识到公共服务的公共性，认识到政府及其工作人员应该服务于公民，而非上级和顾客；他们应该追求公共利益，而非私人利益；他们应该重视公民权，增加回应性，而非高居庙堂；他们应该重视人的价值，而非只重视效率；他们的行动要有民主性，也要承担责任，而非官僚。它并不否认追求效率的必要性，同时也承认效率是公共行政的核心价值之一，但是它认为民主、公平、正义等是更为重要的价值取向。新公共服务理论契合了我国行政体制改革的诉求，也为聘任制改革实践中的困难提供了解题的启示。

（1）价值的纠偏：公务员是公民的“受托人”。价值是否有效是公共行政人事中的核心动力机制。任何一项公共人事制度都是由其深层次蕴含的价值观所决定，价值观是公共人事管理的思想根源所在。新公共服务理论认为公民是“所有者或者主人”，政府机构应该在法律和责任的约束范围内努力地提供尽可能高质量的服务，也必须关注公民的需要和利益。“行政官员应该承担一些特殊的角色和责任，其中包括对诸如回应性和责任这种问题的具体认识，而像回应性和责任这样的问题则是民主道德理念所固有的。” “保罗·阿普尔比就极力主张，行政官员应该获得一种‘对公共责任的特殊态度，而且，他们除了学会管理方法之外，还要富有‘民主精神。”[2]3246这些观点阐明了公共行政官员角色的基础是公民角色，公务员是公民这个整体的受托人，要对公众负责，要致力于帮助公民表达并满足他们的公共利益，要追求良好的绩效。

公务员不是 “官老爷”，也不是“控制者”，更不应该将“升官”作为职业发展的出路和终极价值。聘任制的设计初衷就是要将社会中的优秀人才纳入到政府中为公民提供更优质高效的服务，能出色地完成职责义务、获得令公众满意的绩效就体现了聘任制公务员的职业价值，就应该得到认同，这种认同不仅是外部给予的，更重要是内在的自我认同。只有认清了所有类型公务员的共同本质，树立了正确的价值观和职业道德观，聘任制公务员才能克服因为无法晋升、出路不明而造成的不安全感，摆脱“临时工”心态；其他公务员才会从根本上消除排斥心理、“不平衡”心理，接受和认同聘任制的进步意义以及聘任制公务员的价值。

基于以上分析，行政机关不仅要大力宣传聘任制改革的必要性和进步性，还要开展学习和教育帮助全体公务员正确认识公务员角色的本质和价值，塑造“重才” “用才”的组织氛围，关怀聘任制公务员的成长发展和心理诉求。

（2）法制的完善：体制机制的健全。美国学者克林纳和纳尔班迪认为，“公共人事管理的价值不是被直接地表述出来，而是通过各种人事制度具体地表现出来。”在正确价值观的引领下，有关聘任制的法律制度、运行的体制机制都必须同步完善。任何一个细节的疏漏，都有可能使改革的目标难以实现。

首先，完善顶层设计，健全法律制度。在总结各地试点经验和问题的基础上，加强公务员聘任制的顶层设计，完善《公务员法》，对公务员聘任制作出更加科学而明确的规定，建立起公平公正、科学完善的法律制度体系。其次，健全职业规划，打通晋升通道。对于聘任制公务员在岗位上创造突出业绩，且个人有意愿继续从事公共管理服务的，可考虑引进机关，打通引才通道甚至晋升通道。专业技术类聘任制公务员可根据专业技能走职称通道晋升。再次，实行分类考核，完善退出机制。继续推进公务员的分类改革，按照不同岗位的特点来进行考核，将聘任制公务员与委任制公务员的考核区分开来，在合同签订之初就要合理测算和设定绩效，并严格执行绩效考核。公开考核标准和考核结果，将群众纳入到考核主体中来，将群众的满意度作为考核的关键指标。退出机制要建立科学的评价体系，细化量化辞退解聘标准，严格执行退出制度。最后，扩大试点范围，提高招聘比例。建议扩大公务员聘任制的范围，不再局限于专业技术类公务员岗位，将行政执法类公务员岗位也应当逐步纳入聘任制范围，进一步提高聘任制公务员的招聘比例，逐步过渡到新进公务员全员聘任制。

（3）环境的优化：配套改革的“组合拳”。任何一项制度改革的成功都不会是孤军奋战的结果，它受制于环境，也从环境中汲取能量和养分。在推动聘任制的同时，要将公务员聘任制放置在政治经济改革与制度变迁的环境中去考虑，通过一系列的配套改革来培育聘任制的成长。首先，要转变政府职能，变“全能”为“有限”。推进简政放权，强化政府的公共服务职能，提高公共服务总体水平，将政府职能转到为市场、社会主体创造平等竞争环境和提供服务上来，实现“统治-管理”型政府向“治理-服务”型政府的转变。其次，优化组织结构，变“刚性”为“弹性”。精简机构，严格机构编制，减少领导职数，减少层级关系，加强组织内民主，改变“唯上”意识。增强行政组织的灵活性、开放性与回应性。再次，鼓励社会参与，变“冷漠”为“积极”。增强行政系统的透明度和公开性。培育公民参与国家和社会管理的意识和意愿，增强公民参与管理的能力。将社会纳入到聘任制公务员考核和监督的体系中来，将公众的满意度作为关键考核指标之一。最后，健全人才市场，变“封闭”为“开放”。开放公务员系统，健全人才市场，既保证有大量的应聘人员充实到聘任制公务员的队伍中来，又能为被解聘人员的再就业提供出路，实现公务员管理的市场化，确保人才的合理流动与配置。[1]251261

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【责任编辑：张晓妍】