服务型政府绩效评估：问题解析与体系完善

摘要：服务型政府绩效评估是服务型政府建设的重要组成部分，对于把握服务型政府建设的方向、落实服务型政府建设的价值理念、适时调整服务型政府建设的内容以及实现既定目标等都有十分重要的意义。然而我国当前的服务型政府绩效评估多处于自发阶段，规范化程度不高，而且评估主体单一，缺乏全面、客观的评估标准和科学的指标体系，评估方法、手段也比较单一。因此，在当前我国推进服务型政府建设的过程中，需要重构和完善服务型政府绩效评估体系。其重点任务是：建立多元化的服务型政府绩效评估主体，重构服务型政府绩效评估的价值标准和指标体系，改进服务型政府绩效评估方法并不断完善绩效评估配套体系，进而实现服务型政府建设与绩效评估的良性互动。

关键词：服务型政府；以人为本；价值标准；绩效评估；体系完善

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0004-04

基金项目：湖南师范大学博士科研启动项目“人的全面发展导向下我国服务型政府建设研究”（2015BQ29）。

作者简介：周德祥（1981-），男，湖南南县人，湖南师范大学马克思主义学院教师，法学博士，研究方向：中国政府与政治。绩效评估与服务型政府建设是相互依存、相互促进的，服务型政府建设目标是绩效评估的价值依据，绩效评估是服务型政府建设的杠杆性工具和引领性动力。没有服务型政府的价值指引，政府绩效评估会迷失方向，导致评估功能丧失；没有体现服务导向的服务型政府绩效评估，服务型政府建设就会缺乏压力和动力。[1]因此，服务型政府绩效评估已成为服务型政府建设的重要组成部分和现实任务。从实践看，我国开展服务型政府绩效评估已有时日，但由于绩效评估体系尚不完善，严重影响了服务型政府绩效评估的效果，进而影响了我国服务型政府建设。因此，深刻认识服务型政府绩效评估的重要性，解析我国政府绩效评估存在的问题，并依此构建科学完善的绩效评估体系，对于有序开展和顺利推进服务型政府建设具有十分重要的现实意义。

一、服务型政府绩效评估的重要性

绩效评估最先用于企业管理中，后来政府部门也开始借用这一概念开展政府部门绩效评估。政府部门绩效评估是指“根据统一评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对政府或政府部门在一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评判的过程”。[2]简言之，就是通过运用一定的评价方法，按照一定的评价标准，对政府部门的工作业绩和工作成效进行综合性评价。政府绩效一般包括政治绩效、经济绩效和社会绩效等。绩效评估是服务型政府的内在要求，与服务型政府建设密切相关。可以说，政府绩效评估是服务型政府建设必不可少的重要内容。

服务型政府绩效评估，是指基于服务型政府的价值理念和组织战略，运用科学的方法、标准和程序，对政府机关在服务型政府建设过程中的工作实绩进行分析和评价。其重点是对政府在提供公共产品和公共服务的品质和效率、政府所承担的公共责任、政府公共政策所体现的公共利益导向以及公众对政府的满意度等方面的评估。政府绩效评估作为一项行之有效的管理工具，对服务型政府建设具有良好的推动作用。“科学、合理的政府绩效评估通过评估和问责行政机关及其官员，引入公民参与，利于改善服务质量，提高公民满意度，落实服务型政府的价值理念。没有政府绩效评估，服务型政府建设就有可能会停留在口号上，甚至会出现以建设服务型政府为幌子，大搞传统的管制型政府和经济型政府，变相扩大政府职能范围和政府审批数量等。”[3]“没有科学、合理的政府绩效评估，就无法推进服务型政府建设的进程。”[4]可以说，服务型政府绩效评估对于把握服务型政府建设的方向、落实服务型政府建设的价值理念、适时调整服务型政府建设的内容以及实现服务型政府建设的目标等都有十分重要的意义。

1有利于把握服务型政府建设的方向。服务型政府建设是一项复杂的系统工程，涉及到行政理念、行政伦理、价值观念、制度与行为等方面的全方位变革，涉及到具体的行政技术和手段的更新，关涉到政治、经济、文化、社会等多重因素。因此，服务型政府建设不是一时之功，必然要经历一个长久的过程。在服务型政府建设过程中，必须要有明确的方向，只有沿着正确的方向有序推进，才有可能达至服务型政府建设的目标。绩效评估通过对服务型政府建设实绩的动态分析和评价，将服务型政府建设的实绩与预定的目标和要求进行对比，从而可以及时发现服务型政府建设是否偏离了预定的方向。评估的结果一旦显示方向有所偏离，可以及时采取措施进行纠正和弥补，使其回到正确的轨道上来。也就是说，通过动态的评估，可以把握服务型政府建设的方向，使其沿着预定的目标顺利推进。

2有利于落实服务型政府建设的价值理念。服务型政府建设是在我国社会变迁过程中应对国际国内行政环境的重大变化而进行的政府模式的变革，是一场深刻的政府转型。服务型政府作为我国各级政府改革的目标和模式，需要通过正确的价值理念来把握，否则，政府建设就可能偏离正确方向而难以实现预期的目标。就当前的中国而言，公众本位、社会本位、权利本位以及人本、法治、责任、有限、透明、廉洁等是服务型政府建设的基本价值理念。这些价值理念不能停留在理想的层面，需要通过一系列手段和方式输入到服务型政府建设的实践当中，并作为价值取向指导服务型政府建设的实践。服务型政府绩效评估正是将这些价值理念输入到服务型政府建设实践中的重要方式。“政府绩效评估是一种以结果为导向、顾客至上、落实责任、以人为本的管理手段。”[5]绩效评估在一定的价值原则指导下通过对服务型政府建设实绩的层层考评，引导和推动服务型政府建设落实这些价值理念，从而使这些价值理念落地生根，融入到服务型政府建设实践当中。

3有利于适时调整服务型政府建设的内容。服务型政府的主要职能是提供优良的制度和良好的公共政策，提供优质高效的公共产品和公共服务，以此来满足公众和社会的需求，提高公众的满意度。在从管制行政向服务行政转变的过程中，服务型政府的这些职能需要通过行政理念的转变、行政制度的更新、行政体制机制的改革、行政法治的完善、行政方式的创新等具体措施来实现，因而这些就构成了服务型政府建设的主要内容。根据服务型政府建设的需要，这些内容的实施既可以分步进行，也可以整体推进。绩效评估通过对服务型政府建设过程中这些具体措施所产生的效果进行评价，看其是否体现了服务型政府的价值理念，是否突出了服务型政府的主要职能，是否满足了公众和社会的需求，是否提高了公众的满意度等，以此作为是否调整服务型政府建设措施的依据。如果这些措施不符合服务型政府的基本要求，就需要进行调整，要么进行完善，要么进行重组或重构，以使各项措施都能真正体现服务型政府的要求。

4有利于实现服务型政府建设的目标。服务型政府建设是一项系统工程，必定包含由长远目标、中期目标、近期目标所构成的目标体系。就当前我国服务型政府建设而言，其长远目标应该是为了人的全面发展，因为按照马克思主义的观点，一切社会管理最终都是为了人的发展，服务型政府建设作为社会管理创新的一部分，其长远目标也必定是为了人的全面发展；中期目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，以适应国家治理的需要，达到善治的要求；近期目标就是实现政府职能的转变，使政府职能重心转移到社会管理和公共服务上来，以提供优质高效的公共产品和公共服务来满足公众日益多样化的需求，提高公众满意度。服务型政府建设的不同阶段，主要目标也不一样。当前，我国服务型政府建设主要任务是尽快实现近期目标，同时考虑中期目标和长远目标。政府绩效评估通过测评服务型政府建设的措施是否围绕这些目标展开以及是否突出本阶段的重点目标，以引导和推动服务型政府建设朝着预定的目标有序推进，引导服务型政府建设通过对目标体系的层层分解来实现一个又一个具体的近期目标，进而经过不懈地努力逐步达致中长期目标。

二、当前我国服务型政府绩效评估存在的问题

完善的绩效评估制度和体系对于服务型政府建设作用重大，我国已有许多地区开展了服务型政府绩效评估，然而，令人遗憾的是，当前我国服务型政府绩效评估制度和体系还不健全。一方面，服务型政府绩效评估基本还处于政府内部评估的阶段，评估过程中公民参与作用非常有限，评估主体单一，缺乏专业的评估机构。另一方面，服务型政府绩效评估还缺乏系统的理论指导，重视工具理性而忽视价值理性，缺乏全面、客观的评估标准，缺乏科学、合理的评估指标和体系，缺乏规范的评估程序和有效的评估方法与手段。可以说，当前我国服务型政府绩效评估还有许多问题亟待解决，具体而言，主要存在以下几个方面的问题。

1评估多处于自发阶段，规范化程度不高。从整体上看，服务型政府绩效评估大多还处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和系统的理论指导。很多地方的绩效评估往往凭经验、凭印象、凭感情进行，评估程序不规范，评估过程缺乏公开和透明，存在很大的随意性，甚至流于形式，评估结果缺乏足够的信度和效度，很难做到客观公正。有些地方“在评估过程中，不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段，如采取大检查、大评比等方式谋求改进”。[6]有些地方绩效评估往往搞短期行为，没有专门的评估机构，即使是针对一项行为考评，往往也是“运动式”的，难以得到全面持久的绩效反馈。甚至有些地方的绩效评估成绩都是事先定好的，既反映不了政府内部的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准，因而并不能充分利用这一衡量政府绩效的重要工具，以致出现服务型政府绩效评估上的本末倒置。这些不规范的绩效评估严重制约了绩效评估的效果，使群众参与和评价政府行为的作用难以发挥，从而影响了我国服务型政府建设的效果。

2评估主体单一。我国开展政府绩效评估已有些时日了，但一直以来，政府绩效评估基本上还处于政府内部评估阶段。服务型政府绩效评估也是如此，评估主体主要限于政府内部的评估者，特别是上级评估下级，评估主体过于单一，缺乏专业的评估机构，也很少发挥群众的参与作用。在这种形式下，政府既是运动员，又是裁判员，管理和服务质量的好坏，完全是政府自己说了算，这不仅难以保证服务型政府绩效评估的客观公正，影响政府绩效评估的信度和效度，而且还容易导致权力的滥用，直接影响到政府在公众心目中的形象和地位，影响到政府的公信力。建设服务型政府的本意就是为了提高政府的公信力，提高人民群众的满意度，但由于服务型政府绩效评估主体的单一，反而影响了政府的公信力，降低了人民群众的满意度，这样的绩效评估完全不利于服务型政府建设。

3缺乏全面、客观的评估标准。服务型政府绩效评估标准对于服务型政府建设非常重要，只有体现服务型政府的价值理念并反映服务型政府建设要求的评估标准才能引导并推动服务型政府建设合理、有序开展，否则可能把服务型政府建设引向“歧路”。价值标准限制乃至决定着评估标准，因此，确定政府绩效评估价值标准对于政府绩效评估制度建设非常重要，在我国服务型政府建设过程中，如若政府绩效评估的价值标准不正确，即使评估指标设计得再科学、再全面，这样的评估对服务型政府建设的作用也不会很大。然而，尽管我们喊出建设服务型政府的口号十多年了，但由于发展型政府的强大惯性，在服务型政府建设过程中依然摆脱不了发展型政府的影响，使得服务型政府绩效评估的价值标准还带有明显的发展型政府的痕迹。在政府绩效评估中往往重行政效率、轻社会公平，重经济建设、轻精神文明建设及生态建设，重领导意见、轻群众评价，重显性绩效、轻隐性绩效，重短期绩效、轻长远绩效等。许多地方服务型政府绩效评估往往注重投入的财力、人力和物力，而忽略应达到的效果，常常出现“制造工作”“不求实效，但求不闲着”等形式主义现象。[7]

4评估缺乏科学的指标体系。对服务型政府建设进行绩效评估，核心任务就是要制定全面、合理的绩效评估指标，并逐步构建科学、完整的指标体系，这样才能保证服务型政府绩效评估的有效开展并对服务型政府建设起到推动和引导作用。然而当前我国政府绩效评估在指标设计上并未很好地突出人的主体地位和人的全面发展的需求，在服务型政府绩效评估中重经济发展指标，轻人文社会指标、生态环境指标和勤政廉政指标，重政治发展指标、轻社会发展指标等。特别是对于不易测评的服务质量、执法环境、公民满意度和幸福度、健康状况、安全程度、伦理道德、社会秩序、精神文明和战略规划等对于服务型政府来说更为重要的指标有意或无意忽视了。[8]为完成侧重经济指标的增长任务，一些地方政府积极干预经济活动，盲目出资办企业，以求用大投资换取高增长的“政绩”。有的地方政府甚至不择手段，以编造假数字或走私等违法形式来达到目的。由于指标设置不科学、不合理，导致一些地方服务型政府绩效评估未能充分体现服务型政府的价值目标和服务型政府建设的价值要求，不仅难以引导和推动服务型政府建设朝着理想的目标推进，而且还在一定程度上误导了服务型政府建设，使服务型政府成为“新瓶装旧酒”的经济建设型政府。

5评估方法、手段单一。评估方法选择，是政府绩效评估的重要一环。政府绩效评估方法是否科学与合理关系到评估结果的科学性、客观性和正当性。然而在当前我国服务型政府绩效评估中，还存在着评估方法简单，手段单一，缺乏确凿的数据支持和科学的分析测评，评估过程中重定性分析、轻定量分析，重宏观审视、轻微观测评等现象。评估过程封闭，一些地方在评估过程中所采用的数据来源、评估方法、评估质量指标体系透明度不够，评估活动只能盲目、被动地进行。评估结束后，结果只是上级部门知晓，往往并不向社会公布，评估过程基本都不公开。对绩效评估结果的使用也非常有限，绩效评估的结果与公务员的奖惩和职务升迁没有有效地结合起来，以至于绩效评估对服务型政府建设的促进作用非常有限。

三、我国服务型政府绩效评估体系的重构和完善

政府绩效评估是促进政府进一步转变职能、引导政府及公务员树立正确的政绩观和坚持正确的价值导向、提高公共管理和公共服务效能的一项重要工作。在服务型政府建设过程中，如何建立科学完善的服务型政府绩效评估体系，提高服务型政府绩效评估效能，通过绩效评估引导和推动服务型政府建设坚持正确的价值取向，进而实现服务型政府建设与绩效评估的良性互动，是摆在我们面前亟需解决的实际问题。因此，在我国持续推进服务型政府建设的过程中，需要重构和完善服务型政府绩效评估体系。

1建立多元化的服务型政府绩效评估主体。建设服务型政府的本意就是为了提高政府的公信力，提高人民群众的满意度，因此对服务型政府的绩效评估除了必要的政府内部评估之外，更多的需要政府之外的专业评估机构的评估，这样才能保证服务型政府绩效评估的科学性和客观性。同时，还需要充分发挥人民群众的积极作用，像一些难以量化的评估指标，更多的还是需要人民群众的意见和建议，需要人民群众的真实声音，比如，群众满意度测量，必须通过对广大人民群众的了解，方能作出客观公正的评估。因此，要建立包括政府内部评估、人民代表大会的评估、民间评估机构的评估、公众评估、舆论评估等在内的多元化的政府绩效评估主体。充分发挥外部评估主体的积极作用，特别要突出公众的评估，强化“公众满意”导向，将人民群众拥护不拥护、高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应作为政府绩效评估工作的基本衡量准则。采取各种方式收集各方面的意见，认真听取公众对政府工作的评价，并将其作为评估政府绩效的重要依据。创造良好的条件，充分调动社会各方面的力量，发挥群众积极性，探索建立有效的外部评估机制。

2重构服务型政府绩效评估的价值标准。价值标准限制乃至决定着评估标准，因此，确定政府绩效评估价值标准对于政府绩效评估制度建设非常重要。为了能够提高服务型政府建设的质量，推动服务型政府的建设进程，服务型政府绩效评估需要实现长期和短期的动态的平衡，不能顾此失彼，不能因为效率和利益等的显现作用，而忽视决策、道德、精神和战略等的潜在收益。[8]我国服务型政府建设的最终目标是为了人的全面发展，因此，服务型政府建设中的政府绩效评估应充分考虑人的素，突出人的主体地位，坚持以人为本和公众满意。以人为本和公众满意既是服务型政府的基本行政准则，也是政府绩效的重要评估向度。它既表明了公众对政府行政行为的有效引导，使政府行为沿着民意的方向发展，也表明了政府绩效评估更深层次上的民意取向和顾客导向，是服务型政府的最高准则。政府及其公务员在工作中是否坚持了以人为本、工作实绩是否让公众满意应成为评估政府绩效的根本价值准则。在政府绩效评估过程中，要制度化地让公众参与到政府绩效评估过程中来，广泛听取公众的意见和建议，充分接受公众对政府的评价，把“让人民满意”“请群众放心”以及促进人的全面发展作为服务型政府绩效评估的根本落脚点。

3重构服务型政府绩效评估指标。由于当前我国服务型政府绩效评估指标没有突出人的主体地位和人的全面发展的需求，而且过分突出经济发展指标而轻视或忽略了社会发展、生态环境等方面的指标，对一些不宜量化但对服务型政府建设非常重要的指标也有所忽略。因此，对服务型政府绩效评估需要转换思维，探其本质，不能因为不容易评估的内容就忽视其存在，更不能因为容易评估的任务就侧重对其评估。[8]需要重新设计服务型政府绩效评估指标，重构服务型政府绩效评估指标体系。要在充分调研和广泛征求群众意见的基础上制定一个全面的、系统的，符合当前经济、社会和人的全面发展的客观实际的多维度、多层次、综合化的政府绩效评估指标体系。摒弃过去“唯经济指标”的倾向，把实现社会公平、公正和人的全面发展，坚持人民满意作为最高准则。将经济发展和社会发展摆在同等重要的地位，同时还要考虑政治文明、精神文明和生态和谐等方面的因素。突出人民生活指标与社会保障指标以及教育、科技、文化事业、卫生、医疗等公益事业指标。指标的设计要切合当地经济社会发展的客观实际，不同的地区、不同层级的政府绩效评估指标要有所区别，不能“一刀切”。

4改进服务型政府绩效评估方法。评估方法选择，是服务型政府绩效评估的重要一环，关系到服务型政府绩效评估是否科学与客观。由于当前我国服务型政府绩效评估方法简单、手段单一，因此，需要改进我国服务型政府绩效评估方法。首先要坚持定性分析与定量分析相结合，以定量分析为主。在政府绩效评估指标中，有些指标是可以量化的，而有些指标却难以量化，在政府绩效评估过程中，能量化的指标要尽量按量化的要求进行评估，尽可能做定量分析。不太好量化的“柔性”指标要尽量多方位地了解情况，作出全面、客观、公正的评价。比如公众满意度等指标，评估主体要多深入群众、深入基层，听取不同地方、不同群体的反映，了解大多数群众的真实想法。定性分析和定量分析各有所长，同时也各有缺陷。定量分析能全面、直接、客观地衡量出政府一段时间内的绩效，但容易忽视公众的满意程度。定性分析虽可以评估公众的满意度，但又不一定能全面反映政府的绩效水平。因此，要将两种方法有机结合起来，充分发挥两者在服务型政府绩效评估过程中的优势，做到既能全面而客观地分析政府工作实绩，又能充分衡量公众满意度，从而对政府绩效作出科学、客观、全面的评估。[9]其次，坚持工具理性与价值理性相结合。服务型政府绩效评估不仅仅是一个技术问题，也是一个伦理和价值问题。因此，我们就应该根据服务型政府绩效评估的特殊要求来选用科学的绩效评估方法。不管是定性分析还是定量分析都要将工具理性与价值理性结合起来，运用定量分析的时候要以一定的价值标准为指导，而定性分析既要坚持一定的价值原则，也要考虑其它具体方法的综合运用，使政府绩效评估过程充分考虑到工具理性和价值理性的作用。

5完善服务型政府绩效评估配套体系。在服务型政府绩效评估中，多元化的评估主体、正确的价值标准、综合全面的指标体系和科学的评估方法是保障服务型政府绩效评估客观、公正并起到实质性作用的基础，也是更好地开展服务型政府建设的重要保障。但如果相关配套体系不完善，服务型政府绩效评估过程可能会因执行困难而达不到理想的效果。因此，服务型政府绩效评估还需要完善相关的配套体系。首先，需要培育服务型政府绩效评估的生态环境。我国服务型政府绩效评估至今还没有形成气候，其中一个重要原因就是还没有形成一个有利于服务型政府绩效评估的社会生态环境，缺乏良好的政府绩效评估的氛围。当然这一生态环境的培育是一个庞大的系统工程，需要经济、政治、社会全方位的发展，特别是民主政治的发展，但一定要把我国服务型政府绩效评估的制度和体系建设放在社会大环境中进行，充分考虑经济、政治、文化等因素的影响。其次，健全包括国家审计、社会审计、内部审计在内的绩效审计体系。审计为开展服务型政府绩效评估提供制度和技术保障。我国目前的审计体制主要包括国家审计、内部审计和社会审计，但这些审计制度和体系尚不健全，需要逐步健全审计体系，提高审计的科技含量，逐渐将审计的重心转向绩效审计，为服务型政府绩效评估提供技术支撑。[10]再次，要完善服务型政府绩效评估立法，做到依法评估。通过立法的方式，将相关制度上升到法律的高度，从法律上保障服务型政府绩效评估的地位和服务型政府绩效评估过程的程序规范与合理，树立服务型政府绩效评估的权威性，并能进一步促使政府积极组织和参与服务型政府绩效评估活动，从而把服务型政府绩效评估向纵深推入。最后，建立服务型政府绩效评估结果运行机制。[11]各级政府要将服务型政府绩效评估的结果与公务员的奖惩和职务升迁有效结合起来，从根本上激发政府工作的积极性和主动性，从而最大限度地发挥服务型政府绩效评估的导向作用，通过服务型政府绩效评估工作，更好地推动我国服务型政府建设。

参考文献：

[1]彭向刚，程波辉.建设服务型政府亟需加强和改进政府绩效评估[J].中国机构改革与管理，2013，（1）.

[2]范柏乃.政府绩效评估理论与实务[M].北京：人民出版社，2005∶38.

[3]彭向刚，程波辉.服务型政府绩效评估问题研究述论[J].行政论坛，2012，（1）.

[4]盛明科.服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法[J].中国行政管理，2009，（4）.

[5]彭国甫.绩效评估：地方政府管理创新的新途径[J].西安交通大学学报（社会科学版），2007，（4）.

[6]蒋云根.公共管理与公共政策[M].上海：东华大学出版社， 2005∶89.

[7]徐兴林.完善服务型政府绩效评估机制的几点思考[J].中国行政管理，2009，（8）.

[8]彭向刚，李永胜.服务型政府绩效评估：价值取向及其要求[J].行政论坛，2013，（5）.

[9]盛明科.政府绩效评估的主观评议与多指标综合评价的比较——兼论服务型政府绩效评估方法的科学选择[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2009，（1）.

[10]肖陆军.服务型政府概论[M].北京：对外经贸大学出版社，2007∶183.

[11]郁建兴，徐越倩.服务型政府[M].北京：中国人民大学出版社，2012∶144.

【责任编辑：黎峰】