生存权保障视野下的日本战后住宅问题

[日]渡边洋三

摘 要：住宅是公民生存权保障的基本内容，住宅法是社会保障法的重要环节，国家住宅政策的核心应当放置在国民生存权保障上。长期以来，日本住宅问题上的困境根源于对人权保障原则的背离，甚至出现了公共住宅压迫国民生存权的情况。公共住宅与民间住宅的不同就在于，公共住宅领域必须阻断市场法则的支配，通过加大国家公共投入，落实国家的积极给付义务，把生活法则作为首位的社会法理加以贯彻。

关键词：住宅政策；公共住宅；福利权

作者简介：渡边洋三（1921—2006），男，法学博士，日本当代民法学家、宪法学家、法社会学家，日本马克思主义法学代表人物。先后任职东京大学社会科学研究所教授、日本帝京大学法学部教授。曾兼任日本学术会会员、日本民主主义科学家协会法律分会理事长。

译者简介：宋海彬，男，西北政法大学副教授，从事法理学、民族法学研究。

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2016）04-0001-07

一、人权论缺失的住宅政策1

对于住宅问题，我曾经做过相当详细具体的研究，对日本住宅法的状况进行了根本性的批判并提出了建议，都已经是20年前的事情了。即便如此，令人遗憾的是，今天的情况和20年前几乎没有什么变化。住宅政策在根本思路上没有改变，只是在糊里糊涂地做着一些应对工作。也正因为如此，住宅问题的解决一向没有头绪，而其矛盾却进一步深化了。

这个矛盾的根源何在？从国民方面来看，住宅问题是确保居住权这一生存权的问题，从而国家的住宅政策应该将核心放置在生存权这种国民人权保障上，但实际的政策却正好相反，根本就不讲人权。现代住宅问题上的一切矛盾、住宅政策上的一切困难，归根结底都源自于此。因此，如果不进行思路上的转换，不从人权论缺失的住宅政策向以人权论（生存权论）为基础的住宅政策转换的话，今天的各种问题都还是无法解决的。

如果把国民生存权保障作为国家的最大义务，对于凭借自身力量无法拥有住宅的工人，国家必须予以积极保障，那么住宅政策的基调自然就在于充实公共住宅。但国家一贯依赖民间住宅，怠于扩充公共住宅，对住宅问题不进行大的公共投资。虽说转换这种倾向而把重点放在公共住宅上，只不过是人权上的要求而已，但最近基于财政节俭或行政改革的理由，却反而出现了进一步缩减公共住宅投资的苗头。此外，公共住宅是以低房租为原则的，这本来无需多言，但现在公共住宅已然形成了高房租体系，公共住宅本身反倒成了国民生存权的一种威胁。近期的公团房租诉讼，就是这一矛盾的反映。

另一方面，由于公共住宅匮乏，市民只能拼命依靠自己的力量从各种民间住宅上寻求依赖，而国家对他们的援助除了金融公库和其他一些财政措施之外，基本上等同于无。大体上说，如果不放弃富足生活用来换取贷款负担的话，是没办法确保住宅的。能够在背后偷笑的，就只有不动产或公寓商家、金融机构以及人寿保险公司等等这些机构的人了。国民的生存仅仅是遵循私人企业的资本法则来加以保障的，这种现状真是够讽刺的（实际上，由于近来的经济不景气，住宅购买力已日益缩减，不动产以及公寓商家也在拼命多卖一些）。

用于住宅资金的财政储备制度，不过是出于对国家放弃住宅保障责任的补偿，而采取的奖励“自力”住宅建造的小聪明罢了。依靠企业来弥补国家住宅政策上的贫乏无力，这也是日本特色。大体上，那些富可敌国的大企业都拥有低租金的单位住房（包括公务员住房）。这是企业内部福利政策的一部分，同时也是企业员工管理政策（统治）的一部分。享受这种恩惠的大企业员工，除了工资、津贴相对稳定之外，住宅也有了保障。中小企业、零细企业的工人则不但工资、津贴不稳定，还必须在低工资当中节省出高额的住宅费用。这样就势必拉开了工人内部的社会阶层差别（单位住宅居住原本就不是权利，一旦被解雇，就不仅仅是离职，住宅也一同失去了，这对于大企业的工人来说就是一个很严峻的问题）。

这样一来，我国的房租体系就是极不均衡的。例如，以平均最多两居室或三居室来看，如果是企业住宅（公务员住宅）的，除去电费、水费、燃气费等，每月租金在1万日元以下；公营住宅在3万日元以内，公团住宅在5万—7万日元左右，而民间住宅则要超过10万日元了（当然，地域差别也是需要注意的。此外，那些适用《地租、房租管制令》的住宅情况则又不相同）。占据劳动者大部分的中小企业、零细企业工人，恰恰处在这一价格序列末端最不利的位置。

这种住宅（房租）上的显著差别，只能归因于住宅政策的贫乏无力。而且这种情况也是导致求职者向大企业集中的原因之一，同时也显示了不管初任起薪能拿多少，账面工资都根本无法触及实质收入上的差异。此外，这种差别的存在也是造成日本国民难以形成住宅上的统一要求的原因。住宅上的困窘程度因工人阶层的不同而各不相同。从劳工运动上看，左右日本劳工运动的，不论“日本工会总评议会”还是“全日本劳动总同盟”，其成员都是大企业劳工，他们对于连工会都没有的中小企业、零细企业工人在住宅问题上的严峻状况是无从理解的。大企业工人相互之间，同样又因为企业内部福利的分别而形成分割。这样一来，各企业工会彼此独立的整体状况，导致住宅问题上的统一要求本该是工会运动的重要内容，但在我国却难以形成。

再比如在英国等国家，房租问题是选举时候的重要政治争点，但在我国却基本上不构成朝野党派选举上争论的问题。这是因为，房租体系上并不存在统一的国民要求，也不存在推动这种要求实现的统一组织，因此对于房租问题的全民意志，各政党都难以拿出方案。就致力于住宅要求的组织而言，在大正时期曾经有过“租住者联合会”，与工会一道在租房纠纷中争夺利益，是一个斗争性的组织，但现在的情况已经不同了。进入现代以来，在集体住宅的场合存在各种集体用地的组织，对于公营住宅、单位住宅而言，各类居住者也有自己的组织。他们都开展活动，但任何一个都不是全国性的组织。就此需要说明的是，在公团住宅那里，由于作为房主的公团是覆盖全国的，也就是日本最大的房东，而全国各地的居住者就有着共同的利害关系，所以公团住宅可以说是唯一具备条件来组建全国租房组织的住宅形式。

但如上所述，在房租体系存在价格差异的前提下，公共住宅入居者在住宅上的要求和运动很难直接成为全民运动。因为对于无法入居公共住宅的人来说，那些公共住宅入居者享有比自己优越的条件（低房租），他们的要求完全可以被视为奢侈的、或者说任性的。事实上，承受民间住宅高额房租或贷款之苦的人，面对那些收入比自己高而房租比自己低的人却反而在要求“不退出公共住宅”或“反对公团住宅租金上涨”，确实会有“人心不足”之感。这就正如连罢工也谈不上的中小以及零细企业工人，对于大企业工人罢工感到反感一样。

这样一来，我们就可以看到：差别产生分层、分层则弱化国民的各种运动，从而有意识地利用这些来遮蔽住宅政策上的匮乏，就最终形成了恶性循环。一旦如此，为打破这个恶循环，就必须从全体国民立场出发，对解决住宅问题或房租体系的理论路径做出新的展望。公团住宅房租诉讼也只有在这样的语境中加以把握，才是有意义的。这个诉讼如果仅仅是居住者个人“奢侈”的利己要求，那就谈不上什么社会意义，也会以失败告终。但相反，这个诉讼如果能够作为环节之一，具有从根本上反思现行住宅政策进而促使其向以人权论为基础的住宅政策转换的意义，那么它就是一个包含眼下尚不能入居公共住宅而面临住宅难题的众多居民在内的全体国民为之共同斗争的课题。

二、作为福利政策的住宅政策

如果把住宅政策看作是以确保国民生存权为目的的政策，那么在广义上它就是社会保障政策的一环，住宅法也就是社会（保障）法的一环。在资本主义社会住宅、土地本身是私有财产，在经济上依据市场法则，在法律上则交给以民法为起点的市民法机制。毋庸多言，在资本主义之下，住宅和土地的这种性质被原样保留了下来（土地问题后文论述）。但如果完全将其交给市场法则或市民法原理（合意原则）的话，国家（包含公共团体、公共企业以及其他公共组织在内）就没有必要加以介入。在市场法则以及以它为基础的市民法理失败了，或者说行将失败的时候，作为对它的改造与重组，国家介入才成为必要。这种情况在现代国家并非仅限于住宅问题，而是一个遍及国民经济、国民生活全部领域的普遍现象。因此，国家通过住宅政策介入住宅市场，也就意味着在该限度内对市场法则和市民法理的修正。如果不是这样的话，住宅政策本身也就是多余的东西了。

例如对房租而言，公共住宅的房租规则如果建立在与住宅市场上的房租相同的原理之上，那就不具有什么公共介入的意思。市场法则建立在商品买卖或者给付与拒付的等价交换原理之上，而国家介入则或多或少都必须引入不等价交换的原理。这正是“公”有别于“私”的任务所在。市场法理是建立在等价交换的正义基础上的财产权原理，与此相反，对它加以修正的社会法理乃是建立在不等价交换的正义基础上的生存权原理。因此，与市民法是保障财产权的法律体系相对，社会法则应该是作为保障与财产权相对立的生存权的法律体系而成立的。如果这样的话，在修正市民法的基础上产生的住宅政策，其法理就必须是生存权的法理，而所谓住宅法也就是指以这种法理为根本而建立起来的住宅关系法的总体。

在发达国家，上述认识已经具有基础地位。因此比如在瑞典或英国，住宅政策是社会保障政策的一环，而且构成其中的重要部分。传统上，所谓住宅政策是有关工人住宅或贫民窟的对策，中产阶级所居住的房屋是通过自由住宅市场来建造的，不存在国家介入的问题。不以工人和贫困人群的福利为前提的住宅政策，是无从谈起的。

但是在我国，住宅政策并不构成社会福利政策的一环，因此时至今日也不被认为是旨在实现国民福利权的东西。因此负责住宅问题的行政主体是建设省，而不是负责社会福利的厚生省。这个情况本身就已经规定了日本住宅政策的性质。从行政机构内部分工来看，建设省是专门负责道路、河川等事物的修整、建造、管理的机构。在这样的意义上，由于住宅也是建筑物，建造、管理这些建筑物也就被划归建设省的权限范围。因此建设省所施行的住宅行政也就必然是诸如“哪些建筑要建造多少、应当怎样加以规制”等等以“物”为中心的行政。住宅行政如其名称所示乃是建设行政，而非社会福利行政。

如果把住宅行政作为福利行政的一部分来加以考虑，那把它从建设省转移到厚生省的管辖范围内，或许就是妥当的。但如果从工人生存权保障出发来重新审视住宅行政作为的话，由于它既是环境行政，也是劳动行政，还是地方自治行政，从而势必就与环境厅、劳动省、自治省等的行政均有着密不可分的联系。因此真正说来，负责住宅问题的机构不仅仅在于建设省，而有必要跨越厚生省、环境厅、劳动省、自治省等的框架，成立可以叫作住宅省（厅）的新的机构，来统一担负起国民住宅福利的实现任务。至少不能是建设省住宅局。

但实际上，住宅行政却被缩限于建设行政，而切除了福利行政。因此，即便由于公共住宅具有实现国民福利之性质，从而事实上在公营住宅法、日本公团住宅法、地方住宅供给公司法上都写有“促进生活安定与社会福利”的字样，但它们并没有被当作福利行政来对待，相反由于将它们纳入到了建设行政之中，最终导致的恰恰是现实行政当中实现与增进福利权的观念被压制的情况。

三、市场法则与住宅政策

有关市民法上的权利与社会保障以及福利权之间的关系，需要仔细斟酌的问题还很多，我曾就其中部分问题做过论述（参见拙著《社会保障上的市民法与现代法》，载《社会科学研究》第32卷第5号）。该文主旨如下：虽然市场法则（亦即市民法理）以交换关系为前提，而国家介入（亦即社会法理）以非交换关系为前提，但社会法并不构成对市民法的取代，而是以市民法为前提并对其加以修正，从理论上明确二者之间的这种关系是非常重要的。虽然在公共扶助场合没有交换关系，但在社会保险等各种福利措施那里，存在着交换关系与非交换关系的混合交错。国民既是社会保障获益的权利主体，同时在缴费、税金等多种形式上又是义务主体。以它们的相互转换为前提，国民社会全体的交换关系与个人的非交换关系得以成立。在这种整体系统中，市民法与现代法之间既有延续性的关系，又有断绝性的关系，如何对它们加以统一把握就成了一个重要问题。

可以说住宅法上也是这样。在房主与房客的关系上，由于房租是建筑利用的价格，从而也就是以交换关系为中心的问题。在私人租借关系根本上被经济性的市场法则及其变动所规定的同时，具体内容则由当事人契约（亦即合意）来决定。但在公共住宅那里，限于它是社会福利政策的一环，因此通过国家介入在一定程度上对市场法则加以阻断，而从国民生存权保障的观点出发引入了非交换关系。至于如何具体把握这种交换关系与非交换关系的组合，则和一般福利或社会保险的场合一样，只能由以国民生存权保障为前提的立法政策来决定。

例如在公共住宅当中，以更低收入群体为对象的公营住宅，与公团住宅相比，非交换关系所占比率就相对更大，而在公团住宅那里，交换关系所占比率则相对更大一些。若就民间住宅、公团住宅、公营住宅三者比较而言，民间住宅由于贯彻的是资本的利润法则，房租由本钱加资本利润构成；公营住宅由于有国家资金的投入，房租就必须要低于成本价（立法政策上尚且还有一类与二类的区分）；住宅公团则居于二者中间，奉行不高于也不低于原价的原价主义，这正是现行法律的原则。但从社会保障的观点来看，这种原价主义本身已经面临失败的现状了。

如果从生活保障的角度来考虑住宅保障的话，房租的标准在于生活而非原价（毫无疑问，原价也是一个重要的因素，但却不是标准）。在考虑作为社会保障政策的房租政策（舍此而外的房租政策并不存在）的时候，毋庸多言，最基本的问题在于实行不造成生活压迫的低房租。为此，房租应当占到收入的几成，就应当交由国民合意来加以确定。试举一例而言，如果确定为低收入者的百分之十、中等收入者的百分之十五，那么月收入10万元的劳动者，房租就是1万元，月收入30万元的劳动者，房租就是4.5万元。而同时保障“健康且富于文化的”住宅，乃是国家的宪法义务。如果大致能够如此确定下来的话，为了倾全国之力来对此加以实现，国家就必须拓展相应的住宅政策。其内容在于，要通过国家介入来填平在上述确定下来的生活标准与被市场法则所规定的经济标准（作为原则的原价）之间的鸿沟。也即是说，不是要牺牲生活法则来贯彻经济法则，相反，这里的原则在于：为保障国民生活免受经济变动的影响，国家介入是不为经济法则变动所左右的。

这就是公权力之手在形成房租体系上面的作用。人为制造出低房租市场，将其从经济市场当中阻隔出来，进而通过国家活动来填平二者之间的鸿沟，把这些作为义务课予国家，乃是宪法第25条的要求。相反，如果要逐一承受经济市场变动带来的震荡，那么“国民生活安定”或者“社会福利的增进”云云，就是完全没有指望的。这种例子随处可见。例如，为保障农民的生活，国家不把米价交由市场法则来决定，而是运用公权力之手加以政策性地决定。这种情况与房租相反，旨在维持高米价。有关当前的食品管制政策是否应当继续维持的问题当然可以批评，但无论如何，如果为了农民的生活保障可以施行这样的国家介入政策和投入巨额的国家投资的话，那么为了城市居民的生活保障，国家就没有任何理由不进行更大规模的介入和投资了（与食品管制相比，还是小得多了）。

现在的住宅政策上欠缺社会保障的内容，确定房租的基准是原价而非生活。即以经济性的市场法则为原则，在此基础上，再从生活的角度出发，对其加以或多或少的修正。经济法则是第一位的，生活法则是第二位的。其结果，不是那种保障国民生活免受经济法则变动的做法，恰恰相反，是让生活追随并受制于经济法则的变动。就算在本身具有强烈的社会保障性质、要求脱离市场的公营住宅那里，都可以看到抬高房租的右翼动向，至于在公团住宅那里则完全可以说那样的动向是更为显著的。因此也就出现了这样的看法——与经济市场的变动相呼应，一旦房租出现不应有的便宜，房租上涨就是当然的事情。

这样的看法，是让社会政策从属于经济政策。建设省的领导者不认为社会保障是第一位的，由他们主持的住宅用地审议会做出这样的答复，也就是很自然的事情了。至于所谓参照民间住宅的“比照性房租”概念的出现，我想也是出自于这样的思路吧。由于不能斩断这样的思路，那么对于建设省和公团而言，我想他们一直感到痛苦的并不是如何阻断经济市场的变动与影响，而是如何才能去配合这样的变动与影响吧。

四、入居者的权利与租金

与此相对，依据日本《住宅公团法》第1条所述宗旨，居住者提出“安定生活”、“增进福利”的社会保障观点，要求以生活法则为基础阻断经济法则，都并非无理之事。公团住宅房租诉讼的本质并非仅仅是一场有关房租高低的争论，而是一场与“从经济政策还是从社会政策上来把握住宅政策的本质”、“经济法则和生活法则哪个是第一位的”这样一些根本争论相关的审判。如果从生活法则出发考虑房租，则诸如公团经营状况、利息负担增加，以及伴随建设费增加的房租上涨、房租价格的均衡校正等，总而言之无非是基于市场变动的房租上涨，都应当划归不予考虑之列。

诚然，在《日本住宅公团法施行细则》第10条第1号上有这样的规定：基于经济形势变动即情势变更原则，得改变房租价格。但是，正如我们已经反复说过的那样，这种受经济市场法则所左右的规定，其存在本身就体现出公团法作为社会法的不彻底性，应当加以修改。而且正如公团自己也承认的那样，这个细则属于行政主体内部规则，并非对国民（居住者）有拘束力的法律，所以根据这一细则而进行的房租涨价对居住者并无拘束力。公团在此次诉讼当中要求居住者支付基于情势变更的“比照性房租”，我只能说，公共住宅的存在理由在于阻断市场法则，如果他要去做所有民间房东都会去做的事情，这就等于是对其所负担的公共责任的自我放弃。

此外，如果从另外一个观点即所谓“房租价格的均衡协调”来看，虽然住宅用地审议会截至目前都一直在主张这一观点，但在1981年8月6日汇总的“关于改进现行房租制度”的答复中还是再次重复提出，提倡关注同一运营事业主体在公共出租住宅上的彼此均衡和不同房租价格上的相互平衡，主张定期对房租加以调整。这一认识的根据在1975年的《有关今后住宅政策基本体系的答复》当中有着充分的表述。其主旨在于：对旧居住者施行低房租的同时，对新入居者施行高房租，在社会公正方面是有缺陷的，为了纠正这种不公正，相比起提高过去的房租，应该降低新房屋的房租。更进一步看，这一内容已经被写进了现行《日本住宅公团法实施细则》第10条第2款里面了。而且在现行法律上，这个第10条不应当被认为是对规定了原价主义的第9条的消极例外规定，相反在审议会的答复上，毋宁把它看作是一条积极的原则，因此，完全可以认为这里存在着思路上的转换。

但所谓“房租价格均衡校正”的认识，是以经济市场变动为基础的，是对作为社会法的住宅法原理的违背。首先，如果从房租不均衡何以产生的原因上来说，由于这在根本上是起因于经济市场的变动，从而决定了在经济市场变动之外，任何独立于它而能够成其为问题的所谓“不均衡校正”事实，是完全不存在的。反过来，房租的不均衡既是经济市场变动的具体表现，同时也无非是其结果罢了。即便就是在公团房租审判当中，只要看一看各种准备材料就可以明白，公团最终也是把不均衡问题归结为以情势变更原则为基础的“比照性房租”问题，而放弃了把“不均衡校正”当作一个独立理由。

第二，无论如何，那种将其作为独立事实的主张乃是一种虚伪观念的表现，即以社会公正的名义，对于国家放弃“守护居住者生活免受经济法则摆布”之义务履行加以正当化。如前所述，如果认识到房租不均衡是经济市场法则的结果（无非是建设费上涨才产生房租不均），那么除非由国家从社会法理出发，对导致建设费上涨的经济市场法则本身进行规制，否则是无法实现对此的校正的。国家放弃自己的本来义务，不去抑制那些无休止的价格竞争市场，而将责任压到居住者头上，从而侵害他们的生活利益，这就构成了对社会法原理的双重违反。房租价格的不均衡只能归结于住宅政策的无力或缺失，这是国家（建设省）应该更加深刻反省的。

阻断经济法则引发房租变动，从把生活法则视作首位的社会法理出发，对于确保“健康而富于文化的”居住生活所必需的费用，即该建筑物的维护、管理、修缮或改良等方面所需的费用，只要它们能够返还为居住者的利益，那么由居住者来予以承担的做法就是可以认可的。这里存在引入交换关系的余地。在贯彻社会法观点的基础上，在立法政策上引入与所得或收入相对应的交换关系，这是不应该加以否定的。对于完全依靠国家保障生活的人，毫无疑问上述维护、管理费用也全部由国家来负担，所以也就完全不存在引入交换关系的余地。而与此相比，在公营住宅的场合，就存在由居住者本人负担的情况，当然在公团住宅那里，居住者本人负担的数额就进一步增大，交换性的部分也就相应增加了。这就好比对于居于社会保障核心地位的退休金而言，固定开支负担大的人退休金领取得也多，同样存在着一种特定的交换关系。正因为如此，这无非只是那种在经济市场法则之外，另一种社会保障内部的“社会公正”原理罢了。

因此总结而言，如果公团房租上涨是出于居住者生活保障的目的，那就是有其正当性的。如果上涨5000元，能够给予居住者5000元的利益，那居住者也就不应该反对了。居住者完全不同意涨价，却要求得到更好的服务的话，那是违反“社会公正”的。但是如果与生活利益无关，而是以经济市场变动或“房租均衡校正”等名义进行房租涨价的话，居住者的拒绝就是有其正当理由的。

公团也一样，在所谓“比照性房租”的场合，说话办事不能总像个民间房东一样，只有具体说明房租上涨与居住者生活利益之间有着怎样的关联，才可以要求居住者加以配合。由于没有做到这些方面而打起了官司，但如果能够在审判过程之中对这些情况加以具体明确，那么这个审判就能够作为“国民审判”而具有重要的社会意义了。

五、余论

关于房租，在法学上存在市民法的理解与社会法的理解，对于如何认识社会法上房租的性质问题，本文进行了一些尝试性的探讨。围绕这个问题应该论述的其他方面还有很多，但限于时间和篇幅无法系统展开，在此仅提出两点问题。

第一个问题，毋庸多言，住宅政策一旦离开土地政策，就无从说起了。上述作为社会保障政策的住宅政策的缺失，实际上在相当重要的意义上，是由于作为社会保障政策的土地政策的缺失所决定的。因此，作为社会法的住宅法理的确立，离开作为社会法的土地法理的确立，也是无从谈起的。这属于土地法学的课题，虽然学者间已有相当深入的论述，但遗憾的是，在现实政策上却几乎没有任何反映。

其中的核心问题在于地价，由于与土地税制交织一处，从而形成“地价上涨→各种土地税额增加→地价、房租上涨”的三位一体结构。因此，从社会法的观点来看，必须从根本上纠正地价上涨导致房租上涨的机制。在民间住宅上也是如此，更何况在公共住宅的场合。在考虑作为社会法的房租体系的时候，必须改变这种地价、税制直接影响房租的结构，斩断此间的关联。如果不这样的话，就会陷入采用原价主义本身所招致的“社会不公”。从这个角度切入的讨论，只能留待今后其他的机会了。

第二个问题在于作为社会保障一环的居住者权利问题。我国的社会保障并不是按照权利体系来构筑的。举如老年公寓而言，入住者和老人的权利并未得到保障，而只是让他们单方性地服从。我们可以看到，在其根底处存在的是传统的特殊权力关系那样的思维方式。对于公共住宅入居者也一样，只是单方面服从于行政主体的管理运营，反映他们意见的机制在法律上并未得到确立。这些情况说到底，是社会权保障的不存在。为了保障居住者的权利，就必须从制度上保障居住者自治组织的集体交涉权以及居住者对运营管理的参加权。

各公团住宅区各自发生的问题，各公团住宅区自行处理，全国性的问题则应该确认全国层面上的交涉权和参与权。认为负责运营事业的主体单方面就能够决定和变更房租，这本身就是民间房东式的想法。公共住宅是国民共有财产，应该由国民代表构成的组织来控制包括房租在内的管理和运营。居住者参加这一国民代表组织本是题中之义。此外，在运营事业主体与居住者之间发生纠纷的场合，自然应当考虑调停、斡旋、仲裁等机制，由相当于劳动委员会的住宅委员会之类的组织来进行。毫无疑问，在讨论这些立法问题的同时，为在当前现行法之下推进上述意图，需要考虑的则是那种反映了居住者意见的法律的适用途径。

Abstract： Residence is the basic content in the living right protection of citizens， and residence law is a key link in social protection law. The core of national residence policy should be placed on the protection of the living right of citizens. Over a long time， the difficulty of Japanese residence issue lies in the deviation from the principle of human right protection， even to the point of the emergence of public residence pressing the living right of citizens. The difference of public residence from folk one lies in the former breaking the market law with increase of national public input and implementation of active national payment， which regards life principle as first social rule.

Key words： residence policy， public residence， welfare right