我国环境民事公益诉讼制度存在问题研究及完善对策

李梦学

一、环境民事公益诉讼的概念

我国的环境民事公益诉讼，是指法律规定的组织可以根据法律法规的授权，为了保护社会公共利益，对违反环境法律，侵害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，由法院按照民事诉讼程序，依法审判并追究违法者法律责任的诉讼。有以下几个特征：一是可以提起诉讼的主体是法律规定的组织；二是为了保护社会公共利益；三是针对违反环境法律，侵害社会公共利益的行为；四是向人民法院提起诉讼；五是由法院按照诉讼程序依法审判；六是依法追究违法者法律责任的诉讼。随着科学技术的快速发展所导致的经济和社会的日益复杂化，环境污染问题日益严重，环境民事公益诉讼引起人们的关注。

二、现状下我国环境民事公益诉讼制度存在的问题分析

在现行环境公益诉讼制度方面，我国在实践中采取了一系列的措施，即成立环境审判庭，受理、裁判环境公益诉讼案件，集中建设和改进我国的环境公益诉讼的制度。最贵阳市所属清镇市法院早建立环保审判庭，此后，无锡、昆明等城市也先后成立环保审判庭。环保审判庭的设立，是在理论上和实践中的重大突破，其在实践中也在一定程度上发挥了设立时的作用。从其设立的五年来的整体情况来看，每年处理的案件数量是非常有限。环保审判庭今后的发展趋势，职能的能否得到进一步发挥，是否能够进一步的完善还有待于实践的考察。在实践中主要发现以下问题：

（一）现实中管辖法院不明确

环境民事公益诉讼的最主要问题是环境民事诉讼的管辖问题。管辖法院如果不能公正的审理案件，将会直接影响当事人选择纠纷解决机制，最终决定纠纷的解决结果，从而会出现不公正的解决结果。公益诉讼案件具有范围覆盖面广，影响大等特点，关系到社会公共安全和社会稳定性问题。按照传统地域管辖的侵权行为地、被告所在地法院作为管辖法院，不同的原告会向不同的管辖法院起诉。法院之间出于不同利益，会出现争夺管辖或推诿管辖的情况，这会直接导致管辖权争议的产生。而根据相关规定，当两个法院发生管辖权争议时，如果协商不成则应报请它们的共同上级法院指定管辖。指定管辖需要经过一定的程序，也需要较长的时间，那么案件很可能因此无法得到及时审理，而在需要立即停止污染环境的情况下，显然指定管辖不能满足现实的迫切需要。

（二）诉讼时效设置过短

我国《民法通则》规定的一般诉讼时效为两年，而由于环境过程侵权的复杂性、后果的损害渐进性和潜伏性及科技水平的有限性，为有效保护现行受害人的合法权益，现在我国《环境保护法》规定了更长的诉讼时效期间：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受污染损害时起计算”。三年的诉讼时效对于环境民事公益诉讼来说，明显太短，因为环境污染的长期性、潜伏性、隐蔽性等特点决定了社会公众在较短时间内不知道权益受到损害，即使知道，也会因为因果关系的模糊性以及取证困难而无法及时提起诉讼。

另外，我国《民法通则》规定：从权利侵害之日起但凡超过二十年的，我国人民法院不予保护。对于我国环境民事公益诉讼而言，一方面，由于其涉及问题的复杂性和广泛，以二十年的最长诉讼时效规定也应该是远远不够。如世界八大公害事件之一的日本富山骨痛病事件，几十年后才被确诊，早已超过了诉讼时效。另一方面，其提起是为保护环境公共利益，有其特殊性。①

三、现状下我国环境民事公益诉讼制度问题的完善

（一）拓展主体范围

1、授予自然人环境民事公益诉讼原告资格

对于环境民事公益诉讼中的“公益”内涵的界定，主要是相对于诉讼结果而言的，只要起诉人的胜诉结果客观上利于对环境侵权者的惩罚以及对众多受害者及受污染环境的补偿，不论其是直接受害人还是社会一般公众，也不论其是否出于私利，都应当被认定为适格原告。从而扩大了原告主体的范围，更有利于保护环境，更有利于保护公共利益。

2、授予检察机关环境民事公益诉讼原告资格

通常情况下，环境诉讼的原告面对的是一个庞大的污染企业。双方无论在资金、信息还是组织上都是无法相持平的。这时如果有国家机关作为代表，代表原告提起诉讼，就可以来维护环境公共利益与被告污染企业相抗衡。因此现在世界上大多数国家都从立法上授予了检察机关诉权，从而可以针对特定的一些民事、行政违法行为提起诉讼。

（二）明确管辖法院

1、级别管辖

在这里笔者认为，环境民事公益诉讼这一审案件的有关管辖权应明确为中级以上的人民法院。因为第一方面，我国的环境民事公益诉讼所在的现行目的是以维护现行环境公共利益提起来的，一方便涉及面广，影响也较大；一方面，中级以上人民法院相对我国基层人民法院相对而言，案件数量压力较小，审判水平较高，更能符合解决环境民事公益诉讼的要求。鉴于我国已经有很多基层法院已经设置了专门的环保法庭，这些环保法庭在审理环境纠纷方面已经具有一定的经验。因此，在我国设立环保法庭的基层法院也可以审理环境民事公益诉讼案件。可以参照基层法院审理知识产权案件的规定，事先应当报经最高人民法院批准

2、地域管辖

环境民事公益诉讼案件也可以实行专属管辖，由侵权行为地人民法院管辖。法院受理了公益诉讼后，在当地有影响力的媒体上发布公告，在全国有影响的案件还应当在全国有影响力的媒体上发布公告。如果涉及到多个管辖法院，后立案的法院在得知有关法院先立案的情况后，应当在七日内裁定将案件移送先立案的法院由最先受理的法院进行管辖，这样便于案件及时审理和案件协调处理，最大程度保证司法尺度的统一。

（三）拓展受案范围

环境污染具有潜伏性、危害严重性等特点，因此，对于环境资源损害的防止是以预防为主，以这样的方式来保护环境公共利益。因此，环境民事公益诉讼的诉由如果是“已构成现实的损害和破坏”，则范围过窄，但是如果以行为人的行为有造成环境损害的现实危险提起诉讼，这样就能就能防患于未然，以这样的方式能更加适合环境法的特点，也更有利于保护环境资源。

（四）取消诉讼时效限制

笔者认为，在环境民事公益诉讼中，应取消诉讼时效的限制，使侵犯环境公共利益的违法行为在任何时候都能受到法律追究，更好地保护环境公共利益。

环境公益诉讼的目的是保护国家和社会公共利益，与传统的诉讼模式不同。我国最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉中的几条问题的意见（试行）》第170 条规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”②这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

（五）明确民事责任的方式

对污染环境者，笔者认为可以考虑让其承担如下责任：第一，停止侵害，排除妨碍。相当于美国公民诉讼中对污染源所判发的禁止令的作用原理；第二，恢复原状和赔偿损害，消除违法行为对环境资源的影响以及对其造成的损害进行物质赔偿。法院可以判令侵权行为者对其侵权行为所造成的负面影响进行消除或修补或支付相应的费用，以使环境资源尽可能地恢复到原先的状态。（作者单位：江西理工大学）

注解：

①参照《民法通则》。

②引用最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条。