财政转移支付法的地方分权自治精神

戴晓娟

摘要：地方分权自治包含着强烈的对财政法治的需求，也包含着对财政转移支付法的需求。财政转移支付法的产生，是为地方分权自治提供可能，因为这里所谈的分权自治是在保证适当集权的前提之下。无论中国还是外国，无论联邦制国家还是单一制国家，财政转移支付法都蕴含着极强的地方分权自治的理念。

关键词：财政转移；支付法； 地方分权

一、地方分权自治的基本理论

要想搞清财政转移支付法中的地方自治精神，首先要明确什么是地方分权自治。所谓地方分权自治，包括自治与分权两个基本范畴。自治，是指地方自治。分权，是指地方分权，即国家权力在中央和地方政府之间的划分。自治与分权是联系在一起的，自治必然要求分权，没有分权无从谈自治。所谓地方分权自治，实则指在一个主权国家内部，根据民族、地理、行政区划等因素，划分为数个特定区域，将国家权力在中央政府和这些特定区域政府之间进行合法的分配，在特定区域的人民，依国家授权或国家法令的规定，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人、财、物来自行处理自己的事务的政治制度。

二、财政转移支付法的分权理念

表面上看，财政转移支付法是为规范公共财政支出的法律规范，实质上却是在适度集权的前提下保障分权的法律制度。

分权是地方自治中的应有含义。但单纯分权很难解决以下问题：第一，难以提供全国性的共享产品与服务；第二，无法发挥公共产品的规模效应优势；第三，难以解决宏观经济问题；第四，不利于平衡地区间差异。但是集权也存在两个主要的弊端：一是由于对信息的确实导致分配效率低；二是不利于地方积极性的调动。因此我们不可能建议一个完全分权或者集权的体制。分权与集权必然是同时存在于一个国家，集权更多体现稳定与平等，而分权更多的体现效率，两者都是地方分权自治理念的内涵。

任何国家的分税制体制都是在这样一种集权与分权的理念下存在与发展。分析我国1994年的分税制改革是，基本是从财政分权角度去考虑。而事实上，我国分税制改革实际上是一次集权化的改革，其中税收在国民收入比例和中央所占有的总财政收入比重都得到明显的提高。中央财政不仅独立于地方，而且常常补贴地方，其中约三分之一的地方财政依靠中央补贴。这里的补贴最主要的手段就是财政转移支付。这种通过先集中财力、再进行补助的方式，实际上在增强中央权威的基础上，很大程度上上化解了地方主义危险；而地方通过财政转移支付，获得了充足的财政支持，使得资源得到尽可能有效的分配，并且在平衡地区间差异上也发挥了重要作用。

财政转移支付法，恰恰充分的保障了这一切的运行。财政转移支付法正是用法律这种形式来巩固中央与地方政府分权关系，既确保中央拥有足够的财力进行统筹性工作，又保障了地方的财政需要。

三、财政转移支付法的自治理念

地方分权自治的核心内容就是地方财政自主权，即“特定区域人民”的财政自主权。财政转移支付法的自治理念更主要是通过财政自主权来体现。财政支付法通过法定的形式，并从转移支付的具体结构的合理化与法制化的层面来更好地保障了地方财政自主权的实现。

（一）财政自主权首先要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府以及上下级政府

这是一个与预算体制和财政转移支付法都密切相关的问题。预算编制的独立性要求地方政府在没有上级政府的预算批准之下，自行独立制定稳定的预算编制。预算的编制必然要求地方政府拥有对财政收入的准确判断。解决这方面问题，可以试图从错开地方与中央预算编制的时间来考虑。即当中央政府或者上级政府在编制好预算方案后，地方政府获悉其能从中央政府得到的财政支持的数量，从而有效并准确的编制预算方案。但现实中国的体制却与之背道而驰。包括中央在内的各级政府的预算方案需要同级人大进行审核批准，而我国的人民代表大会体制是地方先于中央召开。也就是说，地方政府的这一年度的预算编制方案首先或者批准后，中央的预算编制方案才能批准。这就造成了地方对中央能给予的财政支持在无法确定的情况下编制出了预算方案。

因此，我们必须考虑用其他办法。那就是用立法来保障地方有明确且稳定的预算收入来源。而财政转移支付法通过法定的形式来确立财政转移支付的规模、比例和具体的计算公式，尽量保证这种收入的课预期性，进而维护地方政府的预算自主权。

（二）地方财政自主权需要地方拥有充足稳定的财政收入以满足需要

只有在地方政府能够满足纳税人需求时，财政分权的好处才能得到体现。而满足纳税人需求的最有效的办法是地方拥有税收的自主权。通过税收自主权，纳税人能够实现对地方政府服务的充分了解，地方官员从而受到纳税人的严密的监督。但这种情况只存在于联邦制国家和拥有税收自主权的单一制国家。1994年的分税制改革并没有赋予我国地方政府真正意义上的税收自主权，有限的自主权被限定为在最高和最低税率间选择部分税种的税率，以及是否开征筵席税和屠宰税等部分小税种。[1]这种制度下造成的结果是地方拥有了“过多的非正规收入的自主权”，最主要的表现为法律规定范围以外的各种收费。由于地方分权自制的客观存在，收入自主权也是必然要求。既然转移支付的预期那么不确定，地方政府只能高度的依赖预算外收入和负债来解决问题。

严峻的现实告诉我们，地方财政自治权的落实，需要财政转移支付法做保障。只有通过财政转移支付法构建一套科学合理的均等化转移支付制度，并用公式化的计算方法来保障地方政府稳定的收入来源，才能让地方政府在不具备开征税种的权力下，充分享受财政自主权，并避免乱收费与高负债现象。纵观世界各国，即是是地方政府享有税收自主权的国家，也需要通过财政转移支付法来保障地方财政自主和财政自治。

（三）地方财政自主权要求地方政府享受收入和支出充分的稳定和可预测性，从而使得地方政府可以依照自身情况安排使用财政资金

财政转移支付中的专项财政转移支付，往往是一种附条件的方式，即可能会要求地方政府这样或那样去使用资金的，以保证中央政府能够引导地方政府朝着有利于公平的方向去努力。但这无疑严重的影响了地方的自治权，因为如果专项转移支付的比例过高，就可能使得这部分资金成为了地方政府的财政主体部分。这很可能因为中央政府的影响使得地方政府无法依照自身情况去合理安排资金。由此可见，中央政府对地方各级政府的专项财政转移支付，影响到了地方政府财政自主权的稳定性和可预测性。在当今中国转移支付制度法律缺失，政策化体制稳定性很差，这个问题表现的很突出。

财政转移支付法能够在公式化的基础上，保障地方财政自主权。通过规定财政转移支付的合理比例和配套条件，保证均等化转移的基础上，又尽可能的减少对财政自主权以及财政支出方向的影响。这对于地方政府制定预算和经济发展规划是非常有意义的。

在中国谈分权自治，是一个十分必要的话题。地方分权自治是西方国家政治现代化命题的应有内涵。作为发展中国家的我们，区域发展不平衡与集中投资建设基础设施的需要，使得维护中央统一领导和权威，有很大的必要性。同时一个国家不可能靠一家中央政府去管理，对地方分权，保证地方财政充实，也是非常必要的。这些问题都呼唤着财政转移支付法律制度的建立，因此我们必须慎重并认真的考虑这个问题。（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1]徐阳光：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年3月版，第102页。